武威市涼州區(qū)推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的經(jīng)驗與建議

李鵬學(xué)

（甘肅省武威市涼州區(qū)水電勘測設(shè)計隊，733000,武威）

一、涼州區(qū)基本情況

武威市涼州區(qū)位于甘肅省河西走廊東端，地處內(nèi)陸河石羊河流域中上游，總?cè)丝?04.26萬人，其中農(nóng)業(yè)人口73.64萬人，轄37個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個生態(tài)指揮部、444個行政村。全區(qū)有耕地面積9.78萬hm2，其中地下水灌溉面積5.14萬hm2，地表水灌溉面積4.64萬hm2。屬典型的大陸性干旱氣候，多年平均降水量171 mm，蒸發(fā)量1 943 mm。地表水資源主要為祁連山區(qū)降雨及冰雪融化補給，地下水主要為地表水入滲經(jīng)過多次的循環(huán)利用，畝均耕地占有水資源量489m3，人均占有水資源量687m3，資源型缺水和結(jié)構(gòu)性缺水問題并存，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)非灌不殖。

涼州區(qū)從2011年開始實施農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點項目，2014年10月列為全國農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點區(qū)，在水權(quán)分配、水價機制、協(xié)會建設(shè)、獎補機制、產(chǎn)權(quán)改革和計量設(shè)施建設(shè)等6個方面開展了有益實踐，其中水權(quán)分配、分類差別水價、協(xié)會建設(shè)、產(chǎn)權(quán)改革等已在全區(qū)范圍內(nèi)推廣。截至2017年10月，共實施改革面積 44.49萬畝 （1畝=1/15 hm2,下同），占全區(qū)有效灌溉面積的30%。

二、農(nóng)業(yè)水價綜合改革的具體做法和經(jīng)驗

1.建設(shè)自動控制、遠程監(jiān)管的用水計量智能化設(shè)施

涼州區(qū)對河水灌區(qū)骨干工程量水工程全部進行更新改造，斗口基本配套了量水堰和標準量水?dāng)嗝妫痉督ㄔO(shè)了8套斗口自動化量水設(shè)施。全區(qū)4 887眼機電井一次性全部安裝了智能化計量設(shè)施，近年又對1 569套進行了更新升級。機電井智能化計量設(shè)施水表通過感應(yīng)器將用水信息傳送到主板，當(dāng)卡上水量用完后，系統(tǒng)自動斷電關(guān)閉。研發(fā)應(yīng)用地下水資源信息化管理系統(tǒng)，在機電井計量設(shè)施上加裝通訊模塊，將機電井和計量設(shè)施運行情況通過通訊卡、互聯(lián)網(wǎng)實時傳輸至信息化管理終端，管理人員可實時監(jiān)控，并能遠程關(guān)閉機電井，實現(xiàn)對水資源的有效監(jiān)管。同時出臺《涼州區(qū)機電井智能化計量設(shè)施使用管理辦法》等制度辦法，建立水務(wù)、公安等部門聯(lián)合執(zhí)法機制，推行刷卡水量、水表讀數(shù)、臺賬數(shù)據(jù)“三對口”和水管單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、水務(wù)局“三檢查”等制度，做到配水、計量、收費“三到戶”。在工程“硬件”上統(tǒng)一標準、不留死角，在管理制度“軟件”上從實從細從嚴，保證了斗口（井口）供水精準計量。

2.建立“一證一卡一賬一平臺”四位一體水權(quán)分配落實機制

根據(jù)作物用水定額、耕地面積，將水權(quán)逐級分配到灌區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、協(xié)會，明晰到具體用水戶和機井、地塊，向17.48萬用水戶逐戶核發(fā)實名水權(quán)證。各灌水小組通過調(diào)查統(tǒng)計制定分輪次、配水到戶、分時到田的灌水計劃，經(jīng)農(nóng)民用水戶協(xié)會審核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水資源管理辦公室和鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站審批，水管單位備案后執(zhí)行。在每輪次灌溉前由灌水小組統(tǒng)一到鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站繳納水費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站按灌溉輪次在管理卡上充水量。灌溉時灌水小組刷卡供水，建立分類作物輪次用水臺賬，并按輪次向用水戶公示。水管單位實行水權(quán)網(wǎng)格化管理，推行水權(quán)年初預(yù)算、輪次審計、年終決算制度，落實公開配水面積、公開配水時間、公開配水流量、公開收費標準、公開收費額度，以及接受上級單位和群眾監(jiān)督的“五公開二監(jiān)督”制度。通過逐級審核、層層監(jiān)管、憑卡供水、臺賬登記、輪次控制程序，實現(xiàn)了水權(quán)的精細化管理和嚴格的過程性控制。涼州區(qū)水權(quán)操作管理運行流程見圖1。

圖1 涼州區(qū)水權(quán)操作管理運行流程

依托水行政主管部門和基層管水單位，層層設(shè)立水權(quán)交易中心和站點，創(chuàng)造條件培育水市場。用水戶間、灌水小組間小額度的交易由雙方自主協(xié)商進行，協(xié)會間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)間、灌區(qū)間的交易分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、灌區(qū)、區(qū)級水權(quán)交易中心主持進行，用水戶在水市場難以交易的由灌區(qū)水權(quán)交易中心回購。土地流轉(zhuǎn)時水權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)同步流轉(zhuǎn)。同時應(yīng)用石羊河流域水權(quán)交易中心網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)線上線下水權(quán)交易平臺無縫銜接。2015—2016年重點在農(nóng)業(yè)灌溉用水內(nèi)部開展水權(quán)交易347起，交易量985萬m3，實現(xiàn)了水資源的平衡調(diào)劑和二次優(yōu)化配置。

3.實行終端水價+分類水價+累進加價的多樣化水價政策

骨干水利工程供水實行基本水費+計量水價的兩部制水價，基本水費按水權(quán)面積收繳，計量水價按照斗口或井口實際用水量計收，主要用于水管單位運行管理、骨干水利工程維修養(yǎng)護等。在試點區(qū)試行末級渠系水價，主要用于農(nóng)民用水戶協(xié)會日常運行、管配水人員補助和農(nóng)田水利工程設(shè)施日常維修養(yǎng)護，額度分別占年度末級渠系水費費用40%以內(nèi)、20%以內(nèi)及不低于40%。

推行分類差別水價，種植高效節(jié)水作物和使用高效節(jié)水灌溉方式水費優(yōu)惠，低效益作物水費加價，同時實行超定額累進加價制度 （涼州區(qū)農(nóng)業(yè)水價執(zhí)行標準見表1）。出臺了《涼州區(qū)農(nóng)業(yè)水費征收使用管理辦法》等規(guī)范性文件，水費收繳按照“年初預(yù)收、輪次核算、年終結(jié)算、多退少補”方式進行。末級渠系水費使用實行報賬制，年初由農(nóng)民用水戶協(xié)會制定開支計劃，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)水資源管理辦公室備案，使用時由灌水小組提出申請、農(nóng)民用水戶協(xié)會核實、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站審核、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水資源管理辦公室復(fù)核、水管處（所）審批后據(jù)實報賬，實報實銷，專款專用。

4.落實農(nóng)業(yè)用水精準補貼和節(jié)水獎勵

農(nóng)業(yè)用水精準補貼以補償種植成本、促進種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高用水效率為原則，補貼對象為農(nóng)民用水戶協(xié)會、安裝并運行了滴灌設(shè)施以及種植特色林果、甜高粱等高效節(jié)水作物的用水戶。用水戶在用水定額內(nèi)按計量水費的25%～50%進行補貼；農(nóng)民用水戶協(xié)會按類別給予補貼，一類協(xié)會每年補貼3 000元，二類協(xié)會2 400元，三類協(xié)會1 800元。

農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵本著促進節(jié)約用水的原則，以綜合灌溉凈定額每畝340 m3為基準，實際灌溉定額按照降低“30%、31%至 50%、50%以上”的三級梯度，節(jié)約部分水量分別按計量水費的“150%、200%、300%”進行獎勵。

補貼和獎勵資金主要通過區(qū)級財政、水管單位水費籌集。落實過程中，由農(nóng)民用水戶協(xié)會以灌水小組為單位統(tǒng)計匯總作物種植面積和節(jié)水量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水資源管理辦公室、水管站核實，灌區(qū)水管單位審查核定獎補金額，區(qū)節(jié)水辦抽樣復(fù)查后，由灌區(qū)水管單位在用水戶水費中予以核減或發(fā)放到農(nóng)民用水戶協(xié)會、用水戶，并由農(nóng)民用水戶協(xié)會負責(zé)人、灌水小組組長和用水戶簽字確認。

5.推行小型農(nóng)田水利工程設(shè)施“兩證一書”確權(quán)明責(zé)

按照“誰使用、誰管護、誰負擔(dān)”的原則，對以國家投資或政府補助為主建成的末級渠系、高效節(jié)水灌溉工程，產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)民用水戶協(xié)會，使用權(quán)按受益范圍確定給各灌水小組；對機電井計量設(shè)施，產(chǎn)權(quán)歸灌區(qū)水管單位，使用權(quán)確定給受益的農(nóng)民用水戶協(xié)會;對灌水小組集體出資建設(shè)的機電井，所有權(quán)和使用權(quán)確定給灌水小組;對社會資本建設(shè)的農(nóng)田水利設(shè)施，所有權(quán)和使用權(quán)確定給投資人所有。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時，附屬水利工程所有權(quán)不變，使用權(quán)隨土地流轉(zhuǎn)給經(jīng)營主體。權(quán)屬明確后，由區(qū)政府頒發(fā)所有權(quán)證和使用權(quán)證，所有權(quán)人與管護人簽訂管護責(zé)任書。目前已對2 272條農(nóng)井渠、1 660眼機電井等工程設(shè)施落實了“兩證一書”，明確了工程管護主體。

6.構(gòu)建分級負責(zé)的管理體系

以7個灌區(qū)為單元，在38個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別設(shè)立水資源管理辦公室，依托村委會或種植企業(yè)組建運行了438個農(nóng)民用水戶協(xié)會。農(nóng)民用水戶協(xié)會由民政部門進行注冊登記，水行政主管部門負責(zé)業(yè)務(wù)管理，向3 655個灌水小組頒發(fā)集體會員證。根據(jù)控制面積、工程配套及管護、辦公條件等指標將協(xié)會分等定級、分類管理，通過年度考評、達標晉級、互學(xué)互促，促進規(guī)范管理。目前農(nóng)民用水戶協(xié)會一、二、三類協(xié)會分別為36、93、309個。在農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點過程中，區(qū)政府及各行政部門制定出臺政策發(fā)揮主導(dǎo)作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水資源管理辦公室全過程全范圍參與，灌區(qū)水管單位規(guī)范管理、強化監(jiān)管發(fā)揮主體作用，農(nóng)民用水戶協(xié)會和灌水小組發(fā)揮主力軍作用，形成“區(qū)級→灌區(qū)→鄉(xiāng)鎮(zhèn)→協(xié)會→小組”五級管理體系，為農(nóng)業(yè)水價綜合改革奠定長效組織保障。

表1 涼州區(qū)農(nóng)業(yè)水價執(zhí)行標準

三、改革取得的成效

①用水結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。農(nóng)業(yè)、生態(tài)、工業(yè)、生活配水比例由2010年的 82.1∶6∶6.9∶5 調(diào)整為 2016 年的73.1∶6.6∶15.2∶5.1，萬元 GDP 用水量由698 m3降低到356 m3，農(nóng)業(yè)用水由8.57億m3減少到7.47億m3，減幅13%。

②農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式大幅度轉(zhuǎn)變。設(shè)施農(nóng)牧業(yè)由2010年36.83萬畝增加到2016年的44.04萬畝，特色林果業(yè)由17.9萬畝增加到82.6萬畝，糧經(jīng)比由 64∶36 調(diào)整到了 55∶45，夏秋種植比由 40∶60 調(diào)整到了 15∶85。

③促進了農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和管護良性發(fā)展。試點區(qū)通過落實工程產(chǎn)權(quán)、收繳末級渠系水費，明確了農(nóng)田水利設(shè)施管護主體，有效解決了田間工程管護經(jīng)費和協(xié)會運行費用，保證了農(nóng)田水利設(shè)施良性運行，并新發(fā)展高效節(jié)水灌溉面積26萬畝。

四、存在的問題及分析

①農(nóng)業(yè)用水精準補貼和節(jié)水獎勵資金籌集困難。農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點初期，補貼和獎勵范圍小，地方政府能多渠道籌集解決，但全面推廣后，預(yù)計年需補貼資金4 600多萬元，資金額度大，籌集存在困難。

②末級渠系水費使用管理存在諸多困難。在末級渠系水費落實中主要存在以下問題：各農(nóng)民用水戶協(xié)會管理的灌溉面積相差較大，導(dǎo)致每年收取的末級渠系水費差距大，同一灌區(qū)內(nèi)協(xié)會工作人員、管配水人員經(jīng)費補助不統(tǒng)一，造成不平衡；農(nóng)民用水戶協(xié)會普遍管理能力較弱，不能規(guī)范、安全管理使用末級渠系水費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和灌區(qū)水管單位由于涉及財務(wù)、審計等責(zé)任，均不愿意代管；工程設(shè)施維修過程中，零星維修存在資金浪費，整體維修資金又不足，農(nóng)戶又不同意將本灌水小組的水費統(tǒng)籌用于其他灌水小組或用水戶協(xié)會。

③群眾投入建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施的積極性不高。由于農(nóng)民人均耕地面積1.9畝左右，一家一戶分散經(jīng)營，農(nóng)田保灌程度不高，農(nóng)業(yè)種植效益較低，農(nóng)民增收渠道主要以外出務(wù)工和從事服務(wù)業(yè)為主。農(nóng)民群眾對農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和管護投入的主動性、積極性不高。

④基層管水單位運行困難?；鶎庸鄥^(qū)水管單位全部為自收自支性質(zhì)，骨干水利工程水費入不敷出，水管單位經(jīng)營成本得不到合理補償，運行舉步維艱。由于農(nóng)村文化程度相對高的青年大部分外出務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)民用水戶協(xié)會工作人員整體年齡偏大、文化程度低，加之協(xié)會工作人員報酬、辦公場所和設(shè)施無保障，協(xié)會自主運行能力較弱。

五、對策及建議

1.分級籌集農(nóng)業(yè)用水獎補資金

充分考慮地方政府財政困難、基層水管單位籌資能力弱的實際情況，農(nóng)業(yè)用水精準補貼列入國家財政給予專項支持，縣（區(qū)）級財政負責(zé)籌集節(jié)水獎勵資金，切實保障農(nóng)田水利設(shè)施良性運行，減輕農(nóng)民負擔(dān)。

2.規(guī)范末級渠系水費收繳使用管理

末級渠系水費涉及千家萬戶，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民負擔(dān)等息息相關(guān)。末級渠系水費成本的測算、監(jiān)審、定價應(yīng)由國家和省級相關(guān)部門出臺統(tǒng)一的規(guī)定，對政府定價的要嚴格成本監(jiān)審，協(xié)商定價的要建立監(jiān)督機制，杜絕搭車收費、超標準收費等情況。末級渠系水費應(yīng)由農(nóng)民用水戶協(xié)會收取，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府代管，水管單位配合進行水量確認、工程驗收等工作，確保水費使用合理合規(guī)、安全公平。

3.推進農(nóng)業(yè)種植規(guī)模經(jīng)營

實踐證明，推進農(nóng)業(yè)種植規(guī)模經(jīng)營，是嚴格水權(quán)管理，提高用水效率，促進高效節(jié)水灌溉技術(shù)推廣，破解農(nóng)田水利設(shè)施管護難題的一把 “金鑰匙”。通過互換、轉(zhuǎn)包、出租等形式，鼓勵土地向種植大戶流轉(zhuǎn)，培育建立農(nóng)村專業(yè)合作社，使農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)統(tǒng)一種植、統(tǒng)一灌溉、統(tǒng)一施肥、統(tǒng)一管理。

4.降低水管單位及農(nóng)民用水戶協(xié)會的運行成本

應(yīng)積極鼓勵水管單位充分利用自身優(yōu)勢，發(fā)展水利工程勘測設(shè)計、施工、田間節(jié)水灌溉服務(wù)等綜合經(jīng)營，既可為社會提供專業(yè)優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，又可解決水管單位運行管理的困境。農(nóng)民用水戶協(xié)會應(yīng)本著宜分則分、宜合則合、靈活管理的原則，有條件的支持其獨立自主運行，沒有獨立固定辦公場所、設(shè)施、經(jīng)費的應(yīng)依托村委會運行。積極吸納種植大戶、農(nóng)業(yè)合作社等經(jīng)營實體加入農(nóng)民用水戶協(xié)會，拓寬協(xié)會經(jīng)營渠道。同時，各級政府財政全額落實灌區(qū)水管單位公益性費用的補助，加大對灌區(qū)水管單位和農(nóng)民用水戶協(xié)會辦公場所、設(shè)施配套的專項支持，對人員經(jīng)費應(yīng)給予適當(dāng)財政補助，使其在管水用水節(jié)水工作中發(fā)揮更大的作用。

[1]劉小勇，等.西北干旱區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革模式與推進策略——以甘肅省改革試點為例[J].中國水利,2016(7).