咸陽市退耕還林與生態(tài)扶貧效益研究

吳勇民，高 航，龍 飛

(咸陽市林業(yè)局，陜西 咸陽 712000)

我國農(nóng)村貧困現(xiàn)狀的形成原因復(fù)雜多樣，包括自然地理、社會歷史、內(nèi)外因素等，總體來看，目前貧困現(xiàn)狀與自身脆弱的生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)，并隨著貧困人口規(guī)模的減少，生態(tài)環(huán)境在諸多致貧因素中更加突出[1],使得我國的扶貧開發(fā)與生態(tài)建設(shè)間存在高度重疊[2]。貧困地區(qū)的人們?nèi)绻荒茉诮?jīng)濟(jì)和生活上脫貧，就不能從根本上消除對生態(tài)環(huán)境的過度開發(fā)乃至破壞。而單一的生態(tài)保護(hù)治理政策或脫貧政策都難以實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)和貧困人口的穩(wěn)定脫貧。因此，反貧困應(yīng)從生態(tài)環(huán)境入手[3]。

生態(tài)扶貧是指堅持生態(tài)建設(shè)與扶貧開發(fā)同步、生態(tài)恢復(fù)與脫貧致富相互協(xié)調(diào)的原則，結(jié)合生態(tài)綜合治理和保育項目，為當(dāng)?shù)刎毨мr(nóng)牧民勞動力提供就業(yè)機(jī)會，提高農(nóng)牧民收入水平。同時，通過多種可行的扶貧開發(fā)方式，減輕人口對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的壓力，轉(zhuǎn)變過度依賴自然資源的粗放型生產(chǎn)方式，從而有效解決貧困地區(qū)人口、生存與生態(tài)環(huán)境的矛盾，減壓增效，實現(xiàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧[1]。陜西省咸陽市在實施退耕還林林業(yè)工程項目過程中，緊密結(jié)合攻堅脫貧工作，在林業(yè)建設(shè)和精準(zhǔn)扶貧方面都取得了初步成效，值得總結(jié)分析。為此，我們在典型案例調(diào)查、面上資料從政府有關(guān)收集基礎(chǔ)上，對咸陽市退耕還林與生態(tài)扶貧效益進(jìn)行了研究。

1 咸陽市退耕還林與生態(tài)扶貧概況

1.1 咸陽市自然環(huán)境概況

咸陽市地處陜西省中部，東經(jīng)107°38′～109°10′，北緯34°11′～35°32′，南部為關(guān)中平原，北部為渭北黃土高原，南與西安市隔水相望，北與甘肅相連，東與渭南、銅川市毗鄰，西與寶雞市接壤。全市轄2區(qū)1市10縣，總面積10 189.4 km2，總?cè)丝?98萬人。林業(yè)用地面積451.0×103hm2，森林覆蓋率 35.94%。

1.2 咸陽市退耕還林與生態(tài)脫貧工作概況

咸陽市北部渭北黃土高原區(qū)，由于區(qū)位、交通、生態(tài)環(huán)境等自然、社會、經(jīng)濟(jì)等條件限制，是咸陽市建檔立卡貧困戶的主要集中區(qū)，也是國土保護(hù)和退化環(huán)境治理的主要區(qū)域，溝壑縱橫，交通不便，農(nóng)業(yè)土地生產(chǎn)力低下，但土地資源豐富，人均耕地和林地面積大，既是維護(hù)和改善咸陽市乃至陜西省和我國中西部地區(qū)氣候等自然生態(tài)環(huán)境的重點地域，也給政府落實國家生態(tài)文明戰(zhàn)略，結(jié)合退耕還林精準(zhǔn)扶貧、貧困戶發(fā)揮優(yōu)勢快速脫貧提供了可能。

1.2.1 咸陽市退耕還林工程概況 咸陽退耕還林工程實施分為2個階段，第一階段從1999年建設(shè)項目啟動至2006年國家暫停退耕地還林計劃任務(wù)，第二階段由2014年開始實施至今。自1999年實施項目以來，咸陽各級黨委、政府按照“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個體承包”方針，以建設(shè)“綠色咸陽、生態(tài)咸陽”為戰(zhàn)略，把實施退耕還林工程與綠咸富民奔小康相結(jié)合，相關(guān)部門密切配合，項目區(qū)廣大群眾積極參與，市縣兩級林業(yè)主管部門精心組織、狠抓落實，逐步扭轉(zhuǎn)了退耕還林工程區(qū)“越墾越窮、越窮越墾”惡性循環(huán)歷史，取得了生態(tài)改善、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的巨大綜合效益。第一輪退耕還林咸陽共完成退耕還林(草)147.8×103hm2，其中：退耕地還林還草42.1×103hm2，荒山造林種草91.0×103hm2，封山育林14.8×103hm2，完成兌現(xiàn)退耕還林工程種苗費1.4億元，完成歷年政策兌現(xiàn)10.4億元，項目涉及27.7萬人，8.3萬戶， 119個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1 603個村，退耕戶戶均通過項目實施收入達(dá)到9 000元。第二輪退耕還林工程截至目前全市共實施2.9×103hm2，涉及14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，29個村，2 700余戶、7 500余人，其中貧困戶168戶，面積57.5 hm2。

1.2.2 咸陽市生態(tài)脫貧工作概況 脫貧攻堅工作開展以來，咸陽市委、市政府結(jié)合全市實際，提出了“五個一批(產(chǎn)業(yè)就業(yè)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底脫貧一批)”等措施。市林業(yè)局作為“生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批”重要責(zé)任部門，從自身工作職能出發(fā)，確立了生態(tài)脫貧“十大路徑”，通過落實生態(tài)護(hù)林員政策、公益林生態(tài)效益補(bǔ)償政策、新一輪退耕還林政策，大力推進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、林業(yè)技能培訓(xùn)、涉林勞務(wù)增收，助推全市生態(tài)脫貧。截至目前全市共爭取中省林業(yè)各類資金2.22億元，其中投向北部4個貧困縣1.12億元，占全市林業(yè)總投資50%以上?；菁叭薪n立卡貧困戶1.18萬戶3.65萬人，占全市建檔立卡貧困戶的12%。

2 咸陽市退耕還林與生態(tài)脫貧效益分析

多年來，尤其是在制定生態(tài)脫貧“十大路徑”之后，咸陽市把實施退耕還林工程作為一項改善生態(tài)環(huán)境、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加農(nóng)民收入的重要舉措，也取得了顯著效果。

2.1 生態(tài)效益

惡劣、脆弱的生態(tài)環(huán)境也是貧困，也是群眾致貧的重要因素。生態(tài)脫貧改換窮貌，就是通過造林綠化使貧困群眾的生產(chǎn)生活環(huán)境得到改善，這也是從根本上扶貧的重要措施之一。退耕還林工程的實施加快了我市國土綠化進(jìn)程，取得了顯著生態(tài)效益。

2.1.1 森林植被增加 自1999年實施退耕還林工程以來，全市森林覆蓋率由17.5%提高到35.94%，提高了27個百分點，其中退耕工程貢獻(xiàn)份額約為6個百分點。有效的改善了生態(tài)環(huán)境，據(jù)測算新增林地年可吸收二氧化碳19.79萬t，釋放氧氣53萬t。

2.1.2 有效遏制了水土流失 退耕還林后由于林冠截流量、活地被物截流量、死地被物持蓄量和土壤持水量明顯增大，冰雹、干熱風(fēng)、“倒春寒”等氣候災(zāi)害逐年減少，災(zāi)害范圍逐漸縮小[4]。目前全市控制水土流失面積達(dá)6 300 km2，土壤侵蝕模數(shù)由工程實施前的2 460 t·km-2·a-1降至1 900 t·km-2·a-1，降低了560 t·km-2·a-1，每年減少輸入涇、渭河泥沙量約20多萬t。

2.1.3 為野生動物給拱了更大更好的棲息環(huán)境 退耕還林項目區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善，為各種野生動物的繁衍棲息提供了廣闊的空間和食物，一些過去在當(dāng)?shù)匾呀?jīng)消失的鳥類、獸類又重新出現(xiàn)，如鷹、狐貍，根據(jù)當(dāng)?shù)厝罕姺从骋吧鷦游锓N類及其種群數(shù)量都呈現(xiàn)持續(xù)增加的趨勢，促進(jìn)了生態(tài)系統(tǒng)的平衡發(fā)展。

2.2 社會效益

通過實施退耕還林工程，有效地改變了以往“一產(chǎn)為主”的落后產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，初步形成了一、二、三產(chǎn)相互聯(lián)動、相互促進(jìn)的格局，為全市林產(chǎn)業(yè)取得較大的經(jīng)濟(jì)效益提供了可能。

2.2.1 帶動了農(nóng)業(yè)實用新技術(shù)的推廣，確保了糧食生產(chǎn)安全 退耕還林、農(nóng)田面積的減少，使得農(nóng)戶將農(nóng)資、勞力、資金等更集中在現(xiàn)有的農(nóng)田，逐步改變過去廣種薄收的粗放經(jīng)營模式為精耕細(xì)作的集約經(jīng)營模式，單位面積產(chǎn)量、產(chǎn)值及經(jīng)濟(jì)效益增加。同時退耕區(qū)廣泛采取了廢棄土地復(fù)墾、舊莊基還田、農(nóng)田水利基本建設(shè)等措施，積極推行精耕細(xì)作、配方施肥、節(jié)水灌溉、選用良種等一系列農(nóng)業(yè)實用新技術(shù)，使全市在農(nóng)田面積有所減少的情況下，糧食綜合生產(chǎn)能力沒有受到較大影響。1999～2002年，咸陽市年均糧食總產(chǎn)量與往年相比幾乎沒有差異，糧食年總產(chǎn)基本維持在180萬噸左右。從2004年開始，在國家和省上商品糧基地建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、低產(chǎn)田改造等項目的大力扶持下，全市糧食年總產(chǎn)達(dá)到了200萬t左右，不但沒有給全市糧食安全造成影響，而且呈現(xiàn)出穩(wěn)中有升的趨勢。

2.2.2 改善了退耕區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)生活狀況 退耕還林工程的實施，有力地促進(jìn)了退耕區(qū)基本農(nóng)田與新型能源建設(shè)、牛羊舍飼圈養(yǎng)、生態(tài)移民搬遷、后續(xù)產(chǎn)業(yè)延伸等，改善了退耕區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)生活狀況，農(nóng)民的生態(tài)環(huán)境意識也進(jìn)一步增強(qiáng)，采樵、放牧、盜伐等破壞林地和生態(tài)環(huán)境的行為幾近絕跡。

2.2.3 促進(jìn)了生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)的發(fā)展 退耕還林工程帶來的林地質(zhì)量提升和林地面積擴(kuò)大，為生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游提供了基礎(chǔ)條件，也激發(fā)了社會資金進(jìn)入生態(tài)治理、風(fēng)景林建設(shè)和生態(tài)旅游開發(fā)，全市涌現(xiàn)出許多生態(tài)建設(shè)與生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游開發(fā)緊密結(jié)合、效益良好的先進(jìn)典型。如涇陽縣龍泉鄉(xiāng)某承包戶，1999年開始承包龍泉鄉(xiāng)龍源村麥秸溝250 hm2山地進(jìn)行退耕還林綜合治理，先后共栽植側(cè)柏、刺槐、大棗等經(jīng)濟(jì)和景觀樹種280余萬株，營建生態(tài)景觀林約530 hm2、經(jīng)濟(jì)林200 hm2、農(nóng)耕體驗園70 hm2，依托紅色人文歷史，圍繞生態(tài)資源優(yōu)勢，建成了集觀光、休閑、度假、體驗民俗風(fēng)情為一體的現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游觀光園，年接待游客量達(dá)到600多萬人次，營業(yè)額達(dá)4.5億元，帶動周邊一大批餐飲，服務(wù)、加工、物流、電子商務(wù)等陽光產(chǎn)業(yè)，為附近農(nóng)戶提供了大量的就業(yè)機(jī)會。坐落于禮泉北部山區(qū)的唐昭陵，歷經(jīng)戰(zhàn)亂，大量林木被損毀，退耕前，生態(tài)環(huán)境惡劣，游客稀少，退耕還林工程實施后，造林3 300 hm2，林木生長茂盛，生態(tài)環(huán)境得到很大改善，現(xiàn)已發(fā)展為禮泉縣旅游觀光的重要景區(qū)。

2.3 經(jīng)濟(jì)效益

2.3.1 通過退耕還林國家政策補(bǔ)助，直接增加農(nóng)戶收入 第一輪退耕還林，國家政策補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為2 100元·hm-2，管護(hù)費300元·hm-2，連續(xù)兌現(xiàn)8年；之后，政策補(bǔ)助每畝減少為1 050元·hm-2，管護(hù)費標(biāo)準(zhǔn)不變，再補(bǔ)8年。每畝退耕還林地國家要連續(xù)補(bǔ)助16年，總補(bǔ)助額為2 050元·hm-2。第二輪退耕還林將國家政策補(bǔ)助資金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為22 500元·hm-2，其中現(xiàn)金補(bǔ)助18 000元·hm-2，種苗及造林費4 500元·hm-2；第一年7 500元·hm-2，第三年4 500元·hm-2，第五年6 000元·hm-2。在新一輪退耕翁還林實施過程中，咸陽優(yōu)先將貧困地區(qū)25°以上非基本農(nóng)田坡耕地納入退耕還林范圍，將退耕任務(wù)優(yōu)先安排給將建檔立卡貧困戶，使這一實實在在的惠農(nóng)政策在生態(tài)脫貧中發(fā)揮了重要作用。經(jīng)調(diào)查，工程實施期間，國家補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)普遍高于退耕地的凈收益，退耕戶在領(lǐng)取補(bǔ)貼收入的同時，有條件的退耕戶還通過在退耕林地發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)( 林下家禽家畜)，獲得了較高的利潤。

2.3.2 帶動經(jīng)濟(jì)林果業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)戶增收 從2003年開始，咸陽市在退耕還林、植樹造林等工程中，把選用優(yōu)良生態(tài)經(jīng)濟(jì)兼用型樹種作為重點，結(jié)合各地實際，分別建成了各具特色的柿子、大棗、花椒、核桃等經(jīng)濟(jì)林基地，共栽植經(jīng)濟(jì)林、兼用林15.33×103hm2，經(jīng)濟(jì)林果業(yè)已初具規(guī)模，較好地促進(jìn)了退耕區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。彬縣實施退耕還林以來，共栽植柿子6.67×103hm2，截至目前，已有約4.67×103hm2新栽柿樹進(jìn)入掛果期，年產(chǎn)鮮柿約6 500 t,總產(chǎn)值達(dá)650萬元，加上柿樹林(1.34×103hm2)下套種苜蓿的經(jīng)濟(jì)收入，套種柿園年經(jīng)濟(jì)效益可達(dá)3萬元·hm-2。禮泉縣自1999年以來，累計建設(shè)核桃經(jīng)濟(jì)林2 000 hm2、石榴經(jīng)濟(jì)林800 hm2，改造低產(chǎn)低效石榴經(jīng)濟(jì)林35 hm2，該縣昭陵鎮(zhèn)堯召村栽植花椒、“黑寶石”李子73.3 hm2，達(dá)到了戶均0.27 hm2，人均667 m2(1畝)，花椒年單產(chǎn)750 kg·hm-2、產(chǎn)值900萬～1 000萬元；2001年栽植的40 hm2“黑寶石”李子已進(jìn)入盛果期，2008年單產(chǎn)26.25 t·hm-2，總產(chǎn)值200萬元。僅此兩項，該村人均增收960元。

2.3.3 改變退耕農(nóng)戶收入結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民收入 實施退耕還林工程在促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時，也使農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)發(fā)生了質(zhì)的變化，大部分勞動力從簡單勞動和低收入行業(yè)脫離出來，投身到相對復(fù)雜、技術(shù)要求的行業(yè)，農(nóng)民收入隨之相應(yīng)提高，農(nóng)村貧困人口逐漸減少；通過退耕還林工程的實施，農(nóng)民耕作方式由傳統(tǒng)的廣種薄收、粗放經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)榫?xì)作的集約經(jīng)營，單位面積的產(chǎn)量產(chǎn)值增加，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于合理[5]。據(jù)調(diào)查，1998年前，退耕戶中以種植業(yè)為主者占97%，從事養(yǎng)殖業(yè)者占41%，從事加工業(yè)和商貿(mào)業(yè)者分別僅占0.8%和2%，外出務(wù)工者占6%，1998年退耕戶人均年純收入1 402元。退耕后，退耕戶中以種植業(yè)為主者比例下降91%，事養(yǎng)殖業(yè)農(nóng)戶比例上升至45%，從事加工業(yè)、商貿(mào)業(yè)農(nóng)戶的占比分別上升為1.5%和3.1%，外出務(wù)工者29%，2008年退耕戶人均年純收入達(dá)到2 680元，增加91.2%。

3 咸陽退耕還林助推生態(tài)脫貧存在的主要問題

3.1 新一輪退耕還林補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過低

目前，國家對農(nóng)耕地的糧補(bǔ)、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼每年每畝近百元，而且近年來糧價一直上漲，種植農(nóng)作物純收入每年約6 000元·hm-2，國家政策補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與種植作物收入差距較大，影響群眾實施新一輪退耕還林的積極性。

3.2 林業(yè)結(jié)構(gòu)單一，林產(chǎn)品開發(fā)處于初級階段

目前，咸陽的林業(yè)發(fā)展仍然以單一的生產(chǎn)方式為主，林業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)布局不夠合理，市場要素配置不夠完善，林業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營仍處于紊亂狀態(tài)，一方面制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面影響農(nóng)民收入提高。經(jīng)濟(jì)林的種植主要是核桃，林業(yè)結(jié)構(gòu)單一，而且核桃的加工也停留在初級階段。雖然近年以來，發(fā)展了文冠果、油用牡丹特色經(jīng)濟(jì)林，但還未形成大的規(guī)模，在生態(tài)脫貧中的貢獻(xiàn)值也偏小。

3.3 管護(hù)力度不夠，工程成效出現(xiàn)滑坡

由于糧食直補(bǔ)等政策的實施，未退耕還林的農(nóng)田種糧國家補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)高，而已退耕為林地者的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)并未因糧價提高而增加，由此，影響了農(nóng)戶管理退耕還林地的積極性，造成管護(hù)質(zhì)量不高，苗木保存率偏低、林地質(zhì)量下降等問題，甚至出現(xiàn)部分退耕戶國家補(bǔ)助兌現(xiàn)后復(fù)耕的現(xiàn)象[6]。

4 增強(qiáng)退耕還林、生態(tài)扶貧能力和持續(xù)性的建議

4.1 提高退耕還林的補(bǔ)貼力度

在現(xiàn)有的退耕還林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算方式中，并沒有準(zhǔn)確對農(nóng)戶的損失效益以及成本等動態(tài)變化方式進(jìn)行測算，取消糧食稅后，也沒有嚴(yán)格分析農(nóng)戶種糧收益大于種林的原因，從而導(dǎo)致退耕還林扶貧目標(biāo)無法實現(xiàn)。并且，在陡坡耕地的農(nóng)戶也越來越多，特別在一些貧困地區(qū)、沙化地區(qū)等。針對以上這些狀況，需要努力加大退耕還林補(bǔ)貼力度，并激發(fā)農(nóng)戶能夠參與到退耕還林工程建設(shè)中來[7]。同時，還需要將退耕還林與農(nóng)村扶貧、生態(tài)公益林以及林下經(jīng)濟(jì)項目相互結(jié)合，這樣不僅能夠改善農(nóng)戶的資金結(jié)構(gòu)，還能為農(nóng)戶獲得更多的收入。

4.2 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)助推區(qū)域經(jīng)濟(jì)

要實現(xiàn)咸陽生態(tài)脫貧，必須優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使整個區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來。既要積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，又要大力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)林，適度果品加工，同時，發(fā)展能源產(chǎn)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)，大力扶持龍頭企業(yè)的發(fā)展。同時，把握好種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等副業(yè)之間的比例關(guān)系，均衡發(fā)展。使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地域結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)和時序結(jié)構(gòu)有機(jī)結(jié)合起來，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的有機(jī)結(jié)合。

4.3 持續(xù)加大管護(hù)力度

加強(qiáng)對已退耕還林地的定期檢查， 健全監(jiān)督機(jī)制， 發(fā)現(xiàn)問題及時整改， 確保造林成活率和保存率達(dá)到國家要求要提升工程管理層次， 進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范對作業(yè)設(shè)計、 建檔立卡、檢查驗收、確權(quán)發(fā)證、政策兌現(xiàn)、效益監(jiān)測等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理, 同時搞好補(bǔ)植補(bǔ)造、森林防火、病蟲鼠害防治等后期管護(hù)工作, 確保工程建設(shè)質(zhì)量和成效。

4.4 加強(qiáng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和懲治毀林復(fù)耕的宣傳力度

提升退耕農(nóng)戶個體素質(zhì)，不僅體現(xiàn)在提高農(nóng)民技能上，還體現(xiàn)在提高農(nóng)民保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識上。讓廣大農(nóng)民認(rèn)識到保護(hù)生態(tài)環(huán)境對于整個社會，尤其是對于林業(yè)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收的重要性，對于實現(xiàn)退耕還林生態(tài)減貧來說意義重大[8]。同時加強(qiáng)對懲治毀林復(fù)耕的宣傳力度，讓廣大農(nóng)戶真正從心理上認(rèn)同了生態(tài)脫貧，不敢也不愿去毀林復(fù)耕，實現(xiàn)退耕還林的生態(tài)減貧工程的持久性。