內(nèi)蒙古牧區(qū)草牧場“三權(quán)分置”改革試點調(diào)查報告：以鄂托克前旗為例

內(nèi)蒙古社會科學(xué)院牧區(qū)發(fā)展研究所課題組

摘 要：本文通過鄂爾多斯市鄂托克前旗草牧場“三權(quán)分置”改革試點工作的實地調(diào)查，介紹當(dāng)?shù)貙嵺`經(jīng)驗和具體做法的基礎(chǔ)上，分析草牧場經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)屬復(fù)雜價值評估難、抵押貸款處置變現(xiàn)難、貸款用途難以限定，以及草牧場流轉(zhuǎn)仍處于自發(fā)和隨意狀態(tài)等問題，試圖從完善“三權(quán)分置”改革配套機(jī)制、健全抵押風(fēng)險防范機(jī)制，及建立草牧場經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓市場等角度，提出了進(jìn)一步推進(jìn)牧區(qū)草牧場“三權(quán)分置”改革試點的對策建議。

關(guān)鍵詞：牧區(qū)草牧場“三權(quán)分置”改革 試點調(diào)查 鄂托克前旗

一、鄂托克前旗調(diào)研基本信息

鄂托克前旗位于內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市西南部，處于內(nèi)蒙古、陜西、寧夏三省區(qū)交界處，土地總面積12180平方公里，全旗轄4個鎮(zhèn)，68個嘎查村。2016年總?cè)丝跒?.96萬人。其中蒙古族人口約占總?cè)丝诘?1%，是一個以蒙古族為主體，漢族占多數(shù)的少數(shù)民族地區(qū)，是內(nèi)蒙古33個牧業(yè)旗之一。2016年5月，鄂托克前旗成為全國首家草原確權(quán)“三權(quán)分置”試點嘎查，并以哈日根圖嘎查為試點深入推進(jìn)改革工作。2017年7月，課題組赴該旗就有關(guān)牧區(qū)草牧場“三權(quán)分置”改革問題進(jìn)行實地調(diào)研。課題組以哈日根圖嘎查為重點，以隨機(jī)抽樣的方式走訪23戶牧民，進(jìn)行問卷調(diào)查及專題訪談（訪談牧戶基本情況見下表）。

二、 鄂托克前旗草牧場“三權(quán)分置”改革基本情況

2015年，鄂托克前旗在全面完成草原承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作的基礎(chǔ)上，以哈日根圖嘎查為試點，先行先試推進(jìn)草原牧區(qū)“三權(quán)分置”改革。2016年5月，鄂托克前旗成為首家國家草原“三權(quán)分置”改革試點，在試點嘎查哈日根圖頒發(fā)了第一批《草原所有權(quán)證》《草原承包權(quán)證》《草原經(jīng)營權(quán)證》。隨后，在全旗39個嘎查全面推開“三權(quán)分置”改革工作。據(jù)相關(guān)資料顯示，截至2017年7月已完成39個嘎查、3952戶農(nóng)牧戶、1166.04萬畝草牧場的草原承包權(quán)證、經(jīng)營權(quán)證發(fā)放工作，備案登記草原流轉(zhuǎn)1.1萬畝，已制定草原承包確權(quán)登記換證手續(xù)工作流程圖、草原經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序圖和草牧場經(jīng)營權(quán)抵押流程圖。鄂托克前旗不動產(chǎn)登記管理中心已正式運營，并已啟動草牧場經(jīng)營權(quán)抵押貸款。目前，該旗已配合金融機(jī)構(gòu)為6戶農(nóng)牧戶辦理365萬元草原經(jīng)營權(quán)抵押貸款手續(xù)，進(jìn)而為全面推行牧區(qū)草牧場“三權(quán)分置”改革提供了較好的做法和先行經(jīng)驗。

三、草牧場“三權(quán)分置”改革的主要做法和成效

（一）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，確保草牧場“三權(quán)分置”改革有序推進(jìn)

鄂托克前旗把草牧場“三權(quán)分置”改革作為全旗草原保護(hù)利用的重點，先后印發(fā)了《鄂托克前旗開展農(nóng)村牧區(qū)草原三權(quán)分置工作方案（試行）》等指導(dǎo)性文件。在具體工作中，為有效化解和調(diào)處土地草牧場矛盾糾紛，成立了由法院、農(nóng)牧、林業(yè)、信訪等部門為成員的草牧場確權(quán)矛盾糾紛調(diào)處組，各鎮(zhèn)也成立了相應(yīng)的矛盾糾紛流動調(diào)處組妥善調(diào)處草牧場矛盾糾紛。同時成立了鄂托克前旗農(nóng)村牧區(qū)土地承包仲裁委員會處理草牧場確權(quán)頒證過程中的邊界及合同糾紛。

（二）強(qiáng)化陣地建設(shè)，打造優(yōu)質(zhì)服務(wù)平臺

為了進(jìn)一步強(qiáng)化草牧場“三權(quán)分置”改革的服務(wù)能力，鄂托克前建立了自治區(qū)首家旗縣級數(shù)字草原信息中心，下設(shè)數(shù)據(jù)處理、草原監(jiān)測、草原流轉(zhuǎn)服務(wù)、檔案管理、草原生態(tài)補獎審核和牧草分析試驗六個服務(wù)平臺。該平臺能夠提供便于草原確權(quán)與數(shù)據(jù)采集、協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)辦理經(jīng)營權(quán)抵押貸款、做好草原流轉(zhuǎn)后續(xù)管理等服務(wù)功能，既便于實踐操作，又維護(hù)牧民的合法利益。

（三）規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，保障農(nóng)牧民利益

為了進(jìn)一步規(guī)范草原流轉(zhuǎn)程序，完善草原流轉(zhuǎn)體系，制定了由轉(zhuǎn)讓方申請、數(shù)字中心信息審核、征求嘎查村村民代表意見、鎮(zhèn)人民政府簽署審查意見、轉(zhuǎn)讓方繳納共有人養(yǎng)老保險、旗行政主管部門簽署審查意見、旗分管領(lǐng)導(dǎo)簽署審批意見、草原行政管理部門出具流轉(zhuǎn)草原經(jīng)營權(quán)證書的四部分八個步驟的流轉(zhuǎn)程序，有效保護(hù)農(nóng)牧民利益。

（四）強(qiáng)化氛圍營造，激發(fā)群眾參與改革的積極性

鄂前旗利用微信公眾平臺、網(wǎng)絡(luò)、集貿(mào)市場和農(nóng)牧民培訓(xùn)等途徑，加大對各級黨政機(jī)關(guān)及廣大農(nóng)牧民的政策宣傳，使廣大農(nóng)牧民群眾充分認(rèn)識到開展草原確權(quán)承包工作的必要性，激發(fā)廣大農(nóng)牧民群眾積極參與到該項改革工作中。同時制定出臺了《鄂托克前旗關(guān)于推進(jìn)土地草原規(guī)?；?jīng)營的實施方案》等規(guī)范性文件，鼓勵農(nóng)牧民向龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶和農(nóng)牧民專業(yè)合作組織合法有序流轉(zhuǎn)草牧場。

（五）創(chuàng)新多種方式，推進(jìn)草牧場“三權(quán)分置”試點工作

鄂托克前旗把放活草牧場經(jīng)營權(quán)作為草牧場“三權(quán)分置”改革創(chuàng)新工作的側(cè)重點，不斷探索多機(jī)制下“三權(quán)分置”改革的實現(xiàn)方式。如把財務(wù)、金融運行狀況良好的地區(qū)作為開展草牧場承包經(jīng)營權(quán)擔(dān)保、抵押的試點；把草牧場流轉(zhuǎn)程序標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、規(guī)模效益突出的地區(qū)作為開拓土地托管、股份合作的試點；把草牧場承包關(guān)系穩(wěn)定、產(chǎn)權(quán)明晰的地區(qū)，作為開展互換并地、有償退出的試點等。

四、推進(jìn)草牧場“三權(quán)分置”改革中面臨的問題

（一）部分草牧場確權(quán)承包仍有爭議

處理和理順因流轉(zhuǎn)導(dǎo)致發(fā)生變化的草牧場權(quán)屬關(guān)系是草牧場“三權(quán)分置”改革中最棘手的問題。部分牧民流轉(zhuǎn)草牧場時，把承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)一并轉(zhuǎn)讓，于是其簽訂的草牧場流轉(zhuǎn)合同是否也應(yīng)受到新規(guī)約束或保護(hù)，需要進(jìn)一步明確。另外，草牧場面積不符、界線不清等爭議糾紛仍較突出，影響草牧場確權(quán)工作順利進(jìn)行。目前，哈日根圖嘎查仍有9戶牧民存在草牧場糾紛。

（二）牧民對草牧場“三權(quán)分置”改革了解不深

在課題組所走訪的樣本戶中，多數(shù)牧民對草牧場“三權(quán)分置”改革知之不多，雖然承包草場已確權(quán)認(rèn)定，并頒發(fā)了新的草原承包權(quán)證、草原經(jīng)營權(quán)證，但很多人并不很清楚“三權(quán)”的含義，也不了解所有權(quán)與承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的區(qū)別，將三權(quán)混為一談。即使政府相關(guān)部門不斷宣傳牧區(qū)草牧場“三權(quán)分置”新政，牧民只是模糊地覺得自己享有的權(quán)利更多了一點而已，卻對草牧場承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)缺乏清晰的認(rèn)識。

（三）草牧場流轉(zhuǎn)仍處于自發(fā)和隨意狀態(tài)

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，牧民之間的草牧場流轉(zhuǎn)仍具有很大的隨意性和自發(fā)性，流轉(zhuǎn)率偏低，并以親朋好友之間的內(nèi)部流轉(zhuǎn)為主，多商定口頭協(xié)議，以短期流轉(zhuǎn)為主。即使簽訂了流轉(zhuǎn)合同，也不規(guī)范，缺乏必要的內(nèi)容。而且缺乏對草牧場流轉(zhuǎn)信息平臺的應(yīng)用，草牧場流轉(zhuǎn)雙方缺乏及時有效的信息溝通，造成草牧場流轉(zhuǎn)不暢，不利于農(nóng)牧業(yè)規(guī)?；l(fā)展。

（四）草牧場經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)屬復(fù)雜、價值評估難

草牧場經(jīng)營權(quán)的抵押融資額度取決于價值評估大小，然而其價值評估體系的實踐操作十分困難。客觀上受區(qū)位、土壤、水源、地形地貌等自然條件以及牧（飼）草種類不同，草牧場價值存在差異，客觀、準(zhǔn)確評估其價值不易。而主觀因草牧場流轉(zhuǎn)形式、期限、流轉(zhuǎn)金交付方式的差異也增加了評估難度。同時，因草牧場經(jīng)營權(quán)評估具有一定的公益性質(zhì)，多數(shù)專業(yè)評估機(jī)構(gòu)和人員都不愿意進(jìn)入該領(lǐng)域，牧民則認(rèn)為評估費用較高，進(jìn)而影響通過評估獲取抵押貸款的積極性。

（五）草牧場經(jīng)營權(quán)抵押貸款處置變現(xiàn)難、貸款用途難以限定

草牧場抵押到期不能還貸時，如何處置變現(xiàn)抵押物也是實踐操作中的一大難題。目前金融機(jī)構(gòu)對土地草牧場經(jīng)營權(quán)抵押并沒有很高的參與積極性。另外，草牧場經(jīng)營權(quán)抵押制度的初衷，是解決承包戶畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中資金短缺問題。但在現(xiàn)實生活中，牧戶很可能會因為非生產(chǎn)性應(yīng)急需要（如上學(xué)、治病、還款等），將草牧場經(jīng)營權(quán)施行抵押貸款。當(dāng)?shù)狡跓o能力還款時，很容易引發(fā)高利貸倒貸和借貸。雖然這種抵押權(quán)實現(xiàn)具有偶然性，但承包草場抵押的潛在風(fēng)險仍然存在。

五、推進(jìn)草牧場“三權(quán)分置”改革的對策建議

草牧場“三權(quán)分置”改革要通過穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)牧業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。而要放活草牧場經(jīng)營權(quán)，必須理順承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的權(quán)利關(guān)系、草牧場流轉(zhuǎn)方式對抵押的影響及抵押風(fēng)險等困境，保障廣大農(nóng)牧民的合法權(quán)益。

（一）加強(qiáng)對草牧場“三權(quán)分置”改革的宣傳引導(dǎo)工作

草牧場“三權(quán)分置”改革關(guān)系到草原牧區(qū)、牧民切身利益取向，因此不僅是執(zhí)行改革任務(wù)的各職能部門，更重要的是讓廣大基層干部群眾都要切實了解改革精神，充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報刊等多種媒體，通過解說身邊典型事例、發(fā)放相關(guān)宣傳材料等多種形式宣傳草牧場“三權(quán)分置”改革的目的、意義及相關(guān)知識，提升干部群眾對“三權(quán)分置”改革的正確認(rèn)識。

（二）加強(qiáng)政府服務(wù)職能，依法維護(hù)牧民的草牧場流轉(zhuǎn)權(quán)益

盡快全面完成草牧場的確權(quán)登記，明確牧民在草牧場流轉(zhuǎn)中的主體地位和相關(guān)權(quán)益。建立旗、蘇木、嘎查三級草牧場流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)，并建立健全草牧場流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)和實施細(xì)則，從制度和政策上引導(dǎo)草牧場合理健康流轉(zhuǎn)。對流轉(zhuǎn)后草牧場的生態(tài)狀況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，堅持草牧場利用與保護(hù)并重的原則。同時，必須約束地方政府的政績沖動，充分尊重牧民的意愿，不能搞行政命令強(qiáng)迫式流轉(zhuǎn)。

（三）完善“三權(quán)分置”改革配套機(jī)制，實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)能

建立草牧場經(jīng)營權(quán)價值評估的專業(yè)機(jī)構(gòu)，以專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行經(jīng)營權(quán)價值計量，并進(jìn)行綜合的技術(shù)評估和定價。同時，確定草牧場經(jīng)營權(quán)抵押償還順序。經(jīng)營權(quán)作為次生性用益物權(quán)，具有物權(quán)的占有、使用、受益等權(quán)能，在經(jīng)營權(quán)抵押償還時，應(yīng)將其各項權(quán)能的償還順序確定為收益權(quán)、使用權(quán)、占有權(quán)，緩解經(jīng)營權(quán)的變現(xiàn)困難。如，金融機(jī)構(gòu)優(yōu)先收取草牧場上的牲畜或打草場上的飼料的收益權(quán)，若還不能抵償，再依次取得草牧場經(jīng)營權(quán)的使用權(quán)、占有權(quán)。

（四）建立完善草牧場經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)抵押的風(fēng)險防范機(jī)制

一要建立健全高效便捷的監(jiān)管體系。規(guī)范草牧場經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序，對草牧場經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格、期限、規(guī)模、用途嚴(yán)格監(jiān)管，堵住風(fēng)險隱患。二要建立工商資本租賃草牧場上限控制、分級備案、審查審核、風(fēng)險保障金、全程監(jiān)管等制度，在具體操作中要加強(qiáng)甄別和警惕，做出明確的判斷。三要嚴(yán)格把關(guān)融資資格，防止利用草牧場經(jīng)營權(quán)進(jìn)行投機(jī)套利。四要構(gòu)建草牧場經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保及補償機(jī)制，分散貸款風(fēng)險。

（五）建立健全草牧場經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場

建立健全草牧場經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場是實現(xiàn)草牧場“三權(quán)分置”改革的重要機(jī)制，是放活草牧場經(jīng)營權(quán)的制度保障。在國家層面上創(chuàng)建草牧場經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息平臺，建立全國性交易市場或區(qū)域性交易市場，交易雙方以自愿、合法、有償、等價為原則轉(zhuǎn)讓草牧場經(jīng)營權(quán)，規(guī)范交易草牧場的管理制度，實行登記注冊、動態(tài)檢測、適時介入等。同時，積極探索草牧場承包權(quán)退出機(jī)制，為現(xiàn)代家庭牧場或合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展提供體制機(jī)制保障。

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責(zé)任編輯：張莉莉