我國城市街區(qū)空間治理模式研究

烏曉琳，劉 杰

(東北財經(jīng)大學 公共管理學院，遼寧 大連 116021)

1 街區(qū)概念的界定與街區(qū)制的起源

1.1 街區(qū)概念的界定

“街區(qū)”的概念是“社區(qū)”理念的延續(xù)。社會學中的“社區(qū)”理念源自西方。1881年，德國社會學家F·滕尼斯使用gemeinschaft表示社區(qū)，指一種“原始的或者天然狀態(tài)的人的意志的完善的統(tǒng)一體”[1]。也指一種由“具有共同習俗和價值觀念的同質人口組成的關系密切、守望相助、富有人情味的社會共同體”[2]。國外學者將街區(qū)的概念從“功能單元”與“空間和社會單元”進行區(qū)分。工業(yè)區(qū)、商業(yè)文化區(qū)或居住區(qū)的街區(qū)，既體現(xiàn)了城市發(fā)展過程，又是資本生產(chǎn)的必要組成部分，可視其為功能單元。除此以外，若街區(qū)蘊含了包括位置、形態(tài)、主導功能及城市居民等更為復雜的內(nèi)容，則視其為“空間和社會單元”。國內(nèi)學者大多認同街區(qū)為一種城市空間概念，具有結構組織與實體營造的屬性、功能與構成要素。

1.2 街區(qū)制的起源

斯坦因與萊茵托共同提出的拉德恩伯大街區(qū)是最早提出具體規(guī)劃的街區(qū)制居住區(qū)[3]。街區(qū)制的理念則形成于霍華德于1898年的代表作《明天》中所提出的“花園城市理論”。自此，街區(qū)制的城市街區(qū)空間模式開始在歐美傳播并發(fā)展起來，于80年代左右引入我國。

2 我國城市街區(qū)空間治理的相關政策

我國推行街區(qū)制的理念，與近年來的社會治理觀念緊密相關。20世紀90年代興起的治理理論，最初就是用于解決城市環(huán)境問題的，并逐步應用于政府層面。中國語境下的“治理”，是空間組織采用協(xié)調、交流、合作等方式，建立街區(qū)空間權力秩序的過程。就街區(qū)空間而言，從社會發(fā)展變化和歷史變遷角度，空間治理是借助居民自治組織、社會組織、政府組織等多種網(wǎng)絡體系，解決城市街區(qū)空間問題、推動街區(qū)發(fā)展、提高公共服務水平的過程。

街區(qū)治理，特別是歷史街區(qū)的治理，不僅受到學者們的廣泛關注，也成為政府工作部署的重點。我國對城市街區(qū)治理的最初探索是《城市街道辦事處組織條例》與《城市居委會組織條例》的制定。其后，《國務院批轉國家建委等部門關于保護我國歷史文化名城的請示的通知》(國發(fā)〔1982〕26號)中首次提到“對集中反映歷史文化的老城區(qū)要嚴加保護”。

1994年，國務院提出的“歷史文化名城的重點區(qū)域還要做出控制性詳細規(guī)劃”是歷史街區(qū)保護的重大突破。我國城市街區(qū)治理層面的保護規(guī)劃深入到歷史街區(qū)及其周圍環(huán)境的規(guī)劃設計之中的標志是《歷史文化名城保護規(guī)劃編制要求》(建規(guī)字〔1994〕533號)的發(fā)布。隨后，《關于印發(fā)〈國家歷史文化名城保護專項資金管理辦法〉的通知》(財預字〔1998〕284號)和《中華人民共和國文物保護法》(2002)等法規(guī)的頒布，表明中國文化遺產(chǎn)的保護工作重點從名城保護轉向歷史街區(qū)保護。

《城市紫線管理辦法》(中華人民共和國建設部令第119號)明確規(guī)定了城市紫線范圍內(nèi)的活動、建設項目應該采取的程序?！稓v史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定工作方案》(建辦規(guī)函〔2016〕681號)預計2020年全面完成歷史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定工作。至此，歷史文化街區(qū)的保護和治理工作開始真正有法可依。

3 目前我國城市街區(qū)制治理的主要問題及原因

3.1 我國街區(qū)制治理現(xiàn)狀

多年來，我國城市空間治理模式以社區(qū)制為主。目前，我國典型社區(qū)制城市空間治理模式有上海模式、沈陽模式和武漢漢江模式。

上海模式將社區(qū)定位于街道范圍，構建“兩級政府、三級管理”的治理模式，旨在構筑社區(qū)管理領導系統(tǒng)(由街道辦事處和城區(qū)管理委員會組成)、社區(qū)管理執(zhí)行系統(tǒng)(由市政管理委員會、社區(qū)發(fā)展委員會、社區(qū)治安綜合管理委員會和財政經(jīng)濟委員會組成)和社區(qū)管理支持系統(tǒng)(由轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、社會團體、人民群眾和自治性組織組成)相結合的街道；沈陽模式將“社區(qū)定位于街道與居委會轄區(qū)之間，并設立由社區(qū)成員代表大會、社區(qū)協(xié)商議事委員會和社區(qū)管理委員會3個社區(qū)自治的主體組織”[4]；學習和借鑒沈陽模式的設立，武漢漢江構建了由社區(qū)成員代表大會、社區(qū)居委會和社區(qū)協(xié)商議事會組成的社區(qū)自治組織，顯示了其主動轉變政府職能及培育社區(qū)自治的核心特征。

在我國城市化進程中，封閉社區(qū)的建設在逐漸導致一些城市病癥，我國提出街區(qū)制這種新型城市空間治理模式，其目的是解決此類社會問題。

昆明市建立“街區(qū)+商業(yè)”“通行+景觀”“道路微循環(huán)+市政”的開放式街區(qū)。如濱江俊園、經(jīng)典雙城、俊發(fā)商業(yè)大道等開放社區(qū)不僅分流周邊車流量，也促進了臨街商鋪的發(fā)展；世紀城內(nèi)的如意環(huán)路和如意公園內(nèi)的道路成為該區(qū)域東西向的通行主干道，為日益緊張的南市區(qū)交通疏解提供了幫助；同樣，作為建筑內(nèi)部通道社會公共通行的代表,昆明呈貢新區(qū)市級行政中心全開放式道路的理念,為政府機關的開放提供了借鑒。

大連市拆除民興花園等封閉小區(qū)的圍墻以建立組團式封閉小區(qū)；上海市建立多層次空間疊加的開放式社區(qū)；成都市建立“小街區(qū)式”的開放社區(qū)，以緩解道路擁堵。上述城市均為積極推行街區(qū)制城市空間治理模式的典范。

為應對房價暴漲問題，中山市以超前理念建設與街區(qū)制相似、實用性強的解困房；為提升通道活力，北京市實施街區(qū)制公租房項目；四川設立示范片區(qū)作為街區(qū)制試點，其中宜賓市的萊茵社區(qū)可謂街區(qū)制試行的典型成功案例；為增加公眾幸福感，吉林市推行新舊社區(qū)街區(qū)制治理，通過凸顯城市的文化底蘊和歷史厚重感改善公眾居住環(huán)境。

3.2 我國街區(qū)制實踐的主要問題及原因

3.2.1 街區(qū)規(guī)模問題及原因

與國外相比，我國城市現(xiàn)有街區(qū)普遍偏大。單位大院式社區(qū)被院墻圍合，社區(qū)內(nèi)道路僅供內(nèi)部居民使用，少對外開放，故路網(wǎng)密度較低，街區(qū)的尺度較大。封閉式社區(qū)與單位大院街區(qū)尺度相近，但因開發(fā)強度高，建筑布局稀疏，使其路網(wǎng)密度低于單位大院式社區(qū)。街區(qū)制的推行使得單位大院和封閉社區(qū)逐漸打開四周圍墻，開放內(nèi)部道路供居民通行。封閉社區(qū)的開放與否目前沒有明確的條文規(guī)定，強制開放社區(qū)的指標設定也尚未出臺，這對封閉社區(qū)和單位大院的街區(qū)制改革產(chǎn)生了一定的影響。

3.2.2 人身和財產(chǎn)安全問題及原因

封閉社區(qū)是現(xiàn)階段我國城市居住空間布局的基本單位之一，其特點主要為出入的限制性，即私有化的公共空間。封閉社區(qū)均有物業(yè)管理，越是高檔社區(qū)，管理越嚴格，陌生群體越難以進入。街區(qū)制的試行使得來往穿行車輛增多、陌生群體涌入，增大了社區(qū)居民的人身安全隱患與財產(chǎn)安全隱患。在街區(qū)制治理的探索過程中，一些城市社區(qū)(如成都的芙蓉古城小區(qū)，廣州的保利花園、星河灣小區(qū)、匯景新城等)遭遇小區(qū)犯罪率飆升、社區(qū)內(nèi)外矛盾升級等問題，故不得不暫停街區(qū)改造計劃。此外，打開的社區(qū)因私密性降低、環(huán)境噪音增多，導致社區(qū)居民生活品質下降。

3.2.3 產(chǎn)權和利益問題及原因

我國住宅模式普遍為封閉式管理，缺乏對街區(qū)制的配套立法。多數(shù)人購買房產(chǎn)首先考慮到小區(qū)環(huán)境是否清幽、安全、衛(wèi)生，但社區(qū)的開放使得社區(qū)居民未享受到與高價購買的房屋所對應的環(huán)境與物業(yè)管理。因此，街區(qū)制的推廣使得道路公開化與業(yè)主間的矛盾升級。

《物權法》第十七條規(guī)定，“業(yè)主對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權力”。小區(qū)內(nèi)道路、綠化設計、小區(qū)物業(yè)的品質管理、小區(qū)內(nèi)健身設施等系列配套服務，在業(yè)主購房時以公攤面積等形式蘊含在價格中。開放社區(qū)勢必會侵犯業(yè)主的共有權，而對于此類情況的處理方式，我國現(xiàn)階段未有與之匹配的法律規(guī)定。對部分已經(jīng)建成的社區(qū)而言，對外開放在帶來額外管理負擔的同時，也犧牲了業(yè)主的私權。同樣，對于如何處理此類情況，我國現(xiàn)階段依然沒有相匹配的法律條文。上述情況的產(chǎn)生均由于目前沒有與街區(qū)制相配套的法律，這給街區(qū)制改革帶來了一定的障礙。

此外，目前我國房地產(chǎn)價格區(qū)域化明顯，封閉社區(qū)的街區(qū)制改造和新建住宅街區(qū)制均將影響房地產(chǎn)價格。現(xiàn)階段，封閉社區(qū)居住空間的舒適性與安全性，使得其房價遠高于開放式街區(qū)。街區(qū)制的推廣會不會進一步提升封閉社區(qū)的價格？市場供需情況會不會因此改變？街區(qū)制的推廣會不會降低街區(qū)房價？這些問題在街區(qū)制的推廣階段均需仔細考量。

3.2.4 基層治理成本增加問題及原因

治理不是為了控制，而是為了協(xié)調和合作。俞可平認為，在我國社會治理的互動結構中，政府并不是唯一的權力中心，社會組織可通過得到公眾認同成為權力中心[5]。政府在不同制度關系中的引導、控制與規(guī)范，使公共利益最大化，從而達到治理的最終目的——善治。

以政府為引導的社會治理，注重自上而下的行政命令，傳遞的是一種權威。街區(qū)制的推廣使得我國城市空間治理模式發(fā)生了根本性改變，也突破了傳統(tǒng)的治理理念，在宏觀與微觀之間、非正式與制度化之間、國家與個人之間產(chǎn)生合作與沖突。同時，因街區(qū)制的推行存在政治、經(jīng)濟、文化、社會等多重場域因素疊加的影響，故管轄區(qū)域的交叉疊加和扁平化的治理結構是現(xiàn)階段我國城市街區(qū)空間模式治理和改革的趨勢與走向。

由于社會環(huán)境的多樣性和復雜性，組織內(nèi)部每個決策過程都需要體系中的各個部分給予配合，更需要與其他決策體系相互合作和影響。然而，因過度依賴政府資金的投入和帶動，社會組織內(nèi)部資源的持續(xù)性緊張和結構不平衡現(xiàn)象嚴重，組織在依賴政府和外界力量緩解自身生存壓力的情況下，內(nèi)生了組織空間的內(nèi)部緊張。

現(xiàn)有封閉社區(qū)的街區(qū)制改革，使得原有物業(yè)部門不再管理社區(qū)的開放部分，而這部分的管理權將歸還政府。在對社區(qū)居民做出相應補償?shù)那疤嵯拢鶎诱闹卫砣蝿占哟?，公共設施維護的費用將增多，從而使基層政府財政負擔增大。這些負擔會不會最終轉嫁到納稅人身上，目前尚未有相關定論。

3.2.5 社會穩(wěn)定問題及原因

街區(qū)制的推行將影響我國的中上階層群體，此類群體數(shù)量龐大，掌握著巨大的社會資源。街區(qū)制的強制推行會導致政府與上述群體的正面沖突，這種社會矛盾所帶來的影響需耗費巨大代價才可平復。故街區(qū)制的推行不能靠行政的強制執(zhí)行，還需進行綜合治理的考慮，運用善治理念平衡社會穩(wěn)定和封閉社區(qū)街區(qū)制改革二者之間的關系。

4 美國城市街區(qū)空間治理經(jīng)驗及啟示

4.1 美國城市街區(qū)空間治理模式

4.1.1 傳統(tǒng)歐洲街區(qū)模式

依附于城市街道和原有城市肌理呈現(xiàn)出自然生長的街坊模式，是傳統(tǒng)歐洲的街區(qū)模式。其特點為街道兩側建造住宅，各個街區(qū)合筑形成各自院落空間，此種布局是城市街區(qū)空間模式的早期雛形。

受歐洲殖民影響，美國街區(qū)治理初始于16世紀(1500-1776)，《西印度群島法律》統(tǒng)一規(guī)定城市位置、街道規(guī)劃與土地，如方形街區(qū)、筆直街道及十字形路口設計等。在荷蘭議會受命下，斯特伊弗桑特在統(tǒng)治新阿姆斯特丹期間積極奉行社區(qū)精神，以“棋盤式”道路網(wǎng)為骨架進行城市規(guī)劃與治理。此時期的城市街區(qū)空間具有網(wǎng)格狀城市布局模式的性質，而希波丹姆式的街區(qū)治理理念更是延續(xù)至今。

1776-1920年間的美國政府實施道路規(guī)劃以開展街區(qū)治理，道路建設作為公共政策職能受到重視。以紐約市為例，《1811年委員會計劃》使得街道覆蓋曼哈頓。中央公園、希望公益及河濱公園的設計者奧姆斯特德于1968年提出“現(xiàn)有街道增添林蔭小道以軟化紐約網(wǎng)格狀街道治理模式”。

4.1.2 階層隔離的街區(qū)模式

美國街區(qū)治理中，街區(qū)空間實踐過程需克服自然與社會問題。20世紀30年代，美國城市建立了區(qū)域化的法規(guī)制度以規(guī)定建筑物的高度、設定人口密度限值，并確定商業(yè)與居住區(qū)的邊界。20世紀40年代，去中心化與郊區(qū)化在美國盛行。羅斯福新政推動綠化帶城市群田園式郊區(qū)體系。20世紀中期，美國城市初現(xiàn)居住隔離，而城市突出“隔離”特性必然會忽略“共享”屬性。城市社會隔離視域內(nèi)，居住隔離又被稱為空間分異，指基于膚色、戶籍、職業(yè)、教育水平、生活習慣、文化水準或財富差異等人口特征關系而相區(qū)別的人群、同類或相似的人群相對聚居于特定地區(qū)，不相似的人群則在居住空間上彼此分開[6]。社會分異指各階層或種族、職業(yè)人群之間在社會交往中的割裂和相互排斥，此概念有著強烈的負面價值判斷[7]，其直接導致居住隔離的后果。居住隔離阻隔了底層群體向上層社會流動的機會，造成階層固化，阻礙群體融合，最終導致群體對立，引發(fā)群體性的貧困和犯罪，甚至產(chǎn)生矛盾沖突，嚴重影響社會的良性運轉。

4.1.3 開放式街區(qū)模式

因城市中心居住密集、交通擁堵等城市問題普遍貫穿于美國大都會時期(1920-2016)。例如，當時紐約交通系統(tǒng)難以滿足其實際需求出現(xiàn)長時間阻塞的現(xiàn)象。對此，在多重社會組織的努力訴求下，時任政府于1923年決定重新規(guī)劃紐約交通道路網(wǎng)，故美國城市高密度和功能混合的街區(qū)由此產(chǎn)生。發(fā)展至今，美國城市內(nèi)形成了綜合街區(qū)治理模式，此種開放式街區(qū)模式強調街區(qū)是組成城市的基本元素，提倡功能混合的土地使用、網(wǎng)絡狀的街道系統(tǒng)以及多樣化的開放的公共空間。

4.2 美國城市街區(qū)制治理的啟示

4.2.1 街區(qū)規(guī)模確立的靈活性

國外街區(qū)通常為50-100米或者100-150米，幾乎全部控制在200米內(nèi)[8]。美國綠色建筑協(xié)會發(fā)布的《綠色社區(qū)規(guī)劃與發(fā)展評價體系》規(guī)定，街區(qū)邊長不應超過135米，平均周長不應超過457米[9]。相比之下，我國現(xiàn)有街區(qū)規(guī)模普遍偏大。因此，我國在規(guī)定街區(qū)規(guī)模的同時，也要考慮土地的實際使用情況。例如，住宅街區(qū)的尺度應適當放大，商業(yè)街區(qū)的界定應包括公共空間的確定等。

4.2.2 完善與街區(qū)制相配套的政策法律

因缺乏與之匹配的法律政策，我國現(xiàn)階段封閉社區(qū)的街區(qū)制改革引發(fā)了社區(qū)業(yè)主物權的變化和利益的沖突。就目前來看，我國《物權法》所提供的物權制度無法解決街區(qū)制涉及的一系列問題。例如，需保障因封閉社區(qū)街區(qū)制改革利益受損的社區(qū)業(yè)主咨詢、聽證、監(jiān)督、申訴的權力。通過賦予他們充分的程序性權力以保障制度實施的公正性與科學性。又如，街區(qū)制改革因涉及區(qū)域交通、管理責任確定、業(yè)主補償?shù)戎T多問題，需設立專門的監(jiān)管組織，并制定第三方評價機制以保障街區(qū)制改革的科學性和公正性。

4.2.3 建立綜合治理的街區(qū)治理體系

與美國多中心治理的街區(qū)治理體系不同，我國街區(qū)治理體系仍為政府引導。為更好地推行街區(qū)制，現(xiàn)階段，我國“兩級政府、三級管理”的治理理念需要重新定位，管理權限需要重新分配，管理層級需向“扁平化”過渡，并以此為基礎對行政體制和財政體制進行改革，引導社會組織健康發(fā)展，重新界定各組織角色和職能，厘清權限邊界，建立綜合治理的街區(qū)治理體系。在此過程中，有學者認為，我國推廣街區(qū)制還需要提供均等化的基本公共服務，社區(qū)公共設置應當由當?shù)卣y(tǒng)一規(guī)劃和管理[10]。這樣既可以通過改變社區(qū)基礎設施、人員維護的重復設置達到節(jié)約公共管理成本的目的，又可以通過向全體公民開放促使街區(qū)獨立發(fā)展以實現(xiàn)街區(qū)功能多樣化的目標。

5 完善我國街區(qū)制的幾點建議

5.1 考慮城市發(fā)展規(guī)模

街區(qū)制試點城市需要明確界定其規(guī)模，即擁有同大城市相差不多的人口數(shù)量，達到與大城市相當?shù)某鞘邪l(fā)展水平及具備較完善的城市基礎設施體系。我國地域遼闊、人口眾多，城市街區(qū)空間模式有著自然地理形態(tài)與經(jīng)濟發(fā)展地域形態(tài)差異特征。街區(qū)治理視域內(nèi)，人口因處于城市因素相互作用構成的城市系統(tǒng)內(nèi)具有社會事實的自然性，故通過調整城市街區(qū)空間模式可以刺激和調節(jié)城市中人口自然性，從而達到城市發(fā)展的目的。

5.2 政策保障與法律保障

完善與街區(qū)制相匹配的法律與制度體系。一方面，街區(qū)制改革必須遵循國家既有的法律各相關條文，這就要求我國需處理好街區(qū)制與《物權法》之間的關系；另一方面，具有法律效力規(guī)范的技術標準和參數(shù)可以確保其實施有法可依，這就要求街區(qū)制的推行需要有相關法律和制度加以規(guī)范和保障。

5.3 完善城市治理體系

我國在社區(qū)制的基礎上推行街區(qū)制，政策著力角度發(fā)生了明顯變化，需要建立與之配套的相對完善的城市管理體系。現(xiàn)階段，我國城市街區(qū)空間治理急需在具體政策指導下填補所需社會資源的缺口，在政府、社會組織與公民同力協(xié)作下，提升全民對街區(qū)治理的使命感和街區(qū)制推行的認同感。我國目前仍未有城市可以做到為城市居民提供完備的保障體系。因此，急需政府的政策扶持與資源輸入。此外，在制定政策的同時，應考慮滿足底層群體的需求，即從生產(chǎn)、交換、消費和管理這4個方面保障城市居民生活質量。資源匱乏與管理體制滯后是影響我國城市發(fā)展的障礙因素，故打破資源限制和調整體制成為我國創(chuàng)新街區(qū)治理觀念的主要任務。

5.4 重視城市良性發(fā)展的治理理念

我國城市街區(qū)空間治理問題有其特定的歷史脈絡。以國家為主導的社會治理，注重的是自上而下的行政命令。街區(qū)制，這種新型社會街區(qū)空間治理模式因減弱了自上而下的權威性，故在實踐中將同時受政治、經(jīng)濟、社會、文化場域的疊加影響。

我國街區(qū)空間模式的實踐過程具有階段性特點。政府組織的不同領導對治理理念的關注點不同，與外界環(huán)境進行資源交流、合作互動等實踐過程中的結果不同，治理理念隨領導層更新?lián)Q代發(fā)生價值差異。因此，街區(qū)制的試點城市需充分考慮城市整體的良性發(fā)展。政府治理理念需進行調整，國家層面需加強重視，政策與服務需進一步完善，將街區(qū)治理觀念向綜合治理轉變，加強各部門合作互助，只有這樣，才能實現(xiàn)街區(qū)治理整體的良性發(fā)展。

6 結語

街區(qū)治理是社會治理的一部分，街區(qū)制作為我國城市街區(qū)空間治理的創(chuàng)新模式，不僅將影響我國城市地域結構劃分，而且影響我國城市社會結構。隨著政府治理理念的逐漸調整，發(fā)展支持街區(qū)制的街區(qū)組織，完善與街區(qū)制相匹配的法律制度，遵循十八屆三中全會提出的“創(chuàng)新社會治理體制”原則，健全街區(qū)制相關的制度體系，維護全社會的公平正義，最終達到治理的理想化狀態(tài)和善治狀態(tài)。

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