法律視角下的征地和拆遷

■ 韓 超

案例：2016年3月，嘉興市秀洲區(qū)王店鎮(zhèn)鎮(zhèn)中村吳某，向秀洲國土分局申請：要求履行法定職責，查處該村集體土地上的違法用地行為和違法拆遷行為。經(jīng)調(diào)查，申請人反映的建設項目是寶華村安置小區(qū)、王店鎮(zhèn)中心小學。兩個項目的土地審批手續(xù)合法，經(jīng)浙江省人民政府批準農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)，秀洲國土分局已履行征地報批手續(xù)之法定職責。關于違法拆遷行為，根據(jù)部門職責分工，建議申請人向房屋拆遷主管部門或王店鎮(zhèn)人民政府反映。

一、主要問題

上述的案例反映出，征地拆遷問題涉及到鎮(zhèn)、區(qū)、市、省多級政府，以及國土資源、規(guī)劃建設、房屋征收等多個職能部門的工作職責。征遷行為的法律關系較復雜，體現(xiàn)在三方面：

一是征地和拆遷關系的復雜性。一方面征地和拆遷具有緊密性，征收的集體土地涉及宅基地的，按照“房地一致”的原則，在征收宅基地的同時，自然要對其上的住宅房屋進行拆遷。另一方面，征地和拆遷又具有可分性。2008年，嘉興市啟動實施的“兩分兩換”，把征地和拆遷分開，允許農(nóng)戶退出宅基地的同時也可以保留承包地，

二是征地和拆遷分屬不同的法律規(guī)范。征地由土地管理的法律來規(guī)范，如《土地管理法》。拆遷分為城市房屋征收和農(nóng)村房屋拆遷。城市房屋征收由房地產(chǎn)管理、城鄉(xiāng)建設的法律來規(guī)范，如：《城市房地產(chǎn)管理法》《國有土地上的房屋征收與補償條例》。農(nóng)村房屋拆遷，即集體土地上的房屋征收，目前沒有相關的法律來規(guī)范。

三是土地和規(guī)劃不同步。雖然土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃正在朝著“兩規(guī)合一”的方向發(fā)展。但在城鄉(xiāng)一體化進程中，也有不同步的情況：因城市中心快速發(fā)展蔓延，把城郊結(jié)合部的集體土地提前劃入了城市規(guī)劃區(qū)；也有因規(guī)劃未及時調(diào)整，在一些集鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)，已被征收為國有土地的區(qū)域還沒有劃入城市規(guī)劃區(qū)。這樣，就會出現(xiàn)同一房屋征收決定涉及國有土地和集體土地上房屋的現(xiàn)象。

土地整治復墾出大片優(yōu)質(zhì)良田

被征地拆遷農(nóng)戶住進環(huán)境優(yōu)美的新小區(qū)

二、法律視角

征遷法律關系的復雜性，導致征地拆遷矛盾糾紛易發(fā)多發(fā)。所以，有必要正確認識土地征收和房屋拆遷的基本概念，準確把握兩者的法律關系、法定程序、補償標準，深入調(diào)查、分析研究。

（一）法律依據(jù)

1．土地征收

《土地管理法》《土地管理法實施條例》《浙江省實施〈土地管理法〉辦法》《征收土地公告辦法》等。

2．國有土地上房屋征收

《房地產(chǎn)管理法》《物權法》《國有土地上房屋征收與補償條例》《國有土地上房屋征收評估辦法》等。

3．集體土地上房屋拆遷

無法律規(guī)定，補償標準參照《土地管理法》關于地上附著物補償?shù)囊?guī)定。如果房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，經(jīng)土地權利人請求，可以參照《國有土地上房屋征收與補償條例》的規(guī)定。

（二）法律關系

1．土地征收

即征收集體土地，為國家行為，屬于行政法律關系，是國家與土地所有者（鄉(xiāng)、村、村民小組三級農(nóng)民集體所有）之間的關系，內(nèi)涵是通過征收手續(xù)將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地。征地除了直接與土地所有者發(fā)生關系外，還直接與土地使用者（農(nóng)民）發(fā)生關系，使農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權歸于消滅。土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權屬于《物權法》明文規(guī)定的用益物權（財產(chǎn)權的一種），是農(nóng)民賴以生存的權利，在現(xiàn)行土地制度下，這里面還涉及到一種身份資格的權利（非身份權，身份權在法律中特指親權、配偶權、榮譽權），即只有本村村民（或村經(jīng)濟合作社成員）才享有申請農(nóng)村宅基地的身份資格。在依法申請并獲得宅基地使用權后，有權在宅基地上建造房屋及附屬設施，這是宅基地使用權作為用益物權的外在表現(xiàn)形式。征收中，可以看出集體土地所有權、使用權、經(jīng)營權三權分置的中國特色。

2．房屋拆遷（征收）

（1）國有土地上房屋征收（原來稱“城市房屋拆遷”）：是國家行為，屬于行政法律關系，在國家（房屋征收部門）與房屋所有人之間發(fā)生關系，房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位，但不能以營利為目的。房屋征收涉及到被征收人的房屋所有權，也是一種財產(chǎn)權。

（2）集體土地上房屋拆遷：民事法律關系，是建設單位與被拆遷人之間的關系，實踐中極易引發(fā)矛盾（如：暴力拆遷）。集體土地上房屋拆遷又可細分為村（組）集體土地上房屋拆遷和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體土地上房屋拆遷，主要涉及廣大的農(nóng)房（農(nóng)村村民住宅用房、附屬房、禽畜養(yǎng)殖棚等）、村辦企業(yè)（或文化禮堂等公益事業(yè)）、集鎮(zhèn)上的房屋（如：鄉(xiāng)辦企業(yè)、公共設施、公益事業(yè)），這里面涉及到私人的財產(chǎn)權、村級資產(chǎn)所有權、鄉(xiāng)政府（或事業(yè)單位）財產(chǎn)權。實踐中，一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下屬的國資公司組織實施集體土地上房屋拆遷，國資公司又往往委托相應的建設單位組織實施拆遷工作。建設單位根據(jù)政府文件、規(guī)劃要求，在取得拆遷許可證的情況下，對拆遷紅線內(nèi)的房屋進行拆除，將該范圍內(nèi)的單位和居民予以安置，建設單位與被拆遷人之間就因拆遷造成的損失簽訂補償協(xié)議。

（3）從“拆遷”到“征收”。在城市房屋拆遷的歷史變遷中，拆遷是開發(fā)商行為，原來的國有土地出讓是“毛地出讓”，政府將國有建設用地使用權出讓給土地競得者后，地上房屋尚需受讓方（土地開發(fā)公司）進行拆遷、補償、安置。為了解決現(xiàn)實中開發(fā)商與被拆遷人之間巨大的利益矛盾，2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺后，城市房屋拆遷轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋厣戏课菡魇?，國有土地出讓改為“凈地出讓”，開發(fā)商拿到的土地上沒有房屋，可以直接開發(fā)。

（三）法定程序和補償標準

1．土地征收

法定程序：根據(jù)《土地管理法》《土地管理法實施條例》《征收土地公告辦法》《國土資源聽證規(guī)定》的規(guī)定，概括起來，法定征收程序是：（1）告知。（2）聽證（征詢村民意見）。（3）確認（草簽協(xié)議）。（4）地籍調(diào)查和地上附著物登記。（5）一書四（三）方案組卷上報審批。（6）征用土地公告。（7）征地補償安置方案公告。（8）報批征地補償安置方案。（9）土地補償?shù)怯?。?0）實施補償安置方案并交付土地。

補償標準：主要規(guī)定于《土地管理法》第47條、《土地管理法實施條例》第26條、《浙江省實施〈土地管理法〉辦法》第23～26條。筆者采取解讀法條的方式，層層分析法條本意。

（1）解讀《土地管理法》第47條，有如下信息點：一是征收土地，按照被征收土地的原用途給予補償（與城市房屋建設開發(fā)的巨大差距，剝奪了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的利益分配、土地增值收益分配，土地出讓金全部歸入中央財政和地方政府財政，這由中國土地制度決定，土地是國家和集體所有，農(nóng)民享有的是使用權，補償?shù)氖寝r(nóng)作物產(chǎn)值）。二是補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。其中，地上附著物隱藏著集體土地上房屋價值的補償。補償數(shù)量直接與當?shù)氐霓r(nóng)作物年產(chǎn)值有關，國家規(guī)定了一定的倍數(shù)。三是安置補助費，安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)與征地所在村（組）人均耕地數(shù)有關，征收非耕地的，不涉及安置農(nóng)業(yè)人口。筆者認為，這與《農(nóng)村土地承包法》中關于農(nóng)村土地的規(guī)定有關聯(lián)，農(nóng)村土地是指農(nóng)民集體所有（使用）的耕地、林地、草地，以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地。《土地管理法》規(guī)定安置人口與耕地相掛鉤，體現(xiàn)了國家對征收耕地的慎重，對征地農(nóng)民承包經(jīng)營權合法權益的保護。四是土地上的附著物和青苗的補償標準，由省級政府規(guī)定。

（2）解讀《土地管理法實施條例》第26條，有如下信息點：一是補償費的歸屬問題。因土地是集體所有的，地上附著物和青苗是農(nóng)戶個人所有的，所以土地補償費歸村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的農(nóng)戶所有。二是安置補償費的分配和歸屬問題。需要安置的（涉及耕地），由村集體經(jīng)濟組織安置，安置補助費支付給村集體經(jīng)濟組織；由其他單位安置的（勞力安置），安置補助費支付給安置單位（用工單位）；不需要統(tǒng)一安置的（貨幣安置、養(yǎng)老安置），安置補助費發(fā)放給農(nóng)戶或用于支付養(yǎng)老金。

（3）解讀《浙江省實施〈土地管理法〉辦法》第23～26條，有如下信息點：一是征用耕地、耕地以外的其他農(nóng)用地、未利用地、建設用地的土地補償費區(qū)分不同的標準計付。二是安置補助費?？钣糜趧趧恿Π仓?，采取社會保險、提供就業(yè)機會、興辦企業(yè)、一次性補助等方式。三是建筑物、構(gòu)筑物按照其實際價值（重置成本）計算。

2．國有土地上房屋征收

法定程序：根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》的規(guī)定，法定征收程序是：（1）擬定征收補償方案。（2）征收補償方案征求公眾意見。（3）視情修改征收補償方案，修改情況及時公告。（4）對房屋征收范圍內(nèi)房屋的權屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記。（5）調(diào)查結(jié)果向被征收人公告。（6）確定房屋征收范圍。（7）社會穩(wěn)定風險評估。（8）作出房屋征收決定。（9）落實征收補償費用。（10）實施房屋征收和搬遷。

補償標準：與集體土地上房屋拆遷的補償差別很大，最主要的是考慮被征收房屋的區(qū)位價值、土地增值等方面，具體規(guī)定于《國有土地上房屋征收與補償條例》《國有土地上房屋征收評估辦法》。

3．集體土地上房屋拆遷

對未劃入城市規(guī)劃區(qū)的集體土地上房屋拆遷，依據(jù)《土地管理法》關于地上附著物的標準來補償，房屋只是作為地上附著物一并征收，房屋的私有財產(chǎn)屬性沒有得到體現(xiàn)（按照重置成本）。根據(jù)中央文件、最高院的規(guī)定，筆者認為，對農(nóng)村房屋拆遷，程序上應參照《國有土地上的房屋征收與補償條例》，逐步規(guī)范和完善拆遷行為。

2011年，中央紀委、監(jiān)察部印發(fā)的《中共中央紀委辦公廳、監(jiān)察部辦公廳關于加強監(jiān)督檢查進一步規(guī)范征地拆遷行為的通知》（中紀辦發(fā)〔2011〕8號）規(guī)定：“在《土地管理法》等法律法規(guī)作出修訂之前，集體土地上房屋拆遷，要參照新頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》的精神執(zhí)行?！蓖辏罡呷嗣穹ㄔ撼雠_的《關于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第12條第2款規(guī)定：“征收農(nóng)村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產(chǎn)進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權利人請求參照執(zhí)行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應予支持，但應當扣除已經(jīng)取得的土地補償費?！?/p>

三、對策和建議

（一）正確認識征地和拆遷的關系

征地和拆遷是兩個不同的概念，征地的對象是土地，拆遷的對象是房屋。對因征地引起的拆遷，應采取貨幣補償或產(chǎn)權調(diào)換的方式補償，確保戶有所居。對因土地綜合整治、“兩分兩換”引起的拆遷，即農(nóng)房搬遷，應在農(nóng)民自愿、有償?shù)那疤嵯拢膭钇浞艞壵?，到城?zhèn)購置商品房或置換拆遷安置房，或者引導農(nóng)民到規(guī)劃的農(nóng)村新社區(qū)或者中心村集中建房，以提高土地節(jié)約集約利用率，同時鼓勵農(nóng)民采用轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租、入股、置換社會保障等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權。

（二）正確把握征地和拆遷的法律規(guī)范范疇

關于土地征收，主要由《土地管理法》規(guī)范，目前適用的《土地管理法》是經(jīng)1998年8月29日修訂的，于1999年1月1日起施行，全國人大常委會已提上第2次修訂日程。關于國有土地上房屋征收，根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第6條，國務院制定出臺了《國有土地上房屋征收與補償條例》，完成了國有土地上房屋征收補償?shù)募軜?gòu)。關于集體土地上房屋征收，僅有《土地管理法》“地上附著物”這一模糊的概念。筆者建議，按照《立法法》第8條規(guī)定，在《土地管理法》征收集體土地的條款中增加“地上建筑物（房屋）一并征收”的內(nèi)容，然后借鑒《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺的路徑，授權國務院制定行政法規(guī)，建立起集體土地房屋所有權保障機制。

（三）依法開展房屋征收補償與安置工作

根據(jù)最高人民法院機關刊《人民司法》2015年第20期，《同一房屋征收決定涉及國有土地和集體土地上房屋可區(qū)分處理》一文提出，同一房屋征收決定確定的征收范圍同時包括國有土地和集體土地上的房屋，因土地性質(zhì)及四至明確可區(qū)分、法定職權明確可區(qū)分、法定程序明確可區(qū)分、法律適用明確可區(qū)分，可作區(qū)分處理。該觀點涵射到房屋征收補償與安置，可作這樣的理解：對涉及城市規(guī)劃區(qū)集體土地上房屋，參照國有土地上房屋進行征收補償與安置；反之，應按照《土地管理法》等規(guī)定進行征收農(nóng)村集體土地及地上附著物的補償與安置。筆者認為，按照“公平補償”原則，當?shù)卣梢暻樵诓顑r范圍內(nèi)對受償價值較少的被征收人予以合理合情的補償。

土地征收、城市和農(nóng)村的房屋征收都服務于社會經(jīng)濟發(fā)展大局，都是為了推動城鎮(zhèn)一體化發(fā)展和新農(nóng)村建設。近年來，關于征地拆遷、補償安置的問題越來越復雜，出現(xiàn)了信訪、履職申請、信息公開、網(wǎng)絡輿情、復議訴訟相互疊加的趨勢，想要徹底解決，實屬不易。筆者期望通過對征地、拆遷在法律關系上的梳理，能使各位同仁進一步把握基本概念，理清思路，在開展征遷工作中，減少和化解矛盾糾紛，維護相關人員的合法權益，依法依規(guī)“公平補償”，落實好相關政策。