鄉(xiāng)村振興背景下水權(quán)與地權(quán)關(guān)系的歷史流變及反思

龔春霞

根據(jù)鄉(xiāng)村振興的發(fā)展要求，在推進鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局的過程中，需要實施重要生態(tài)保護和修復(fù)工程，健全耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度。這就要求耕地使用權(quán)和水資源使用權(quán)在特殊時期受到合法的限制和約束，同時還涉及如何有效處理水權(quán)與地權(quán)之間的關(guān)系問題。水資源稀缺的嚴峻現(xiàn)實對水權(quán)的建構(gòu)與管理提出了新的要求。已有關(guān)于水權(quán)的研究主要集中在水權(quán)體系內(nèi)部的建構(gòu)上，主張依靠水法、水污染防治法等相關(guān)法律，對水資源的汲取、排放、治污等進行監(jiān)督和管理。研究者同時關(guān)注水權(quán)交易、污水治理、節(jié)水措施等問題。土地與水資源之間的關(guān)聯(lián)性研究，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟地理以及水文學領(lǐng)域，偏重工程意義以及水土流失對環(huán)境危害的視角。

從20世紀80年代開始，美國學界開始反思土地規(guī)劃與水資源利用之間的割裂關(guān)系。特別是伴隨著人口增加以及全球氣候變暖的趨勢，研究者意識到土地發(fā)展規(guī)劃必須充分考量水資源的供應(yīng)狀況。項目的發(fā)展需要提供水資源的檢測報告，甚至要求在項目的規(guī)劃階段，配套節(jié)水舉措并論證項目發(fā)展中水資源的可持續(xù)性，從而在此基礎(chǔ)上要求水資源管理部門與土地管理部門之間的合作和協(xié)商?，F(xiàn)實的發(fā)展需求對已有的水權(quán)與地權(quán)的研究提出了新的挑戰(zhàn)。這一新的挑戰(zhàn)又與歷史上水權(quán)與地權(quán)的關(guān)系延續(xù)在一起。因此，本文將通過考察水權(quán)與地權(quán)的歷史流變關(guān)系，反思鄉(xiāng)村振興背景下，如何通過明晰水權(quán)與地權(quán)之間的關(guān)系，針對生態(tài)保護及可持續(xù)發(fā)展訴求，重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)關(guān)系的法理基礎(chǔ)，同時理解兩者關(guān)系的現(xiàn)實基礎(chǔ)，助推農(nóng)田水利建設(shè)、基本農(nóng)田保護及山水林田湖草系統(tǒng)治理。

一、水權(quán)與地權(quán)的歷史流變關(guān)系及新態(tài)勢

(一)水權(quán)附屬于地權(quán)

與傳統(tǒng)時期西方國家水權(quán)附屬于地權(quán)的權(quán)屬實踐有一定差異，傳統(tǒng)中國對水資源的分配和利用雖然與地權(quán)安排有密切關(guān)系，但傳統(tǒng)中國的水權(quán)配置首先受制于中央政府的統(tǒng)一規(guī)定。秦漢以后，灌溉用水資源歸國家所有的性質(zhì)一直沒有改變。以關(guān)中地區(qū)為例，關(guān)中農(nóng)村灌溉用水資源權(quán)屬關(guān)系的最基本特點是所有權(quán)與使用權(quán)的分離，農(nóng)民只享有使用權(quán)，而包含于水糧之中的水資源使用權(quán)費是國家所有權(quán)藉以實現(xiàn)的經(jīng)濟方式[注]蕭正洪：《歷史時期關(guān)中地區(qū)農(nóng)田灌溉中的水權(quán)問題》，《中國經(jīng)濟史研究》1999年第1期。。但在水資源國家所有的制度安排下，水資源使用權(quán)的實踐過程更多受制于土地占有方式和土地使用方式?！耙缘囟ㄋ薄八S地走”等習慣用語詮釋了水權(quán)分配受制于土地使用的習慣做法。從農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)的用水習俗中也可以看出水權(quán)被土地使用權(quán)所吸收，土地使用權(quán)人憑借所擁有的地權(quán)而獨享或優(yōu)先享有相應(yīng)的水權(quán)[注]曾玉珊、張玉潔：《中國水權(quán)與土地使用權(quán)關(guān)系探微》，《中國土地科學》2015年第4期。。

(二)水權(quán)獨立于地權(quán)

從公元前206年至1949年新中國成立前的2155年間，中國共發(fā)生較大水災(zāi)1029次、較大旱災(zāi)1056次，水旱災(zāi)害共計2085次，平均每年發(fā)生一次較大的水災(zāi)和旱災(zāi)[注]朱爾明、趙廣和主編：《中國水利發(fā)展戰(zhàn)略研究》，北京：中國水利水電出版社，2002年，第16頁。。水旱災(zāi)害嚴重影響了社會的平穩(wěn)發(fā)展和經(jīng)濟的進步。針對水旱災(zāi)害的嚴峻現(xiàn)實，新中國成立后，政府高度重視農(nóng)田水利建設(shè)和管理。此時，中國所進行的水資源利用和保護的工程建設(shè)，是以服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土地產(chǎn)出為目標。水資源本身的利用和保護并不是政策界和學界關(guān)注的焦點。水資源只是作為經(jīng)濟發(fā)展的資源被利用，極少涉及對水資源生態(tài)價值和環(huán)保價值的保護。雖然水資源的利用更多的與土地產(chǎn)出、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)，但與其他國家對水資源的保護趨勢相同，中國對水資源的保護同樣獨立于土地法律制度之外。中國于1988年頒布實施了《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)，并于2002年和2016年經(jīng)過了兩次修訂。該法對水資源的開發(fā)、利用、管理及水利建設(shè)、生態(tài)保護等進行了綜合性的規(guī)定，在我國水法體系中處于基礎(chǔ)地位。

(三)水權(quán)與地權(quán)相互制約

雖然中美兩國具有經(jīng)濟發(fā)展階段的差異，以及這種差異所帶來的經(jīng)濟發(fā)展重點、產(chǎn)業(yè)升級及城市規(guī)劃等方面的差異。但在面臨生態(tài)環(huán)境日趨嚴峻的社會發(fā)展態(tài)勢下，同樣面臨相似的水資源危機。研究表明，預(yù)計從現(xiàn)在到2040年，美國、中國、印度這三個國家面臨的水資源短缺壓力將居高不下。這種情況嚴重威脅了國家水資源安全和經(jīng)濟發(fā)展[注]Andrew Maddocks, Robert Samuel Young and Paul Reig：Ranking the World’s Most Water-Stressed Countries in 2040,參見http://www.wri.org/blog/2015/08/ranking-world%,E2%80%99s-most-water-stressed-countries-2040， 訪問日期：2017年3月22日。。美國和中國作為世界上最大的經(jīng)濟體，同樣面臨如何在保持經(jīng)濟發(fā)展的同時，實現(xiàn)水資源的生態(tài)環(huán)境價值和土地的可持續(xù)利用目標。兩國同時需要解決水資源利用和土地管理割裂的狀態(tài)。就法學視角而言，關(guān)鍵在于如何重構(gòu)以水資源利用為權(quán)利內(nèi)容的水權(quán)及以土地利用為權(quán)利內(nèi)容的地權(quán)之間的關(guān)系。

二、重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)關(guān)系的法理基礎(chǔ)

(一)權(quán)利客體的視角：水資源依附于土地，土地利用影響水資源

(二)權(quán)利主體的視角：水權(quán)主體的復(fù)合性及其與地權(quán)主體關(guān)系的復(fù)雜性

結(jié)合水權(quán)客體的依附性，水權(quán)權(quán)利主體之間以及水權(quán)權(quán)利主體行為對第三人的影響，使得水權(quán)權(quán)利主體與地權(quán)權(quán)利主體之間的關(guān)系異常復(fù)雜。特定區(qū)域內(nèi)，水權(quán)主體對水資源的權(quán)利主張與紛爭，需要借助對特定土地的利用。比如農(nóng)業(yè)灌溉時，修建渠道，改變水流的方向；或者在渠道旁大挖堰塘，獲取大量的“滲透水”進行灌溉[注]筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)田靠近水資源的農(nóng)戶，臨水挖堰，依靠滲透而進入堰塘的水解決自家農(nóng)田的灌溉問題，拒絕交納水費。分享“滲透水”的農(nóng)戶以使用自家土地挖堰為抗辯理由，抵制集體統(tǒng)一收水費的請求。參見2015年9月17日至9月30日湖北S村調(diào)研筆記。。此時，水權(quán)權(quán)利主體與地權(quán)權(quán)利主體之間發(fā)生了重疊。對地權(quán)權(quán)利主體行為的規(guī)范，實則是對水權(quán)權(quán)利主體行為的規(guī)范。鄉(xiāng)村振興的發(fā)展背景下，各地紛紛開展了農(nóng)田水利建設(shè)。農(nóng)田水利建設(shè)和抗旱防澇都涉及水權(quán)與地權(quán)的微觀運作機制。具體在農(nóng)田水利建設(shè)中，可能會涉及不同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者之間的土地使用權(quán)限制問題。比如農(nóng)田水利建設(shè)需要征用部分土地。同樣還涉及相關(guān)農(nóng)田之間的水資源有效分配問題。比如根據(jù)規(guī)劃要求，改變原有的水流方向，從而改變了實際的水資源保有量。

三、重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)關(guān)系的現(xiàn)實性

反思水權(quán)與地權(quán)的歷史流變關(guān)系，從而關(guān)注兩者關(guān)系的重構(gòu)，主要是基于兩者分離的現(xiàn)狀，而這種分離的現(xiàn)狀既包括法律制度意義上的分離，也包括治理體制上的分離，以及由這種分離所造成的嚴峻的社會經(jīng)濟后果，這種分離不僅造成了對土地和水資源的掠奪性使用，而且造成了對另一資源的未來權(quán)益的侵害。雖然造成目前水、土資源利用嚴峻社會后果的原因是多樣的，以及對水土合理使用后果的期待也需要從其他方面進行規(guī)劃，比如經(jīng)濟地理意義上關(guān)注水土流失的問題、水文學意義上關(guān)注水資源利用與土地質(zhì)量的問題等，但從法學的視角重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)之間的關(guān)系構(gòu)成了綜合治理的法理基礎(chǔ)。

(一)水權(quán)與地權(quán)分離的現(xiàn)狀分析

目前，我國已經(jīng)形成了以《憲法》《水法》《水土保持法》《水污染防治法》《防洪法》為核心的水資源法律調(diào)整規(guī)范，包括《取水許可和水資源費征收管理條例》《取水許可制度實施辦法》《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》等規(guī)范性文件。同時，形成了以《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》《土地承包法》為核心的土地資源法律調(diào)整規(guī)范體系。水資源和土地資源分別形成了各自獨立的法律規(guī)范秩序。水權(quán)和地權(quán)的權(quán)利規(guī)范和義務(wù)擔當正是以上述法律規(guī)范為依據(jù)而形成并實踐的。以上法律規(guī)范所呈現(xiàn)的內(nèi)容分別表明，水資源的規(guī)劃法律框架內(nèi)，少有涉及土地資源對水資源開發(fā)和利用的限制問題。比如，《水法》第一條規(guī)定：“為了合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護水資源，防治水害，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，適應(yīng)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，制定本法?！蓖瑯?，土地利用法律體系內(nèi)，也缺乏對水資源承載力的闡明和分析。比如，《土地管理法》第一條規(guī)定：“為了加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”既然是各成體系的法律規(guī)范，那么分別對所調(diào)整的客體進行分析并無任何不妥。但以上規(guī)范的內(nèi)容本身確實呈現(xiàn)了水權(quán)與地權(quán)之間割裂的法律制度原因。

將水資源與土地資源進行綜合規(guī)范的唯一的法律是《水土保持法》以及《水土保持法實施條例》?！端帘３址ā返谝粭l規(guī)定：“為了預(yù)防和治理水土流失，保護和合理利用水土資源，減輕水、旱、風沙災(zāi)害，改善生態(tài)環(huán)境，保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！钡诙l規(guī)定：“本法所稱水土保持，是指對自然因素和人為活動造成水土流失所采取的預(yù)防和治理措施?！边@表明，水土保持活動，是針對現(xiàn)實中的水土流失現(xiàn)狀而采取的措施。該法為治理水土流失提供了基本的框架，但缺乏具體操作化規(guī)范。該法第五條規(guī)定：“縣級以上人民政府林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土資源等有關(guān)部門按照各自職責，做好有關(guān)的水土流失預(yù)防和治理工作。”該條確立了由不同部門各司其職，進行水土流失的預(yù)防和治理工作，但缺乏關(guān)于各部門如何進行協(xié)作的具體規(guī)范。該法第十條規(guī)定：“水土保持規(guī)劃應(yīng)當在水土流失調(diào)查結(jié)果及水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)劃定的基礎(chǔ)上，遵循統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類指導(dǎo)的原則編制?！边@表明水土保持是以水土流失的重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)為基礎(chǔ)，缺乏對日常土地利用和水資源利用中，如何協(xié)商兩者之間關(guān)系的指導(dǎo)意見。

而水土流失問題僅僅只是水土保持關(guān)系的一個面向，水土保持問題還涉及土地規(guī)劃中水資源承載力、水資源利用中的土地發(fā)展問題，涉及水權(quán)與地權(quán)的權(quán)利交互關(guān)系，以及不同權(quán)利主體的水權(quán)實現(xiàn)和地權(quán)利益等問題。考量水資源的承載力不僅影響既有人群的水權(quán)和地權(quán)問題，同時，還涉及“下一代”“下幾代”的權(quán)益實現(xiàn)問題。與分離的法律制度規(guī)范相伴存在的是，水資源與土地資源的治理體系也是“割裂”的(governance gap)。以水利部為主的水利行政部門主導(dǎo)了水資源的開發(fā)管理問題，而以國土資源部為主的土地行政管理部門主導(dǎo)了土地計劃和管理問題[注]2018年3月13日，國務(wù)院機構(gòu)改革方案公布，根據(jù)該方案，改革后，國務(wù)院正部級機構(gòu)減少8個，副部級機構(gòu)減少7個，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置組成部門26個。其中新成立的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對農(nóng)業(yè)部的職責，以及國家發(fā)展和改革委員會的農(nóng)業(yè)投資項目、財政部的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、國土資源部的農(nóng)田整治項目、水利部的農(nóng)田水利建設(shè)項目等管理職責整合。初步實現(xiàn)了農(nóng)田整治項目、農(nóng)田水利建設(shè)的行政合作。但由于改革方案出臺不久，具體應(yīng)該如何合作開展工作還沒有更細致的規(guī)則出臺。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的組建，表明頂層設(shè)計意識到在農(nóng)田水利建設(shè)方面，必須加強水利管理部門與土地管理部門之間的合作。這是一個很好的信號，對于進一步探討水權(quán)與地權(quán)關(guān)系具有重要意義。。鄉(xiāng)村振興發(fā)展背景下，生態(tài)經(jīng)濟、綠色發(fā)展并不僅僅只是口號，更需要落實在水資源利用和土地利用規(guī)劃的實踐中。特別是在農(nóng)田水利建設(shè)中，需要協(xié)調(diào)水權(quán)人和土地使用權(quán)人之間的關(guān)系，通過協(xié)調(diào)相關(guān)權(quán)利主體的行為規(guī)范，明確各方的權(quán)利和義務(wù)，從而引導(dǎo)公平、高效、可持續(xù)的發(fā)展模式。

(二)重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)關(guān)系的現(xiàn)實期待

重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)的關(guān)系，既源于對兩者隔離之后所形成的不良后果的反思，也源于水、土之間的相互依存關(guān)系。不管是在水權(quán)依附于地權(quán)時期，還是水權(quán)獨立于地權(quán)的發(fā)展階段，水資源必須以土地為載體的物理屬性不會改變。這就注定了水土之間的緊密聯(lián)系。正是基于兩者之間的不可分離性，以及經(jīng)濟社會發(fā)展中水土流失的嚴重現(xiàn)狀，才制定了《水土保持法》，以改善生態(tài)環(huán)境，保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展?！端帘３址ā纷屨畧?zhí)法部門和社會公眾從基本法的高度認識到水資源與土地資源之間的密切關(guān)系，這超越了從常識范疇理解水土之間的聯(lián)系。該法提出了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面的規(guī)劃發(fā)展，都必須考量水土流失的可能狀況，并提供預(yù)防和治理的對策和措施。該法第五十四條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，水土保持設(shè)施未經(jīng)驗收或者驗收不合格將生產(chǎn)建設(shè)項目投產(chǎn)使用的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責令停止生產(chǎn)或者使用，直至驗收合格，并處五萬元以上伍拾萬元以下的罰款。”法律強制性的規(guī)定將指導(dǎo)權(quán)利主體的行為實踐，避免發(fā)生大規(guī)模水土流失問題。《水土保持法》雖然并未涉及水權(quán)與地權(quán)的權(quán)利內(nèi)容及權(quán)利運行實踐問題，但整部法律通過正視經(jīng)濟社會發(fā)展造成的水土流失問題，來探求水土保持目標的實現(xiàn)，這在客觀上為重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)的關(guān)系提供了基本法律條件。

四、鄉(xiāng)村振興背景下重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)關(guān)系的新思路

著眼于經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)經(jīng)濟，不僅需要保護這一代人的地權(quán)和水權(quán)權(quán)益，這包括協(xié)調(diào)水土交匯處水權(quán)權(quán)利主體和地權(quán)權(quán)利主體的利益實現(xiàn)問題，還需要保護下一代人的利益，這使得通過控制土地利用規(guī)劃來保護水質(zhì)量和流域健康非常必要。重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)的關(guān)系正是基于對上述問題的有效解決而提出來的。鄉(xiāng)村振興背景下重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)的關(guān)系，除了需要厘清重構(gòu)兩者關(guān)系的現(xiàn)實可能性及已有的制度基礎(chǔ)和經(jīng)驗外，還需要從以下幾個方面重構(gòu)兩者之間的關(guān)系。

根據(jù)鄉(xiāng)村振興要求，具體在基層實踐中，水權(quán)與地權(quán)的融合表現(xiàn)為水資源使用權(quán)與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系。根據(jù)中國發(fā)展的階段分析，以大機械化為特征的規(guī)模農(nóng)業(yè)是未來農(nóng)業(yè)的必然趨勢之一，但這是一個隨著勞動力非農(nóng)轉(zhuǎn)移自然而然的實現(xiàn)過程[注]朱啟臻：《當前鄉(xiāng)村振興的障礙因素及對策分析》，《人民論壇·學術(shù)前沿》2018年第3期。。黨的十九大報告規(guī)定保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，表明家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制依然是中國現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基本制度。規(guī)模經(jīng)濟雖然是發(fā)展方向，但小農(nóng)經(jīng)濟依然是現(xiàn)階段發(fā)展的主體。小農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展形態(tài)下，農(nóng)地分散經(jīng)營的狀態(tài)還將持續(xù)一段時間。那么水利的系統(tǒng)性特征與分散小農(nóng)經(jīng)營之間如何有效銜接就是一個真問題。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制中，集體作為農(nóng)地的所有權(quán)人，應(yīng)該享有相應(yīng)的權(quán)利。比如從公共利益出發(fā)，對土地的征收或者適當調(diào)整；為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)水資源的有效利用，行使水資源的支配權(quán)，以小組或村為單位進行統(tǒng)一的水資源灌溉。同樣，根據(jù)耕地休養(yǎng)生息制度，特定區(qū)域的土地使用權(quán)人不能完全按照自己的自由意志使用耕地，應(yīng)該在滿足耕地休養(yǎng)生息要求的前提下，行使耕地使用權(quán)。在河流休養(yǎng)生息制度的約束下，水資源使用權(quán)的行使也受到一定程度的限制。這種限制并不是對權(quán)利的侵犯，而是確保權(quán)利有效實現(xiàn)的舉措。

其次，從公權(quán)力視角切入，建立水土管理一體化格局。從權(quán)利相對論的視角理解水權(quán)與地權(quán)的關(guān)系，主要是從私權(quán)保護的角度切入，重構(gòu)兩者之間的關(guān)系。由于水資源與土地資源兼顧公共利益屬性，這就必然要求公共權(quán)力機構(gòu)從管理層面有效介入，因此，從管理體制角度，應(yīng)樹立水土管理一體化的思路格局。即打破常規(guī)(outside-the-box)[注]A.Dan Tarlock, Lora A. Lucero, “Connecting Land, Water,and Growth”, The Urban Lawyer, 2002,34(4), p.974.，從創(chuàng)造性、一體化和現(xiàn)實主義的角度出發(fā)，建立水資源管理、土地規(guī)劃一體化的發(fā)展思路。一體化的發(fā)展思路，并不是簡單的防治水土流失的問題，而是從土地規(guī)劃上考量水資源的持續(xù)供應(yīng)，以及這種供應(yīng)可能對土地的侵蝕影響，從而形成水、土自然資源的可持續(xù)利用和發(fā)展。

鄉(xiāng)村振興發(fā)展態(tài)勢下，水土管理一體化的形成，落實到基層，就是要強調(diào)農(nóng)村集體對水資源享有分配權(quán)。在實現(xiàn)大小水利無縫鏈接的情況下，農(nóng)村集體從全局利益出發(fā)，統(tǒng)一分配水資源，既可以避免水資源的浪費，也保證共同體內(nèi)水資源的合理分配，使得處于水資源不同位置的耕地都能獲得適量的灌溉用水，既解決水資源條件較好的農(nóng)田灌溉問題，也照顧水系末端農(nóng)戶的用水訴求。陳美球等人的研究表明，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施有賴于中國的具體國情以及各地的具體實踐。江西省黃溪村的實踐調(diào)研發(fā)現(xiàn)，加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)，有利于土地使用制度創(chuàng)新，并有助于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興[注]陳美球、廖彩榮、劉桃菊：《鄉(xiāng)村振興、集體經(jīng)濟組織與土地使用制度創(chuàng)新——基于江西省黃溪村的實踐分析》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2018年第2期。。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略還要求夯實農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力基礎(chǔ)，全面實施永久基本農(nóng)田特殊保護制度。按照同樣的邏輯，在糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品保護區(qū)的建設(shè)，同樣需要加強水土部門之間密切合作，從治理一體化出發(fā)，通過具體的政策制度安排，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體享有充分的水權(quán)和土地使用權(quán)。具體表現(xiàn)為，通過推進農(nóng)田土地整治和高標準農(nóng)田建設(shè)，確保土地使用權(quán)人從生產(chǎn)經(jīng)營意義上實現(xiàn)地權(quán)和水權(quán)——農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方便和農(nóng)地高效用水。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體在土地使用期間，能獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必需的良好的機耕道設(shè)施、與農(nóng)地產(chǎn)量相匹配的機械化服務(wù)以及完備的防澇抗旱體系。

再次，融合和協(xié)調(diào)水權(quán)法律制度與地權(quán)法律制度之間的關(guān)系。以《水土保持法》《土地管理法》和《水法》等既有的水法、土地法規(guī)為基礎(chǔ)，通過法律解釋的方式，對各成體系的法律進行解釋，滿足地權(quán)的實現(xiàn)，必須以水資源的供應(yīng)為條件。比如在《水法》第二章“水資源規(guī)劃”和第三章“水資源開發(fā)利用”部分，增加關(guān)于水資源規(guī)劃與水資源開發(fā)利用應(yīng)與土地規(guī)劃同步進行的規(guī)定；在《土地管理法》第十九條土地利用規(guī)劃的原則性規(guī)定中，細化生態(tài)環(huán)境保護的內(nèi)涵，將土地規(guī)劃與水資源開發(fā)利用統(tǒng)一起來。對于難以進行融合的部分，要以水土資源的可持續(xù)利用為目標，制定新的法律規(guī)范。