城市社區(qū)柔性治理的人心濡化之道
——基于上海市J區(qū)“客堂匯”的個案研究

（中共上海市委黨校，上海 200233）

在社區(qū)精細化治理的背景下，物質(zhì)治理或技術(shù)治理已經(jīng)無法滿足復(fù)雜社會社區(qū)治理的需要，人們亟需在物質(zhì)治理之外尋求新的治理范式和路徑，借此契機，長期處于邊緣化角色的柔性治理引起了人們的重視，這為柔性治理的橫空出世提供了空間，使之不再游離于公共管理學(xué)科的大門之外。柔性治理著眼于技術(shù)權(quán)威和物質(zhì)激勵不能滿足的治理訴求，通過非物質(zhì)手段和非強制手段，影響人的思維過程、培育服務(wù)意識、增強德治力量，發(fā)揮了不可替代的作用。但柔性治理如何操作化？這成為研究者不可回避的關(guān)鍵問題。本文在審視柔性治理理論淵源的基礎(chǔ)上，以上海市J區(qū)“客堂匯”的實踐為例，把柔性治理納入到社區(qū)治理的范疇，探討柔性治理在社區(qū)治理精細化過程中落地生根的實踐問題，以期對社會治理的移軌創(chuàng)新有所裨益。

一、柔性治理的理論溯源

20世紀70、80年代后，隨著新公共管理和新公共服務(wù)運動的蓬勃發(fā)展，研究者發(fā)現(xiàn)不能僅僅把人作為“機械的動物”，還應(yīng)該關(guān)注人的心靈感受，柔性治理隨之逐漸得到人們的關(guān)注，并在社區(qū)精細化治理的過程中被引入到公共管理領(lǐng)域，不同于近現(xiàn)代以來的企業(yè)管理中的精細化治理模式，即強調(diào)在“成本—收益”原則的指引下，通過“泰羅式”的科學(xué)管理精準控制每個人的成本投入，最大限度地獲取經(jīng)濟效益和產(chǎn)出。柔性治理認為治理不僅僅是公共行政機制，也不僅僅是這個機制里的成本收益分析，正如如克雷默提出的那樣，“人類關(guān)系位于治理的中心……所有公共服務(wù)都是為人服務(wù)……你必須在情緒層次上與人交流……可以說人與人之間的關(guān)系是治理的 DNA”［1］，而“關(guān)系治理”的著力點就在于對情緒或心靈的治理。當今社會治理的核心仍然是人，因而，被引入到公共管理和社區(qū)治理領(lǐng)域的社區(qū)精細化治理，一樣不能脫離和摒棄“柔性治理”這一重要抓手。改革開放以來，無論是人員構(gòu)成，還是社區(qū)規(guī)模，亦或是社區(qū)空間范圍內(nèi)政黨-政府-社會-公眾關(guān)系的嬗變，中國的城市社區(qū)都發(fā)生了激烈的變化，社區(qū)治理的難度也達到了前所未有的程度，傳統(tǒng)的集權(quán)式、粗放式、運動式、封閉式和簡約式治理已經(jīng)不能適應(yīng)社區(qū)治理的復(fù)雜現(xiàn)狀，政府包攬一切的全能型模式已經(jīng)喪失了生存和發(fā)展的根基，僅僅依靠物質(zhì)滿足或抑制人們需求的物質(zhì)治理已然不合時宜，可以說，時代呼喚“柔性治理”的橫空出世。

在我國推動 “國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的新形勢下，黨的十八屆五中全會提出了“社區(qū)治理精細化”這一高度濃縮的概念和要求，為社區(qū)治理體制創(chuàng)新向縱深發(fā)展指明了方向。在此背景下，國內(nèi)學(xué)界圍繞“社區(qū)治理精細化”展開了一系列研究，取得了豐碩的成果：在理論構(gòu)建方面，盧守權(quán)在借鑒新加坡學(xué)者梁文松建構(gòu)的動態(tài)治理理論的基礎(chǔ)上，提煉出了以政策協(xié)同和跨部門合作為核心的整體性動態(tài)治理模式［2］，但問題是這種模式的建構(gòu)是從政府本位出發(fā)的，而忽略了基層草根自治應(yīng)有的作用和價值；在實踐研究方面，劉中起、明亮、黃振華等人分別從上海市網(wǎng)格化協(xié)同治理［3］、成都市“三社互動”、“院落治理”和“網(wǎng)格治理”、佛山市智能網(wǎng)格等實踐模式，為社區(qū)精細化治理的落地提供了經(jīng)驗；在技術(shù)支撐方面，孫濤主張通過制度、標準、體系、技術(shù)、人員及文化五個維度的“無縫對接”，實現(xiàn)社會治理精細化的增量改革［4］，其中凸顯了技術(shù)治理的中心地位和引領(lǐng)作用，畢鐵居探究了地方政府運動式精細化技術(shù)治理的嵌入性，在此基礎(chǔ)上提出了漸進性調(diào)適的政策；在體制創(chuàng)新方面，李友梅歸納了政黨嵌入式的工作機制，希冀借此形成自治與共治的“活力”與“秩序”良性相依的新格局［5］。

不難發(fā)現(xiàn)，既有的社區(qū)精細化治理研究偏重制度治理和技術(shù)治理等物質(zhì)治理手段，而對作為社會治理核心的“人”的角色關(guān)注不夠，事實上，在福柯和托馬斯·波克維茨看來，“柔性治理和新自由主義的出現(xiàn)具有相關(guān)性，二者在某些關(guān)鍵之處具有相似性，它通過構(gòu)建符合當前政治和社會秩序的理想化的自我，使之成為人們行動的標準”［6］。此外，柔性治理已經(jīng)成為分析政府權(quán)力、專家權(quán)威和自治力量之間關(guān)系的基礎(chǔ)性要件，它通過“培養(yǎng)人的社會性需求和影響人對需求的價值認知而使其自愿降低或抑制個人的特定需求，以此來解決公共問題”［7］，也有學(xué)者提出“柔性治理就是培育服務(wù)意識、讓人們主動扮演作為實現(xiàn)他人目標之手段的角色，進而促進社會合作的一種非物質(zhì)化的機制”，實質(zhì)上，這與張康之倡導(dǎo)構(gòu)建的“德治社會”、“合作社會”殊途同歸。

總體上講，柔性治理通過把國家認可和倡導(dǎo)的社會核心價值理念、行為準則或正式規(guī)范內(nèi)化（internalize）為公民的自覺意識，進而通過隱形的內(nèi)在指引外顯的行為。但現(xiàn)實情況是，一方面，理論界和實務(wù)界都意識到了柔性治理的至關(guān)重要，另一方面，對于如何將高度抽象的柔性治理從虛無縹緲的云端落地，國內(nèi)外學(xué)者明顯缺乏足夠的關(guān)注和研究，往往陷入“說著容易做著難”和“首尾不相顧”的窘境。因此，在把握柔性治理概念和內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，如何將柔性治理嵌入到社區(qū)精細化治理，如何從柔性治理的視角為探索社區(qū)治理創(chuàng)新的實踐路徑建言獻策都成為本文研究的重點和焦點。

二、“客堂匯”興起的現(xiàn)實基點

自中共十八大提出提升國家治理能力和國家治理現(xiàn)代化以來，社區(qū)治理創(chuàng)新日益受到各級政府的重視，并作為國家治理體系的基礎(chǔ)性工程向前推進。為了創(chuàng)新社會治理，加強基層建設(shè)，拓展基層自治與政府合作治理的新路徑，上海市X鎮(zhèn)大力扶植和推動民間草根自治組織——“客堂匯”發(fā)展壯大，“客堂匯”得以產(chǎn)生、滋長壯大的的現(xiàn)實土壤主要有三個方面：

（一）政策基點：頂層設(shè)計謀篇布局

十八屆三中、四中、五中全會均把“社區(qū)治理創(chuàng)新”作為重點工作推進，2016年，結(jié)合幾年來的探索和實踐，十八屆五中全會提出了推進社會治理精細化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局的戰(zhàn)略目標，2017年6月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》發(fā)布，提出“要實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，全面提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化、科學(xué)化、精細化水平和組織化程度”［8］，實質(zhì)是力圖把黨建引領(lǐng)基層、政府主導(dǎo)、社區(qū)自治與“德治”結(jié)合，協(xié)力推動社區(qū)治理的精細化。無獨有偶，上海市委結(jié)合自身實際，先后出臺了關(guān)于社區(qū)治理的“1+6”文件，做出了“社區(qū)治理的核心是人”“一切圍著基層想、一切圍著基層干、一切圍著基層轉(zhuǎn)”［9］和“重基層、重實效、重實干”的戰(zhàn)略定調(diào)。在中央和上海市謀篇布局的背景下，嘉定區(qū)委形成了“1+8+2+N”的政策成果，因此，嘉定區(qū)X鎮(zhèn)結(jié)合自身實際，積極融入“社會治理創(chuàng)新”的大潮中，這是X鎮(zhèn)“客堂匯”得以產(chǎn)生的政策土壤。

（二）需求基點：物質(zhì)治理失靈

物質(zhì)治理一直是社區(qū)治理的 “寵兒”，X鎮(zhèn)也對此傾注了大量的人力、物力和精力，但是社區(qū)治理的實效總是達不到預(yù)期的效果，面臨著物質(zhì)治理失靈的困境，一方面，物質(zhì)治理依賴物質(zhì)資源的大量投入，但政府資源的有限性這一剛性約束又限制了物質(zhì)治理“隨心所欲”的可能性，因而在復(fù)雜社會治理的情況下，依靠政府單打獨斗很容易形成“治理盲區(qū)”。另一方面，俗話說“欲壑難平”，經(jīng)濟學(xué)的理性人假設(shè)也認為，趨利避害追求利益的最大化是人的天性，相應(yīng)地，理性思維導(dǎo)向的人也容易變得貪得無厭，一旦自身的利益訴求得不到滿足，或者政府提供的物質(zhì)治理和民眾的預(yù)期產(chǎn)生較大差距時，民眾抗爭就會很容易達到一個“臨界點”，甚至?xí)l(fā)突發(fā)性事件，此外，大城市居民日益劇烈的物質(zhì)生活需求，給政府提供公共服務(wù)造成了巨大的壓力。在我國傳統(tǒng)的結(jié)果導(dǎo)向型政府和“穩(wěn)定壓倒一切”的物質(zhì)或技術(shù)治理思路下，地方政府負債成本不斷增加，物質(zhì)治理帶來的龐雜后果使政府不堪重負，陷入了力不從心的困境。僅以X鎮(zhèn)“客堂匯”興起之前的2011年至2013年為例，X鎮(zhèn)共發(fā)生非正常死亡事件12件，且多半引發(fā)了群體性事件，賠償?shù)慕痤~最低的50萬元，最高的200萬元。物質(zhì)治理固然有其優(yōu)勢和便于衡量的優(yōu)點，但其弊端同樣一覽無余。

（三）承載基點：客堂間的再登場

客堂間本是上海市郊地區(qū)農(nóng)民招待賓朋和左鄰右舍的客廳，在人民公社化時期，國家各項大事或政策方針的傳達、本村各項矛盾糾紛的調(diào)解、生產(chǎn)任務(wù)的分配，都是在本村能人——村支書家里的客堂間內(nèi)完成的，其時，客堂間作為重要的社區(qū)治理載體為人們廣范接受。改革開放后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理從“汲取型政權(quán)”向“懸浮型政權(quán)”再向“服務(wù)型政權(quán)”的過渡，人民公社退出了歷史舞臺，村委會作為一種普世化的自治組織為人所知，國家力量在農(nóng)村等社區(qū)層面的影響力大大縮水，客堂間不再承擔社區(qū)治理的功能，逐漸退出了地方治理的視野。

客堂間最原始的功能為柔性治理借助“客堂匯”彰顯價值提供了平臺基礎(chǔ)。2011年，退休回村的村官張金龍發(fā)現(xiàn)村里的居民大多都是老人，平時缺少一個“嘎訕胡”（上海方言，意為閑聊）的平臺，鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親有了矛盾也不好化解，這為“客堂匯”產(chǎn)生的現(xiàn)實需要。自2011年起，X鎮(zhèn)就另辟蹊徑，在基層民眾自主探索的基礎(chǔ)上，開始推動“客堂匯”在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)的擴散，經(jīng)過幾年的努力，“客堂匯”從最初的3戶試點，擴散到覆蓋全鎮(zhèn)范圍的6個分會、33個聯(lián)系點，提高了村居民的參與能力和參與意識，彰顯了“匯聚民意曉民情、匯聚民智辦民事、匯聚民俗展民風(fēng)、匯聚民心惠民生”［10］四大功能。可以說，正是對客堂間這一承載空間“舊瓶裝新酒”式的開發(fā)，締造了柔性治理的典型模式，提高了基層社區(qū)治理實效，鞏固了黨的執(zhí)政根基、創(chuàng)新了基層治理機制、維護了基層社會的和諧穩(wěn)定。

可以說，“客堂匯”已經(jīng)通過人心濡化成功開創(chuàng)出了一條農(nóng)村社區(qū)柔性治理的大道，實現(xiàn)了法治理念、居民自治和社區(qū)德治的有機統(tǒng)一，為社區(qū)治理的共商、共治、共享、共建締造出了一條不同于制度治理和技術(shù)治理等物質(zhì)治理創(chuàng)新的社區(qū)精細化治理之路，即基于柔性治理導(dǎo)向的人心濡化模式。

三、“客堂匯”人心濡化的三大方略

從善治的視角來看，濡化是指“通過培育與鞏固國家認同和社會核心價值，形成人們廣泛接受的認同感和價值觀，而非純粹以暴力和強制能力來保障社會秩序，進而降低社會的治理成本?！保?1］可見，人心濡化能力通過塑造共同的公民價值、公民精神和公民信仰，可以填補社區(qū)治理“制度硬約束”的空隙，進而利用這種從心靈深處出發(fā)的“軟約束”達成涂爾干所謂的“道義統(tǒng)一”，規(guī)避制度的“墮落”風(fēng)險。上海市嘉定區(qū)X鎮(zhèn)通過推動“客堂匯”這一草根自治平臺，最終于2017年入選“第三屆上海社會建設(shè)十大創(chuàng)新項目”，探索出了一條較為可行的基層社區(qū)精細化治理之道。有鑒于此，我們在實地調(diào)研和深入訪談的基礎(chǔ)上，通過開展旨在了解X鎮(zhèn)村居民與基層工作者對“客堂匯”項目基本訴求的問卷調(diào)查，借助第三方組織——上海飛揚華夏青年公益事業(yè)發(fā)展中心的問卷調(diào)查，向28個具有代表性的“客堂匯”分別發(fā)放30余份問卷，發(fā)放問卷總計900份，最終回收有效問卷897份，回收率為99.7%，發(fā)現(xiàn)X鎮(zhèn)“客堂匯”人心濡化主要有三大治理方略，即塑造社區(qū)認同感、弘揚社區(qū)核心價值和凝聚社區(qū)治理共識。

（一）塑造社區(qū)認同感

改革開放以后，隨著經(jīng)濟體制、政治體制和社會領(lǐng)域的一系列的深刻變革，農(nóng)村社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)漸趨瓦解并重構(gòu)，特別是在上海這樣的國際性大都市地區(qū)，戶籍人口的遷入和遷出洪流沖擊了傳統(tǒng)的村落人際關(guān)系和村治格局，外來人口的涌入則給農(nóng)村社區(qū)治理帶來了進一步的挑戰(zhàn)和壓力。農(nóng)村社區(qū)治理面臨的首要問題轉(zhuǎn)向了更高層次的社會認同。因此，農(nóng)村社區(qū)迫切需要新的破局良策，以克服語言、文化、宗教、階層以及習(xí)俗等差異帶來的挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，“客堂匯”應(yīng)運而生，而其成功卻與其塑造社區(qū)認同感的以下三個策略密不可分：

1.客堂文化：補齊農(nóng)村社區(qū)黨建短板。“客堂匯”以客堂文化為支點，不僅開展黨史展覽、村民議事、家風(fēng)傳承等宣教活動，還通過客堂戲、客堂書屋、客堂課堂、讀書讀報等活動的開展，緊跟黨和國家的最新理論、最新政策和最新話語闡釋，吸引村居民積極參與黨的理論學(xué)習(xí)，從思想認識的高度和把握時代脈搏的前瞻視野出發(fā)，提高農(nóng)村黨員、人民群眾對中國特色社會主義的道路自信、理論自信、制度自信和文化自信，補齊了農(nóng)村社區(qū)黨建工作薄弱的短板。具體而言，“客堂匯”總會懸掛著的書法作品，書寫的正是中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會以來，中央關(guān)于建設(shè)美麗中國、偉大復(fù)興的中國夢、堅定走中國特色社會主義道路等學(xué)習(xí)體會和簡報，在這種充滿了書香和墨香的環(huán)境中，人不由自主地打開了心扉，用心去體會中國特色社會主義的真諦，激發(fā)了愛國主義的熱情。

此外，“客堂匯”把“百姓系列宣講”作為服務(wù)菜單的第一項，主要目的是通過理論熱點、實時形勢的宣傳，密切“國家”、“民族”、“社區(qū)”和“人民群眾”之間的聯(lián)系。借助客堂文化平臺補齊農(nóng)村社區(qū)黨建的短板，是X鎮(zhèn)區(qū)域化黨建的又一創(chuàng)舉，村居民對黨和政府的認同感大大加深，與此同時，作為享有相同價值觀的社區(qū)成員，共同的社區(qū)情感也加深了村居民的社區(qū)認同感。

2.草根平臺：推動社區(qū)公共服務(wù)均等化。“客堂匯”在秉持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的管理理念下，堅持農(nóng)村草根自主管理、自主學(xué)習(xí)、自主教育和自主服務(wù)的特色，在充分發(fā)揮村民自治的主體性作用的同時，以“客堂匯”為平臺，構(gòu)建了社區(qū)多元主體協(xié)商共治的“公共空間”，幫助老百姓解決矛盾、化解糾紛和傳遞民意，就與老百姓密切相關(guān)的民生問題傾聽民意、匯集民智、反映民聲，發(fā)揮娛樂生活、反映民意和交友平臺的核心功能，使公共服務(wù)在這樣一個草根平臺中提質(zhì)增效，切實維護了社區(qū)的和諧與穩(wěn)定。

透過“客堂匯”這一平臺，鎮(zhèn)村兩級領(lǐng)導(dǎo)干部、“兩代表”得以與村民零距離、無障礙地就村情民意進行溝通，村民也可以直接向政府表達自己的意見、想法和需要，群眾的呼聲和訴求在向上傳遞的過程中不失真、不走樣、不變形，使“上傳下達”成為涵蓋自上而下和自下而上兩個維度的復(fù)合溝通渠道，并及時將居民的意見和建議落實在具體的管理工作和服務(wù)提供之中，不斷更新社區(qū)建設(shè)與社區(qū)治理的思路與方法，“客堂匯”延伸為全天候開放的黨員聯(lián)系服務(wù)群眾的窗口。

3.組團服務(wù)：共同營建農(nóng)村社區(qū)共同體。隨著基層政權(quán)從“汲取型”向“懸浮型”的轉(zhuǎn)變，政府與人民群眾的疏離感漸趨增強，這就倒逼基層政府加快向“服務(wù)型”模式的轉(zhuǎn)型，資源下沉和服務(wù)下沉是重中之重?！翱吞脜R”恰到好處地為鎮(zhèn)有關(guān)部門提高了資源下沉的渠道，使廣大居民“串個門”，就能在“客堂匯”中享受到社區(qū)公共服務(wù)資源，就地、就近、就事享受更及時、更便捷、更貼心的服務(wù)。

調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，徐行鎮(zhèn)在實地征求居民對各類公共服務(wù)需求的基礎(chǔ)上（圖1），開展了一系列資源下沉和服務(wù)下沉的活動，主要如下：為老服務(wù)、兒童服務(wù)、幫困扶貧服務(wù)、送文化、送健康、送服務(wù)進社區(qū)活動、打造“5分鐘”便民服務(wù)圈、創(chuàng)建“特色文化村”、村共建單位送圖書、送對聯(lián)、醫(yī)療咨詢服務(wù)、“客堂匯”讀書讀報、文娛體鍛、健康小組、編織黃草織品等活動、建設(shè)日間助老點、暑期活動點、物業(yè)服務(wù)點……

凡此種種，都為解決村居民遇到的急事、難事、愁事貢獻良多，與此同時，居住在同一社區(qū)共同體的村居民，在享受政府和“客堂匯”提供的各項服務(wù)的過程中，也真正感受到了黨和政府全心全意為人民服務(wù)的宗旨，增加了安全感、幸福感、獲得感?？梢哉f，經(jīng)由“客堂匯”這一自治平臺，人民群眾看得見、摸得著公共服務(wù)資源，資源優(yōu)化配置和村居民的共治使農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量大幅度提高，人民群眾的利他精神、社區(qū)共同體意識和國家意識都實現(xiàn)了增量變革。

圖1 2016年“客堂匯”各類服務(wù)需求率（作者自制）

（二）弘揚社區(qū)核心價值

核心價值觀彰顯著一個民族的品格，蘊含著一個國家最深沉的精神追求，是和諧社會的“壓艙石”和“定盤星”。對于公民個人而言，核心價值觀是每一位公民的行為準則，是立身處世的根本和底線。在社會治理創(chuàng)新的過程中，核心價值觀在充分發(fā)揮人民群眾的歷史性主體地位方面有著不可忽視的作用?！翱吞脜R”作為基層草根自治平臺，在“潤物細無聲”的過程中弘揚了核心價值觀，影響了社區(qū)內(nèi)相當廣泛的群眾。

1.榜樣力量：發(fā)揮社區(qū)鄉(xiāng)賢的示范效應(yīng)。“一花開來百花香”，榜樣的力量是無窮的。X鎮(zhèn)“客堂匯”得以興盛并發(fā)揚光大的一個重要原因在于，“客堂匯”有一個深孚眾望的“領(lǐng)頭羊”、“領(lǐng)頭羊群”。其中，最為典型的是人民群眾身邊的榜樣——張金龍，他的帶頭示范可謂功不可沒。作為一名退休老黨員，張金龍不甘淪為老朽無用之人，在村里德高望重的他創(chuàng)辦起了“客堂匯”這一農(nóng)村社區(qū)治理新平臺，一方面豐富村民精神文化生活，另一方面，傾聽村民訴求，解決村民困難，得到了廣大村民的認可和支持。

而他本人也以身作則，先后獲得了“嘉定區(qū)鄉(xiāng)賢”、“全國文明家庭”、“感動上海年度人物”等榮譽稱號，在他的帶動和影響下，一批“鄉(xiāng)賢”合力推動了“客堂匯”的發(fā)展壯大，X鎮(zhèn)至少有一半以上的居民愿意貢獻出自家的客堂間作為“客堂匯”的活動空間。事實上，正是這種人民群眾身邊的好人、時代楷模、最美人物、道德模范所樹立的可親、可敬、可學(xué)的榜樣，形成了強大的示范效應(yīng)，使人們從心底迸發(fā)出對善的敬重、對美的向往、對德的追求，折射著一個社會的價值取向，為社會治理創(chuàng)新的開展打開了“善治之窗”。

2.鄉(xiāng)鄰文化：助力和諧社區(qū)建設(shè)。在上海的鄉(xiāng)鄰文化中，“老娘舅”就是鄉(xiāng)賢的典型代表，他們都是本區(qū)域內(nèi)德高望重、講公道的長者和智人。在傳統(tǒng)的宗族和血緣社會里，一旦家庭、鄰里之間遇到糾紛和矛盾等問題，人們往往傾向于找“老娘舅”判定是非曲直、化解矛盾以及彌合沖突。盡管城市化進程的加快使上海市郊社區(qū)的居民構(gòu)成日益多元化，但是歷史的慣性使他們?nèi)匀辉敢庹摇袄夏锞恕敝鞒止馈?/p>

基于鄉(xiāng)鄰文化中 “老娘舅”的特殊定位，“客堂匯”推選出了一大批富有威望、服務(wù)群眾、樂善好施、經(jīng)濟基礎(chǔ)良好的“鄉(xiāng)賢”擔綱“老娘舅”的角色，輔之以大量的本土社區(qū)志愿者團隊，為社區(qū)內(nèi)部各種矛盾沖突的化解、利益糾紛的彌合、鄰里關(guān)系的搭建做出了突出貢獻，“客堂匯”已然成為鎮(zhèn)上農(nóng)村社區(qū)治理乃至整個基層社區(qū)治理體系中不可或缺的一環(huán)。從某種程度上說，這對構(gòu)建基層“緩沖帶、減閥器”，推動基層社會治理創(chuàng)新，無疑具有深遠的意義。

3.家風(fēng)文化：推進大眾心靈的濡化?！睹献印防镎f：“天下之本在國，國之本在家，家之本在身”。從一定意義上說，好的家風(fēng)孕育好的公民，好的公民組成好的社會，好的社會推動形成好的國家治理。因此，家風(fēng)絕不是小事，而是事關(guān)國家穩(wěn)定祥和、社會良性有序的重大問題，也關(guān)乎社區(qū)治理實效的大局。這種家風(fēng)文化的擴散，有助于村居民心靈的濡化，他們在教化和互相學(xué)習(xí)的過程中，將弘揚優(yōu)良家風(fēng)家訓(xùn)落實到最基層，勾勒出一幅鑄社風(fēng)、民風(fēng)的新藍圖，使核心價值觀進一步深入人心，實現(xiàn)“心有所安”。“客堂匯”通過家風(fēng)文化的傳承，增強了村民對社區(qū)的認同感和歸屬感，鞏固了社區(qū)治理之基，掀起了助推中國基層社區(qū)治理，特別是農(nóng)村社區(qū)良性治理的“東風(fēng)”，滿足了人民群眾和諧幸福的要求。

（三）凝聚社區(qū)治理共識

作為草根自主探索的一種協(xié)商民主形式，“客堂匯”以一種嵌入性平臺的角色參與到農(nóng)村社區(qū)治理中，產(chǎn)生了一定的“正功能”，它為提高居民參與意愿、豐富居民參與渠道和營造社區(qū)共同體提供了契機，并以其規(guī)范性、適用性、簡易性使得農(nóng)村社區(qū)居民能自由充分地表達自己的意愿，達成普遍性共識并解決實際問題，為農(nóng)村社區(qū)順利推進村居民自治搭建了有效溝通的平臺，使“為民做主”進一步變成“由民做主”，是一種值得期待的善治形式。

1.吸納基層：培育多元主體的協(xié)商意識。西方社會在幾百年的代議制政府發(fā)展過程中，公民參與的意識和參與能力在這種優(yōu)良的社會氛圍與傳統(tǒng)的熏陶下自然養(yǎng)成，相較于此，我國公民的社區(qū)參與在本質(zhì)上是一種“舶來品”，它通過國家意識嵌入到社會治理體制當中，公眾參與意識的興起也未能發(fā)揮應(yīng)有的作用，也難怪福山會做出“中國人普遍缺乏人際間的信任與合作”的判斷，在我國公民參與公共生活意識普遍淡薄的現(xiàn)實背景下，培育多元主體的協(xié)商意識、催生有參與精神的公民和提高公民參與能力就成為了推動社區(qū)治理提質(zhì)增效的前端準備工作。

“客堂匯”開展豐富多彩、喜聞樂見的自治活動培育多元主體的協(xié)商意識，如傳統(tǒng)文化、民間藝術(shù)傳承、客堂空間、趣味運動會等，激發(fā)了村居民參與社區(qū)治理的熱情，村居民參與社區(qū)治理的意愿率高達85.17%，“客堂匯”主要從以下幾個方面做出了努力：首先，參與過程保證村居民地位平等、自由發(fā)言、自愿參與，“客堂匯”立足草根性，依托黨群骨干力量，引導(dǎo)社區(qū)熱心公益事業(yè)的村居民自發(fā)組織開展各類活動進行自我服務(wù)，吸引周邊村居民前來學(xué)習(xí)和娛樂，積聚人氣營造自治氛圍；其次，“客堂匯”積極引入多元社會力量，與社會組織開展合作，重視弱勢群體利益保護和發(fā)言權(quán)，特別關(guān)注老年人精神文化生活，并積極引導(dǎo)村居民、社會組織參與到“客堂匯”的日常運營和管理中，凸顯“客堂匯”的自治色彩，使廣大村民在漸進學(xué)習(xí)的過程中樹立協(xié)商共治的意識；最后，X鎮(zhèn)政府主動放權(quán)的同時，又強調(diào)在堅持“客堂匯”自治性的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮政府的指導(dǎo)作用，使放權(quán)于民真正落地，實現(xiàn)了從“劃槳”到“掌舵”的轉(zhuǎn)變。

2.汲取民智：不斷提升居民理性協(xié)商能力。一方面，“客堂匯”是農(nóng)村群眾積極參與社區(qū)事務(wù)管理的自主平臺，是村居民議事協(xié)商的活動場所，他們只需要像到鄰居家串門拉家常一樣，就能了解國事家事、民生民情，也能就關(guān)乎切身利益的社區(qū)事務(wù)各抒己見，在理性的原則下亮明觀點，并在遵循“客堂匯”議事協(xié)商基本原則的情況下，最大程度地謀求共識，村居民在達成共識過程中，逐步具備了理性協(xié)商的能力。另一方面，“客堂匯”是黨員干部深入服務(wù)群眾的實踐平臺，為群眾理性地釋放和抒發(fā)不滿情緒提供了一個窗口，黨員干部也可以及時發(fā)現(xiàn)苗頭，及時疏導(dǎo)，這為農(nóng)村社區(qū)的穩(wěn)定提供了一個“調(diào)節(jié)器”。

目前，X鎮(zhèn)村居兩級充分依托現(xiàn)有的 “客堂匯”示范點，將兩代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)點、組團式聯(lián)系服務(wù)群眾、司法調(diào)解、計生宣傳、健康服務(wù)、暑期活動等下沉、融入到“客堂匯”，逐步拉近政府、代表和群眾之間的距離，收集民意、匯聚民智，建立起可覆蓋農(nóng)村社區(qū)不同群體、不同層面利益訴求表達的平臺，擴大了群眾民主參與的范圍，為群眾提供了理性維權(quán)、有序表達的空間。如今，通過這一平臺，民主自治的意識逐步滲透到居民的日常生活之中，成為他們?nèi)粘Ｉ罹o密而不可或缺的一部分，許多問題通過“客堂匯”之中面對面的理性溝通，達成共識，得到解決。

3.提質(zhì)增效：建立協(xié)商共治的長效機制。理查德·C·博克斯提出，“社區(qū)治理變革的重點應(yīng)從集權(quán)的、以專家為基礎(chǔ)的制度走向分權(quán)的、以公民為中心的制度，但是人們只有在問題切實關(guān)系到自身利益而必須進行認真思考時，才會參與到社區(qū)治理中來”［12］因而，建立協(xié)商共治的長效機制，為公眾參與提供制度化的常規(guī)渠道，就成了社區(qū)治理提質(zhì)增效的前置條件。有鑒于此，“客堂匯”在創(chuàng)立之初，就明確了組織結(jié)構(gòu)、組織章程、組織考核等機制，試圖搭建起農(nóng)村社區(qū)協(xié)商共治的長效機制，從而實現(xiàn)村居民參與 “客堂匯”活動和維護社區(qū)公共利益的常態(tài)化。“客堂匯”通過開展每月一日的“近鄰議事廳”活動日，各村居結(jié)合“兩代表”進客堂、議事共商日等活動，在客堂內(nèi)聽取民意、收集民情，開展“議民眾事、集大眾力、辦群眾事”活動，引導(dǎo)社區(qū)群眾積極主動參與社區(qū)治理。

此外，村居民和區(qū)域共建單位通過“客堂匯”開展一系列自治共治的常態(tài)化活動，比如實施“四進客堂匯”，即村規(guī)民約（居規(guī)民約）自治章程修訂進客堂、村居委會重點工作熱議進客堂、群眾切身利益需求征詢進客堂、階段工作事項推進商議進客堂，在此基礎(chǔ)上，明確了利益表達與協(xié)調(diào)機制、矛盾協(xié)調(diào)與處理機制、權(quán)益維護與保障機制以及公共危機管理機制；建立了聯(lián)絡(luò)員制度，成立聯(lián)誼總會和6個聯(lián)誼分會，比如定期組織召集人參加培訓(xùn)學(xué)習(xí)，比如每個客堂組建1支志愿者骨干隊伍，比如建立“星級”評比激勵機制，積極探索培育“一村居一品牌”、“一客堂一特色”等。這些舉措使協(xié)商共治得以長久持續(xù)發(fā)展，而協(xié)商共治長效機制的建立，拓寬了政社溝通渠道，引燃了村居民的關(guān)心社區(qū)公共事務(wù)的熱情，公眾參與的實質(zhì)影響力和效能感形成疊加效應(yīng)。

4.雙軌并行：建立監(jiān)督和績效考核機制。發(fā)揮公民在社區(qū)治理中的主體性作用，并不意味著政府角色的邊緣化和缺位，政府只是對公民賦權(quán)、賦能、賦責，但是政府本身仍然發(fā)揮對自治組織的管理、監(jiān)督與考核作用，只有這樣，才能避免權(quán)力濫用和資源浪費?！翱吞脜R”作為一個新生事物，盡管承載了村居民的自治權(quán)利和自治意識，但由于村居民在治理過程中的時間、精力、知能等難免存在這差異和不足，因此政府必須承擔起引導(dǎo)其發(fā)展的重任，在不干涉村居民自治主體地位的基礎(chǔ)上，通過外部的政府監(jiān)督和績效考核，建立起“客堂匯”規(guī)范化管理的雙軌機制，更好地服務(wù)于凝聚社會治理共識的初衷，這對于“客堂匯”的健康發(fā)展是必不可少的。

一方面，X鎮(zhèn)政府設(shè)立了“客堂匯”工作指導(dǎo)小組，以組織化的形式積極參與“客堂匯”各項活動，及時處理問題，主動牽線搭橋，使“客堂匯”的各項活動能夠便捷地享受到機關(guān)部門的優(yōu)質(zhì)資源，確保工作指導(dǎo)到位。另一方面，通過細化“客堂匯”專項工作考評標準和星級“客堂匯”評定標準，建立起了針對“客堂匯”的績效考核機制，激發(fā)了“客堂匯”所涉各主體爭優(yōu)創(chuàng)先的主人翁意識和社區(qū)責任感。通過上述兩方面的并軌運行，“客堂匯”實現(xiàn)了上下合力，提高了社會治理的共識度。

眾所周知，“善治”有兩項共識性的的關(guān)鍵因素，即有參與精神和參與能力的公民，這是實現(xiàn)的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，是重構(gòu)國家與社會關(guān)系，實現(xiàn)政府治理、社會調(diào)節(jié)和居民自治良性互動的先決條件。毋庸置疑，“客堂匯”的興盛離不開村居民的參與和認同，而“人心濡化”則是村居民參與意識和認同程度提高的重中之重，“人心濡化”在增進鄰里情感、構(gòu)建社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)、促進村民之間信任和互惠關(guān)系的生成、提高村居民理性商討和自我服務(wù)的能力、增強社區(qū)認同感和社區(qū)凝聚力、營造社區(qū)共同體、提高村居民的獲得感和幸福感和降低農(nóng)村社區(qū)治理成本等方面都大有裨益。

四、管中窺豹：推進柔性治理的實踐路徑

同樣的，“客堂匯”作為基層社區(qū)柔性治理的典型形式，創(chuàng)新了農(nóng)村社區(qū)治理的新模式，取得了良好的治理效果和社會影響，但同樣不可否認的是，“客堂匯”仍然存在一些不盡完善的地方，這給“客堂匯”模式在社區(qū)精細化治理的進一步擴散和推進帶來了挑戰(zhàn)，這為實踐中柔性治理的推進提供了一定的路徑指引。

（一）功能重設(shè)：超越“熟人社會”

柔性治理的適用性是一個不可忽視的實質(zhì)性問題，特別是在新型城鎮(zhèn)化的過程中，一個明確的功能定位和價值預(yù)設(shè)，是柔性治理“落地化”的前置條件。在空心化成為社區(qū)的顯性問題和戶籍制度逐步消解和松懈的刺激下，一個社區(qū)的人員流動情況必將更加復(fù)雜。如果“客堂匯”模式的柔性治理仍然把著力點放在傳統(tǒng)的“熟人社會”締造的鄉(xiāng)村治理范式下，其覆蓋面、適用性和代表性必將大受影響：第一，在物欲橫流的世界，外界的誘惑太多，年輕人對社區(qū)的歸屬感遠沒有父祖輩那般強烈，如果不借助新型手段與時代接軌，很難把年輕群體融入到柔性治理的實踐中，結(jié)果是世代之間的脫節(jié)，柔性治理本身也很難吸收新的年輕血液和新的知識。第二，上海市郊各區(qū)一直是外來務(wù)工人員的集中聚集地，據(jù)統(tǒng)計，截至2017年6月，X鎮(zhèn)常住人口中戶籍人口為30904人，而來滬務(wù)工人員則為73129人［13］，是戶籍人口的兩倍還多。

根據(jù)調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)“客堂匯”面向外來人口的僅有兩個分會，而且其參與人群主要是X鎮(zhèn)居民，比例高達75.25%，因而“客堂匯”勢必難以滿足如此龐大人群的治理訴求。此外，“客堂匯”目前的柔性治理群體覆蓋面較為狹窄，參與人群中50歲以上的比例高達68.92%，而30歲以下的年輕人比例僅為4.68%（表1），兩相對比的結(jié)果就是，參與或知曉X鎮(zhèn)“客堂匯”居民普遍偏中老年群體，年輕人大多在就近的城鎮(zhèn)，農(nóng)村社區(qū)的空心化問題異常嚴重，且年輕人參與治理不多，他們對于“客堂匯”的熟悉程度不足。

因此，在新型城鎮(zhèn)化城鄉(xiāng)同權(quán)和社區(qū)治理精細化的要求下，柔性治理必須超越傳統(tǒng)的“熟人社會”，把多元社會力量吸納到社區(qū)治理的過程中來，締造基于居住空間的社區(qū)利益共同體。

表1 年齡結(jié)構(gòu)（作者自制）

（二）去中心化：培育公共性追求

柔性治理的關(guān)鍵是培育公民的公共性追求，增強公民自身的服務(wù)意識和利他精神，這是凝聚社會共識的重要支撐點和壓力位。一種治理模式之所以能夠發(fā)展壯大，必須著眼于可持續(xù)性，不依賴于一人一組織的特例而作為生存發(fā)展的根基，柔性治理在實踐中的推廣擴散，必須在培育公共性追求方面有所作為，“去中心化”和治理主體多元化是公共性擴散的根本途徑。第一，政府主動推動公共性意識的覺醒。實踐出真知，只有在政府從管理型社區(qū)治理主體向服務(wù)型社會治理主體轉(zhuǎn)變的過程中，民眾才能真真切切的實踐中催生出責任意識、倫理精神、獲得行動自主性和培育社會公德，這就要求草根自治組織、專業(yè)力量、志愿服務(wù)團體、政府、政黨組織等多元主體群策群力和求同存異，在“去中心化”的具體實踐中培育公共性追求，協(xié)商民主的操作化、民意測驗、公眾參與、民主懇談會、“客堂匯”等都是具體的實踐形式。第二，從中國傳統(tǒng)文化中汲取有益因子，弘揚社會正氣。傳統(tǒng)之所以經(jīng)久不衰，很大程度上在于其契合了一個民族的基因，盡管中國傳統(tǒng)的儒家價值體系存在一定的弊端，但仍有許多可以促進公共性追求的因素，如主張由內(nèi)而外的正心齊身家國天下論，其中關(guān)于責任、德行、公德、民意的闡釋也更容易為民眾所接受。第三，構(gòu)建網(wǎng)狀社會治理結(jié)構(gòu)，分類吸納精英。以老黨員和民主黨派為代表的政治精英、以公務(wù)員為代表的行政精英、以社會賢達為代表的知識精英、以社區(qū)鄉(xiāng)賢和德高望重之輩為代表的基層精英，都可以在柔性治理的過程中發(fā)揮表率作用，推動一個地區(qū)社會風(fēng)氣的轉(zhuǎn)變和進化。

（三）德制體系：生成德治體認

從“權(quán)制”和“法制”向“德制”的轉(zhuǎn)型，是人類社會從農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會走向后工業(yè)社會的必然結(jié)果，“德制體系”制度化建構(gòu)的缺位導(dǎo)致道德規(guī)范只在有限的、特定的條件下才能轉(zhuǎn)化為道德行為，并取得人們所期望的結(jié)果，因而通過“德制體系”制度化建構(gòu)生成契合時代訴求的德治體認，是柔性治理乃至國家治理的必經(jīng)之路。

歷史發(fā)展的規(guī)律表明，德制體系的建構(gòu)不是精英創(chuàng)制的過程，而是民眾在民主實踐中自主探索、自主發(fā)展、自我成型、自主創(chuàng)制的，它是對既有制度的揚棄和超越，它能夠持續(xù)穩(wěn)定地提供德治的社會秩序，具體包含兩個維度：第一，理性化的道德追求，基于感性的道德做出的烏托邦式的柔性治理根基是不穩(wěn)的，典型的就是儒家“內(nèi)圣外王”和“圣人之治”的治理主張，但這種脫離現(xiàn)實的理想是難以預(yù)計的，因此，建構(gòu)具有道德屬性的制度有助于柔性治理進入理性選擇的視域。第二，社會主義核心價值觀引領(lǐng)德治體認，“認知、文化、社會網(wǎng)絡(luò)和正式的規(guī)則領(lǐng)域塑造了人們的感性認識、興趣和行為。個人經(jīng)常以自己設(shè)計和使用的基于網(wǎng)絡(luò)的信息和傳播系統(tǒng)的方式來執(zhí)行現(xiàn)有的執(zhí)行規(guī)則和網(wǎng)絡(luò)關(guān)系?！保?4］柔性治理也需要通過塑造人的認知、文化、社會網(wǎng)絡(luò)和正式規(guī)則維護秩序，催生合作關(guān)系。

（四）合作制組織：重塑治理結(jié)構(gòu)

原子化的個體不利于社會治理的整體性發(fā)展，柔性治理也概莫能外，需要建構(gòu)起合作制組織的治理結(jié)構(gòu)，使每一個個體都能從內(nèi)心深處為凝聚治理共識貢獻自身力量，從而保障柔性治理的成效。重塑治理結(jié)構(gòu)具體包括以下三個方面：第一，重疊共識的思想建構(gòu)。通過柔性治理的塑造，為合作制組織提供個人心理資源的支持，使社區(qū)居民自然地樹立這樣一種理念，即在求同存異的基礎(chǔ)上，自主地化解分歧，通過討論協(xié)商達成共識，最終變成共同行動的語言。“客堂匯”發(fā)揮的正是這樣的平臺建構(gòu)作用。第二，從政府主導(dǎo)模式向引導(dǎo)型政府治理模式轉(zhuǎn)變。政府不再包辦控制一切，但也不是對社會放任自流，而是以極具彈性和包容性的道德約束進行方向性引導(dǎo)，弱化政府的社會控制傾向，從而把政府干預(yù)、社區(qū)自主性和自由糅合進柔性治理的范式下，一旦發(fā)生偏離既定的道德目標，政府在容錯的同時及時進行糾偏，在鼓勵差異、促進合作和追求和諧的原則下，滿足多元社會治理主體在合作制組織中的制度供給訴求。第三，統(tǒng)合自治和他治力量。合作共同體的構(gòu)建離不開自治和他治力量的統(tǒng)合行動，“增強公民的自我治理能力有著實質(zhì)性的必要，從長遠看，人們擺脫了對政府直接指導(dǎo)的依賴性可以逐漸增強他們管理自身事務(wù)的意識和責任感?！保?5］而意識和責任感正是以非強制性手段為特征的柔性治理所強調(diào)的，因而自治和他治力量都可以在濡化人心的過程中扮演關(guān)鍵角色，政府需要對自治力量賦權(quán)、賦能和賦值，賦權(quán)是權(quán)利的下沉，賦能是功能的汲取，賦值是價值的實現(xiàn)，從而為更好地服務(wù)于有效的合作。

五、余論

柔性治理是社區(qū)治理理論譜系中不可或缺的一員，不應(yīng)埋沒在物質(zhì)治理的洪流中，從本質(zhì)上講，正是物質(zhì)治理不能或只能部分滿足治理訴求的無效性，加之社區(qū)精細化治理的高要求，激活了柔性治理的必要性，柔性治理也理應(yīng)作為一個公共管理的研究問題，在社區(qū)精細化治理中發(fā)揮應(yīng)有的作用，在建構(gòu)起制度化的機制使協(xié)商共治不斷走向秩序化、正規(guī)化、科學(xué)化的同時，不能忽略“人心”這一關(guān)鍵要素。本文從柔性治理的視角出發(fā)，以個案的形式呈現(xiàn)出“客堂匯”人心濡化的三大治理方略，在此基礎(chǔ)上探索柔性治理的實踐路徑，使人民群眾從內(nèi)心深處認同基于善治理念而制定的各項制度，避免陷入“從不遵守規(guī)則，卻又抱怨沒有規(guī)則，所以大家就有很多問題可以相互歸咎”的困境，這是推動基層社會治理體制持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展的重要要件，也是實現(xiàn)基層社區(qū)治理移軌創(chuàng)新新的發(fā)力點。

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