基于江蘇灌溉特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)水價綜合改革績效考核方法探討

葉志才，宋成武，崔延松，時 曉

（1.江蘇省宿遷市水務(wù)局，223801，宿遷；2.江蘇省宿遷市宿豫區(qū)水務(wù)局，223809，宿豫；3.南通大學(xué)，226019，南通）

一、江蘇灌溉分區(qū)和供水特點(diǎn)

江蘇省位于長江、淮河流域下游，境內(nèi)河系、湖泊、溝渠貫通，是典型的平原河網(wǎng)地區(qū)。灌溉布局大體上可劃分為5個區(qū)域，即南水北調(diào)東線沿線受補(bǔ)水區(qū)域、里下河與鹽城渠北區(qū)域、通南高沙土區(qū)域、寧鎮(zhèn)揚(yáng)山丘區(qū)域、蘇錫常沿江環(huán)太區(qū)域。

南水北調(diào)東線沿線受補(bǔ)水區(qū)以大中型灌區(qū)渠系為布局方式，以自流和提水兩種形式實施灌溉管理，引補(bǔ)水工程按干、支、斗渠系分級覆蓋，末級渠系控制面積多在千畝以上，有效灌溉面積達(dá)到2 300萬畝 （1畝=1/15 hm2，下同），占全省5 800萬畝的40%；其他區(qū)域多以小微型灌區(qū)形式實行“一站一控”灌溉管理模式，即依靠小微型泵站提水直接供水到農(nóng)田，控制面積多在千畝以下，甚至達(dá)不到百畝。

長江淮河互濟(jì)、京杭運(yùn)河縱貫、河湖相機(jī)存蓄的水網(wǎng)格局和調(diào)度方式，使得江蘇境內(nèi)灌溉水源相對充裕，干旱年份分區(qū)水源基本上可以滿足灌溉用水需求。

二、農(nóng)業(yè)水價綜合改革要素解析依據(jù)

涉及農(nóng)業(yè)水價綜合改革最典型的法規(guī)文件主要有2016年7月1日施行的《農(nóng)田水利條例》、國務(wù)院辦公廳2016年1月印發(fā)的 《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》（以下簡稱《意見》）、2017年2月發(fā)布的中央1號文件，以及發(fā)改委、財政部、水利部等部委2017年6月印發(fā)的 《關(guān)于扎實推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的通知》（以下簡稱《通知》）。4個法規(guī)文件不存在內(nèi)容上的互補(bǔ)關(guān)系，但具有統(tǒng)一的目標(biāo)導(dǎo)向，即依靠農(nóng)業(yè)水價綜合改革，實現(xiàn)節(jié)水減排、增收增效、長效管護(hù)3個目標(biāo)。《農(nóng)田水利條例》以“建管并重”強(qiáng)調(diào)主體責(zé)任，以“標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、程序控制”保證農(nóng)田水利工程用得上、用得久；中央1號文件強(qiáng)調(diào)以水價形成機(jī)制和節(jié)水激勵機(jī)制為保障手段，通過用水定額管理實現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水；《意見》則從農(nóng)業(yè)水價綜合改革的內(nèi)涵、方法、措施等方面作了規(guī)定，形成了要素的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)；《通知》則對推進(jìn)機(jī)制、示范引領(lǐng)、主體落實、績效考核等內(nèi)容作了政策規(guī)定。

三、江蘇農(nóng)業(yè)水價綜合改革要素結(jié)構(gòu)系統(tǒng)

農(nóng)業(yè)水價綜合改革要素分型可以從不同角度進(jìn)行。從協(xié)調(diào)推進(jìn)的角度進(jìn)行劃分有助于考核體系的形成和細(xì)化目標(biāo)的落實。

江蘇農(nóng)業(yè)水價綜合改革協(xié)調(diào)推進(jìn)要素可劃分為核心要素、條件要素、保障要素、績效要素4種類型。

核心要素包括定額控制、供水計量、水價機(jī)制、獎補(bǔ)規(guī)定、管水組織、長效管護(hù)6個方面，這6個要素規(guī)定了改革的內(nèi)容和因果關(guān)系；條件要素包括產(chǎn)權(quán)改革、水權(quán)分配、取水許可、種植結(jié)構(gòu)4個方面，這4個要素規(guī)定了改革應(yīng)該匹配的政策和方法；保障要素包括領(lǐng)導(dǎo)制度、節(jié)水投資、宣傳引導(dǎo)3個方面，這3個要素規(guī)定了改革的制度屬性和施政的體制安排；績效要素包括水費(fèi)實收率、改革面積、節(jié)水成效3個方面，這3個要素規(guī)定了改革的實效和推進(jìn)規(guī)模。

江蘇農(nóng)業(yè)水價綜合改革的16個要素規(guī)定了改革的因果關(guān)系、政策方法、體制安排和推進(jìn)實效，共同構(gòu)建了改革的要素體系。

四、江蘇農(nóng)業(yè)水價綜合改革要素結(jié)構(gòu)約束

1.核心要素約束

核心要素決定農(nóng)業(yè)水價綜合改革的目標(biāo)確定、推進(jìn)步驟和方法選擇；從要素實現(xiàn)程度分析，是評價改革是否協(xié)調(diào)的標(biāo)準(zhǔn)；從績效考核的角度分析，核心要素規(guī)定的內(nèi)容是否完成，是評價成敗的關(guān)鍵。

首先是供水計量。計量手段的實施支撐著定額考核和節(jié)水獎勵，為此形成了兩個方面的要求：一是計量的精準(zhǔn)度要達(dá)到要求，即選擇的計量方法要符合《取水計量技術(shù)導(dǎo)則》（GB/T 28714—2012）和《灌溉渠道系統(tǒng)量水規(guī)范》（GB/T 21303—2007） 標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定；二是計量的可信度需要得到用水戶的認(rèn)同，即各種計量方法的選擇要有用水戶代表參加，解釋說明要到位，并履行好計量確認(rèn)手續(xù)。

其次是水價機(jī)制。水價水平和制定程序決定著精準(zhǔn)補(bǔ)貼的規(guī)模和補(bǔ)貼資金的來源。從農(nóng)業(yè)水價現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)分析，農(nóng)業(yè)水價綜合改革所指的水價包括水利工程水費(fèi)和機(jī)電排灌費(fèi)兩個部分，水利工程水費(fèi)一般實行政府定價，機(jī)電排灌費(fèi)一般實行協(xié)商定價；為此，需要解決4個方面的問題，一是統(tǒng)籌兩類水價的定價方法；二是水價承擔(dān)主體的組建方式；三是補(bǔ)貼方向和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；四是構(gòu)建水價機(jī)制的操作程序。

第三是管水組織。管水組織的建立影響著長效管護(hù)責(zé)任的落實。從現(xiàn)行政策和實踐成效分析，建立農(nóng)民用水合作組織是完善管水組織的主要手段；為此，需要明確5個方向的規(guī)定，一是農(nóng)民用水合作組織應(yīng)多元化，既可以是農(nóng)民用水戶協(xié)會，也可以是農(nóng)村專業(yè)合作改建或增設(shè)管水職能，還可以是非法定注冊方式組建的聯(lián)合體；二是管水組織成員應(yīng)具有適應(yīng)性，根據(jù)現(xiàn)狀人員結(jié)構(gòu)，可以將泵站承包者、渠系管護(hù)員、土地流轉(zhuǎn)承包人以及農(nóng)產(chǎn)品定銷客戶、農(nóng)電抄表員、農(nóng)村飲水管理員、網(wǎng)絡(luò)農(nóng)產(chǎn)品銷售人等列入管水組織組建對象，以適應(yīng)多元化體系要求。

供水計量、水價機(jī)制、管水組織3個要素融合了定額控制、獎補(bǔ)規(guī)定、長效管護(hù)3項內(nèi)容，共同組成農(nóng)業(yè)水價綜合改革6個核心要素。

2.條件要素約束

農(nóng)業(yè)水價綜合改革條件要素包括產(chǎn)權(quán)改革、水權(quán)分配、取水許可、種植結(jié)構(gòu)4項內(nèi)容。

產(chǎn)權(quán)改革是指小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革，其主要導(dǎo)向是產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，一般做法是實施使用權(quán)與所有權(quán)的分離，并通過頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書形式附設(shè)管護(hù)責(zé)任；產(chǎn)權(quán)主體包括農(nóng)民用水合作組織等多種運(yùn)行形式。產(chǎn)權(quán)改革之所以成為條件要素，主要原因是將產(chǎn)權(quán)證書附設(shè)的管護(hù)責(zé)任明確到農(nóng)民用水合作組織等責(zé)任主體，支持管水組織、長效管護(hù)兩個核心要素發(fā)揮作用。

從農(nóng)業(yè)水價綜合改革的實踐效果分析，水權(quán)分配包括3層含義，一是省市水利主管部門下達(dá)的年度農(nóng)業(yè)用水計劃，針對縣級實施主體而言，形成縣級農(nóng)業(yè)用水水權(quán)分配；二是縣級水行政主管部門根據(jù)省級出臺的分水系、行政區(qū)域制定的灌溉用水定額，結(jié)合縣域種植結(jié)構(gòu)所制定的分類、分型用水定額；三是灌區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)（水利站）依據(jù)縣級制定的分類、分型用水定額進(jìn)行再分配，分配至農(nóng)民用水合作組織或“一站一控”式灌溉區(qū)的村、組或承包人。水權(quán)分配支持定額控制這個核心要素發(fā)揮作用。

取水許可具有法律屬性，是規(guī)范取水權(quán)人行為的行政手段。從嚴(yán)格意義上的規(guī)范管理角度分析，沒有獲得取水許可行政審批的一切用水行為都是非法的。針對農(nóng)業(yè)用水，獲得定額用水指標(biāo)即視同具有取水許可權(quán)。但對農(nóng)戶自備取水工具直接從渠系中取水至農(nóng)田用于灌溉目的的，如果這些灌溉區(qū)域是現(xiàn)狀農(nóng)水工程無法送達(dá)地區(qū)，也應(yīng)視同合法取水；如果農(nóng)戶為了免交水費(fèi)、水利工程水費(fèi)和機(jī)電提水費(fèi)，就近自主取水而不顧及灌溉管理秩序的，應(yīng)視為不合法取水。依法合理的取水許可管理是實施水權(quán)分配、考核用水定額的條件。

由于地理、降水和水系條件的限制，農(nóng)業(yè)供水保證率體現(xiàn)的滿足程度是相對的，根據(jù)農(nóng)業(yè)水源保證程度，進(jìn)行種植結(jié)構(gòu)調(diào)整是落實 “以供定需”的有效手段。因此，根據(jù)區(qū)域水資源狀況及其水文年型變化，引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，是實施定額動態(tài)化管理的條件。

3.保障要素約束

保障要素包括領(lǐng)導(dǎo)制度、節(jié)水投資、宣傳引導(dǎo)3個要素。

領(lǐng)導(dǎo)制度是形成改革合力的先導(dǎo)力量。農(nóng)業(yè)水價綜合改革區(qū)別于小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)改革和末級渠系管護(hù)改革，小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)改革和末級渠系管護(hù)改革主要是以市場導(dǎo)向為手段所進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)機(jī)制改革，是以利益機(jī)制為導(dǎo)入手段，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益分配。農(nóng)業(yè)水價綜合改革涉及的內(nèi)涵包括工程投資、計量設(shè)施建設(shè)、財政補(bǔ)貼、水權(quán)分配以及對弱質(zhì)性農(nóng)業(yè)的支持政策等多種制度內(nèi)容，還包括定額考核、管水組織、供水計量等機(jī)制內(nèi)容，共同導(dǎo)向農(nóng)業(yè)節(jié)水目標(biāo)。因此農(nóng)業(yè)水價綜合改革是一種以制度建設(shè)為導(dǎo)入方式的體制改革，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)，按行政級次推動，形成行政合力是制度改革的先導(dǎo)力量和保障條件。

現(xiàn)行農(nóng)田水利建設(shè)投資是以財政專項資金和地方財政配套投入為主，通過廣辟渠道、多元化籌資等方式，少部分是由群眾自愿、民主決策，通過“一事一議”制度籌集的資金，社會資本投資僅占很小一部分?，F(xiàn)行財政投資的農(nóng)田水利建設(shè)資金主要以高效節(jié)水投資方向安排的。高效節(jié)水安排的投資直接支持農(nóng)業(yè)價綜合改革的工程配套和計量設(shè)施建設(shè)，構(gòu)成重要的保障條件。

宣傳引導(dǎo)保障方向包括：強(qiáng)化政策宣傳，提高改革知曉率；強(qiáng)化效益宣傳，利用示范工程的改革效益，提高群眾參與度；強(qiáng)化科技宣傳，提升農(nóng)民科學(xué)用水能力。注重組織宣傳發(fā)動，發(fā)揮輿論導(dǎo)向作用，通過示范引導(dǎo)、典型引路，為農(nóng)業(yè)水價綜合改革協(xié)調(diào)推進(jìn)提供保障。

4.績效要素約束

績效要素包括水費(fèi)實收、改革面積、節(jié)水成效3個要素。

水費(fèi)實收反映了水價的補(bǔ)本能力，水費(fèi)實收率是評價小農(nóng)水工程是否實現(xiàn)良性運(yùn)行的保障性定量指標(biāo)，與獎補(bǔ)規(guī)定形成適應(yīng)關(guān)系。

改革面積是評價推進(jìn)進(jìn)度和改革規(guī)模的體現(xiàn)性定量指標(biāo)，一般按年度計劃完成情況、累計完成改革任務(wù)進(jìn)行考核。

節(jié)水成效反映了節(jié)水改革水平，是農(nóng)業(yè)水價綜合改革促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的定量考核指標(biāo)。

表1 論證要素與現(xiàn)行政策賦分統(tǒng)計分析

表2 江蘇大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革要素權(quán)重賦值

五、江蘇農(nóng)業(yè)水價綜合改革要素考核權(quán)重

農(nóng)業(yè)水價綜合改革的績效如何或是否完成需要通過考核來認(rèn)定。科學(xué)合理地確定要素權(quán)重是實施績效考核的關(guān)鍵措施，也是落實資金分配辦法、依據(jù)成效掛鉤激勵機(jī)制、兌現(xiàn)中央財政維修養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助等支出的要求?！锻ㄖ分忻鞔_了績效評價方法與程序，就評價等次的確定給出“標(biāo)準(zhǔn)分制”等次劃分方法，即“標(biāo)準(zhǔn)分=實際得分÷省級最高分×100”，并在績效評價表中給出了賦分權(quán)重和標(biāo)準(zhǔn)。

為便于分析對比，如按本文所論述的要素進(jìn)行匹配分析，則形成以下現(xiàn)行賦分權(quán)重統(tǒng)計分析如表1所示。

從表1看出，合作組織、定額控制、產(chǎn)權(quán)改革、取水許可、節(jié)水投資、節(jié)水成效6個要素未列入績效考核，這不利于農(nóng)業(yè)水價綜合改革協(xié)調(diào)推進(jìn)；且領(lǐng)導(dǎo)制度、水價機(jī)制、獎補(bǔ)規(guī)定、改革面積4個要素賦值達(dá)到69分，務(wù)虛明顯；供水計量、長效管護(hù)僅賦值13分，有違協(xié)調(diào)推進(jìn)的合理性。因此有必要依據(jù)江蘇省灌溉特點(diǎn)實施分類考核。

1.江蘇大中型灌溉區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革考核

江蘇大中型灌溉區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革實現(xiàn)協(xié)調(diào)推進(jìn)，按核心要素、條件要素、保障要素、績效要素4種類型16個要素進(jìn)行權(quán)重調(diào)整，形成的賦值如表2所示。

2.江蘇小微型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革考核

江蘇小微型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革實現(xiàn)協(xié)調(diào)推進(jìn)，按核心要素、條件要素、保障要素、績效要素4種類型16個要素進(jìn)行權(quán)重調(diào)整，形成的賦值如表3所示。

六、江蘇農(nóng)業(yè)水價綜合改革考核方法建議

①考核政策不能“一刀切”。農(nóng)業(yè)水價綜合改革實現(xiàn)協(xié)調(diào)推進(jìn)必須與區(qū)域?qū)嶋H相結(jié)合；根據(jù)改革內(nèi)容確定的考核指標(biāo)應(yīng)滿足：一是考核政策與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)；二是考核政策與水資源分區(qū)條件和節(jié)水目標(biāo)相適應(yīng)；三是考核政策與水價現(xiàn)狀和計量條件相適應(yīng)；四是考核要素體現(xiàn)改革重點(diǎn)和區(qū)域目標(biāo)。

②考核方法應(yīng)堅持“一區(qū)一策”。農(nóng)業(yè)水價綜合改革的實施主體是縣級，應(yīng)立足縣級區(qū)域差別進(jìn)行考核，國家不適宜按面上政策考核到省，省級也不應(yīng)該按面上政策考核到市或縣，應(yīng)該由縣或市按灌溉區(qū)特點(diǎn)制定“一區(qū)一策”考核辦法，由省或市級根據(jù)縣級制定的考核方案組織考核，并上報國家有關(guān)部門。

表3 江蘇小微型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革要素權(quán)重賦值

③考核指標(biāo)可分層級進(jìn)行細(xì)化設(shè)計。如可以將核心要素作為一級指標(biāo)，一級指標(biāo)達(dá)到90分以上，才可以進(jìn)行次級指標(biāo)考核。還可以將單要素指標(biāo)設(shè)計為“滿分”要求，如將供水計量指標(biāo)按覆蓋面積進(jìn)行細(xì)分，達(dá)到95%以上面積控制率的得“滿分”，才可以進(jìn)行相應(yīng)的其他指標(biāo)考核。在專項指標(biāo)或?qū)蛹壷笜?biāo)達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)上，再進(jìn)行多要素面上考核，按“標(biāo)準(zhǔn)分制”等次劃分方法，確定考核檔次，兌現(xiàn)績效投資和相關(guān)獎勵政策。

[1]宋成武.宿遷市宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革效益分析和經(jīng)驗啟示[J].中國水利,2018(2).

[2]張允良,王雷,崔延松.試點(diǎn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革:宿豫的探索[J].中國水利,2015(2).