公共決策制定過程中的公民參與制度建設(shè)
——以廣州番禺垃圾焚燒處理發(fā)電廠沖突為例

王笑嫻，　黃　武

(1.廣西師范學(xué)院 經(jīng)濟與管理學(xué)院，南寧 530299；2.廣西師范學(xué)院 物流管理與工程學(xué)院，南寧 530299)

隨著社會法制的完善、政治民主進程的發(fā)展，公眾的民主意識日益增強，公民參與公共決策已成為社會民主化的必然要求[1]。政府為民做主、對公共事務(wù)進行決策的時代已成過去式，公民不再愿意扮演情愿接受政府管理和規(guī)范的被動角色，強烈要求在公共決策制定過程中發(fā)揮主體作用。所以，政府應(yīng)重視公民的意見，注重改善政府和公民之間的關(guān)系，加快推進政府公共決策的民主化和科學(xué)化進程。

一、文獻綜述

當前，學(xué)術(shù)界對公民參與制度建設(shè)的研究較為豐富。盧梭主張直接參與式民主，提出公民直接的政治參與是實現(xiàn)公民權(quán)利的主要路徑[2]。謝莉·阿恩斯坦根據(jù)公眾參與對政策制定的影響程度，提出公民參與階梯理論，從低到高呈階梯式把公眾參與分為八個層次[3]。約翰·克萊頓·托馬斯認為成功政策的基礎(chǔ)是公民對政策的接受與認可，他借助有效決策模型，向公共管理者提供明確的公民參與操作指南[4]。李圖強以公民與公共行政管理的關(guān)系為研究對象，側(cè)重研究公民參與的理論構(gòu)建與制度設(shè)計，提出理想民主行政治理模式與公民參與的保障機制[5]。孫永怡認為在推進政治民主化進程中，公民參與面臨諸多困境與阻礙，存在社會對公民參與政策過程認識模糊、公民參與公共政策能力有限、強勢集團操縱政策過程的危險等十大現(xiàn)實問題[6]。樸貞子借鑒國外公民參與的成功實踐經(jīng)驗，建議通過立法聽證會、行政聽證會、政策研討會等方式來實現(xiàn)公民參與政策制定的途徑[7]。楊志在分析我國當前公民參與公共政策的現(xiàn)狀及其發(fā)展存在的制約因素的基礎(chǔ)上，從制度層面和技術(shù)層面提出了相關(guān)對策建議[8]。王雁紅以杭州開放式政府決策為研究對象，從厘清公民參與代表、厘定公民參與邊界、擴寬公民參與途徑、重視公民參與的質(zhì)量與效果四個方面構(gòu)建公民參與機制[9]。

現(xiàn)有學(xué)術(shù)成果為公民參與公共決策制度研究奠定了堅實的基礎(chǔ)，但仍存在不足，研究公民參與價值和意義的偏多，較少涉及在實踐中實現(xiàn)有效的公民參與。本文擬通過實際案例研究公共政策制定過程中的公民參與問題，以期為我國民主踐行提供有益借鑒。

二、廣州番禺垃圾焚燒處理發(fā)電廠沖突事件概況

該事件是政府計劃建立垃圾焚燒處理發(fā)電廠，以解決城市生活垃圾，在制定公共決策時引起了當?shù)鼐用駨娏曳磳Φ娜后w事件，大致經(jīng)歷了三個階段。

(一)第一階段：政府決策

廣州番禺城市化進程迅速發(fā)展，城市陷入垃圾圍城的困擾。為了解決環(huán)境問題，擬建垃圾焚燒處理發(fā)電廠的計劃于2003年應(yīng)運而生。通過三年的調(diào)研和選址論證，廣州市規(guī)劃局2006年8月初步將發(fā)電廠選址確定在番禺區(qū)大石簡易垃圾處理廠舊址，2009年2月公開建廠通告。

建廠選址定在約有30萬人口聚集的住宅區(qū)，政府在制定建廠項目決策之前未充分征求當?shù)鼐用竦囊庖?。一石激起千層浪，選址結(jié)果一經(jīng)披露，立刻引起選址附近居民的爭議，堅決反對該項目上馬。居民強烈不滿該項目是因為擔(dān)憂垃圾的臭味、灰塵、廢水污染等會影響生活質(zhì)量，更恐懼焚燒塑料制品垃圾會產(chǎn)生致癌物二噁英。

(二)第二階段：民眾反抗

居民為了自身和家人的健康，維護自身利益，從2009年9月開始一系列的抗議活動，主要通過建立QQ群、張貼倡議書、收集居民意見與簽名等方式擴散宣傳焚燒垃圾的危害，引起更多民眾的關(guān)注，壯大群眾隊伍，擴大抵制建廠的影響力。事后，居民們意識到依靠小范圍的反對聲勢不足以引起政府對民眾訴求的關(guān)注，于是在10月23日向番禺區(qū)的政府官員提交“反對興建垃圾焚燒處理廠的意見書”，希望政府能夠體察民意，但是反響平平。10月25日，數(shù)百名居民身著印有“反對垃圾焚燒廠建廠”字樣的統(tǒng)一服裝，舉著標語，喊著口號，組織了一場聲勢浩大的群體性活動。同時有群眾將此經(jīng)歷寫成文章發(fā)布在網(wǎng)絡(luò)上，吸引廣大網(wǎng)友與媒體的關(guān)注和支持，最終此民眾事件引起了政府的重視。為了解民眾對建廠項目的看法，廣東省省情調(diào)查研究中心在11月5日對建廠選址八公里以內(nèi)的公民開展了一次廣泛調(diào)查，結(jié)果顯示幾乎所有的居民都反對該項目。

(三)第三階段：政府回應(yīng)

為了平息群眾的憤怒，當?shù)卣匦聦徱暟l(fā)電廠項目。11月22日政府舉行新聞通報會，表示暫停該項目的實施。12月20日番禺區(qū)委書記出面回應(yīng)民眾訴求，表示原有垃圾焚燒發(fā)電廠項目業(yè)已停止，并將于2011年1月重新啟動公共討論，廣泛聽取民意。至此，政府接受番禺市民的意見，一場反興建垃圾焚燒發(fā)電廠的活動階段性落幕。

三、公共決策制定過程中公民參與存在的問題及原因分析

(一)政府吸納公民參與的意識欠缺

第一，我國數(shù)千年的政府治理模式經(jīng)歷了從“統(tǒng)治型政府”到“服務(wù)型政府”的發(fā)展，但都是在政府的支配下進行，沿襲傳統(tǒng)“統(tǒng)治型政府”決策管理模式[10]，政府占據(jù)絕對的話語權(quán)。在決策的程序上，大多是從政府機構(gòu)人員的角度和偏好決策，甚至壟斷公共決策的權(quán)利，把社會組織和公民的意愿排除在外。即使迫于公民參與公共決策的壓力，其程序更多是形式，沒有把公民意愿融入決策。第二，由于官僚主義思想的存在，一些政府官員視人民群眾為決策的客體，認為政府對公民進行規(guī)范與管理是合情合理的[11]。當公共決策遭到公民反對時，往往只是通過一些“安撫”的手段來平復(fù)公民情緒，甚至有些地方會采取打壓措施。在番禺發(fā)電廠案例中，當?shù)卣疀]有征詢居民的意見，一味憑借自身權(quán)力決定了發(fā)電廠項目的建設(shè)，直至事態(tài)嚴重時才開始采取措施，緩解民憤。這說明我國地方政府對公民參與的重視有待加強，公共決策制定過程的公民參與機制有待完善。

(二)公民參與方式受到限制

諸多發(fā)達國家的實踐表明，公民參與對公共決策的制定有著舉足輕重的作用。在制定公共決策過程中充分吸納公民的意見，有助于政府從多種實際情況判斷決策的可行性和合理性，從而保證決策質(zhì)量。我國政府管理者對公民參與公共決策的制定存在誤區(qū)，一直都在以政府的高權(quán)力和等級制來保證決策的實施[12]。這種單一粗暴的方式盡管從短期來看可能會帶來一定的效益，但在當前社會備受詬病，埋下種種隱患。同時，這種違背公民意愿的做法只會加重政府和公民之間的矛盾，產(chǎn)生更多的社會問題。在番禺建廠項目事件中，當?shù)鼐用裣胪ㄟ^自己的呼吁來引起政府關(guān)注，卻沒有任何反響，政府仍然堅持使用高權(quán)力來興建垃圾焚燒發(fā)電廠，居民迫于無奈，改用群體性活動和借助網(wǎng)絡(luò)輿論的方式逼迫政府重視。當?shù)鼐用駡远ǖ膽B(tài)度和行為讓事件朝著有利的方向發(fā)展，公眾的強大輿論壓力使政府在后續(xù)事件中逐漸接受公民的意見和建議，這是政府讓公民參與到公共決策的一次轉(zhuǎn)變。

(三)政務(wù)信息公開制度不完善

政務(wù)公開是指政府依法向社會公眾公開除了涉及國家機密以外的社會公共服務(wù)與公共活動的相關(guān)信息。列寧曾表明國家的任何事情都需要讓人民群眾所知，才算是真正的民主法制。建立由公民參與公共決策機制，讓社會公眾明確了解自身的各項權(quán)利，引導(dǎo)他們的判斷力[13]，有效參與國家的政治生活，了解自己在政府公告決策時扮演的角色，合理行使民主權(quán)利。番禺發(fā)電廠焚燒垃圾會產(chǎn)生高致癌物質(zhì)，政府相關(guān)部門應(yīng)該提前與群眾溝通，共同協(xié)商建廠項目。然而，發(fā)電廠項目從立項、選址、審批等程序都沒有通報相關(guān)公共信息，當?shù)孛癖姸鄶?shù)不知道發(fā)電廠項目的存在?？梢姰?shù)卣?wù)信息公開意識不強，不但不公開決策信息，反而封鎖信息，這是一種侵犯公民的知情權(quán)和損害公民利益的行為。

(四)地方人大代表的橋梁樞紐作用發(fā)揮不充分

我國是人民民主專政的國家，人大代表由人民選舉，其工作的出發(fā)點和落腳點代表著廣大人民的切身利益，現(xiàn)實中部分人大代表卻未能擔(dān)負維護人民利益的使命。在此次建廠事件中，番禺人大代表考察發(fā)電廠后座談討論，一致認為可以正常實施該項目，當?shù)?7.1%的受訪居民卻強烈反對這項工程。一位番禺人大代表在接受記者采訪時說：“與群眾交流溝通不是我的本分，那應(yīng)該是政府的工作，我們主要都是聽政府部門的?！笨梢姡舜蟠頉]能認真履行自己的職責(zé)，沒有了解人民群眾的實際需求，沒有發(fā)揮其代表人民群眾意見、影響政府公共決策的中介作用。

四、推進公共決策制定過程中公民參與制度建設(shè)的建議

(一)轉(zhuǎn)變政府的治理模式

政府主導(dǎo)實施公共決策和提供公共服務(wù)，政府公務(wù)人員的服務(wù)意識和責(zé)任意識直接影響公民參與的廣度和強度。政府部門應(yīng)改變過去落后的政府治理模式，樹立造福百姓的執(zhí)政理念，盡可能把維護廣大公民利益作為公共決策的出發(fā)點，提升政府治理能力。政府制定公共決策時應(yīng)提高透明度，確保公民的知情權(quán)與參與權(quán)，尊重公民的意愿，使公民參與到公共決策制定過程中，有效發(fā)揮其主體作用。

(二)拓寬公民參與方式和渠道

公共決策制定過程實質(zhì)上是社會利益分配的過程，如果利益群體沒有將訴求輸入到公共決策制定系統(tǒng)中，便難以確保決策內(nèi)容會對自身產(chǎn)生有益影響[14]。隨著我國社會民主程度的不斷提高，群眾普遍希望能夠參與到公共決策的制定過程中，表達自己的訴求。政府首先要拓寬公眾參與的渠道，公眾參與公共決策的途徑不應(yīng)局限于兩會，可通過網(wǎng)絡(luò)或者社會組織搭建公眾和政府之間的交流平臺，組織一定的活動，讓公民有序參與公共決策的制定過程，使公民融入民主政治生活。其次，要加深公眾參與的程度，負責(zé)決策制定的政府管理者應(yīng)深入人民群眾，充分了解公民對公共決策的意見看法，及時采納公民建議，做到開言路、聽民聲、曉民意，提高公共決策的社會可行性，制定符合民意的公共決策，爭取得到公民的廣泛支持；及時受理公眾的上訪意見，并有效處理其利益訴求。公民則應(yīng)該主動通過政府提供的相關(guān)平臺，向人大代表反映意見，積極上訪等渠道參與公共決策的制定過程。

(三)完善信息公開制度

現(xiàn)代公民對政府行使公共權(quán)力的各項活動具有知情權(quán)。政府擁有并管理著社會各種公共信息，有著信息公開的掌握權(quán)，有責(zé)任、有義務(wù)為平民百姓提供與其切身利益緊密相關(guān)的公共信息，保障人民群眾的知情權(quán)。因此，要健全政府信息公開制度，使公民及時了解政府活動動態(tài)，這不僅能保障公民的知情權(quán)，對維護公民的根本利益有著不可或缺的意義，而且有利于促進公民參與公共決策，提高決策的質(zhì)量，減少決策執(zhí)行的阻礙，維護政府的公信力?？梢詮囊韵氯矫嬷郑菏紫?，政府應(yīng)改變過去傳統(tǒng)的信息管理方式，通過媒體報道、報紙雜志宣傳等多種途徑，及時向社會公眾提供可靠的信息，讓公眾充分了解公共決策的真實情況[15]。其次，信息公開在公共決策制定過程中的關(guān)鍵是公共信息和行政權(quán)力使用范圍在人民群眾中的知曉程度。公共決策中與社會公眾切身利益相關(guān)的信息應(yīng)公諸于眾，接受人民群眾的關(guān)注和監(jiān)督。最后，開辟信息公開的多種渠道，擴大信息公開的范圍，形成多層次的信息網(wǎng)絡(luò)體系以及政府與人民之間的互動平臺，為公民參與提供有效的信息。其中包括定期召開政府與公民代表的討論會議、公共政策會議設(shè)置公民旁聽席位、議會活動全程實況轉(zhuǎn)播等[16]。開辟渠道，強化信息公開，加固政府的公信力建設(shè)。

(四)制定公民參與法

我國公民參與公共決策機制建設(shè)起步較晚，發(fā)展較緩慢，至今未有一部完備的公民參與法，使公民參與公共決策缺失法律依據(jù)。法律條文的缺乏不僅容易使地方各級人大代表的立場搖擺，難以堅定地表達人民群眾的心聲，而且使公民缺少法律依據(jù)來維護自身利益。所以，國家有必要制定公民參與法，為公民參與公共決策提供切實可靠的法律保障。公民參與法應(yīng)該包括公民參與公共事務(wù)管理的具體權(quán)利與義務(wù)、公民參與的程序以及不按照程序參與需要承擔(dān)的法律后果等。制定公民參與法，使公民參與公共決策制定過程有法可依，有利于規(guī)范公民參與的程序，為公民參與提供法律環(huán)境，促進公民與政府的良性互動，建立公民與政府的合作伙伴關(guān)系[17]。我國應(yīng)該建立健全公民參與機制，充分發(fā)揮其在公共決策制定過程中的作用。此外，公民應(yīng)當具備一定的法律意識與秩序意識，運用法律武器維護合法權(quán)益，從而防止類似廣州番禺垃圾焚燒處理發(fā)電廠沖突事件的再次發(fā)生。

五、結(jié)語

公民參與公共決策符合我國當前構(gòu)建社會主義和諧社會與社會主義民主政治建設(shè)的必然要求，對于完善我國民主化決策機制是一個巨大的進步，確保了我國在制定公共決策中的公共價值取向。在實現(xiàn)公共政策民主化的道路上，僅僅依靠政府本身難以達到目標，還需要每個公民積極主動地行使自己的公民權(quán)利，參與公共管理。