品質(zhì)長沙建設中城市治理體系創(chuàng)新研究

蔣曉東，薛其林

(長沙學院長沙文化研究所, 湖南 長沙 410022)

黨的十八屆三中全會明確提出，要“創(chuàng)新社會治理……提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序”[1]。城市治理是社會治理的重要內(nèi)容，是社會主義現(xiàn)代化建設的重要任務，也是提升城市形象、提高城市綜合發(fā)展水平、確保市民安居樂業(yè)的重要保障。在長沙“高品質(zhì)”城市建設的大背景下，創(chuàng)新城市治理體系，提升城市治理能力，提高市民生活品質(zhì)，是長沙城市建設和發(fā)展所面臨的重要問題。品質(zhì)長沙建設的城市治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要我們從治理理念、治理格局、治理手段、考核評價等多個方面來構(gòu)建品質(zhì)長沙城市治理的新體系。

一 樹立以人民為中心的城市治理理念

“理念是行動的先導”。創(chuàng)新長沙城市治理體制，改進城市治理方式，必須堅持理念先行，以城市治理理念的轉(zhuǎn)變促進城市治理工作的全面創(chuàng)新。

黨的十八屆五中全會首次提出了以人民為中心的發(fā)展理念。以人民為中心的發(fā)展理念，彰顯了“以人為本”、“人民至上”的價值取向，體現(xiàn)了人民群眾是社會歷史發(fā)展的根本力量的唯物史觀，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務的根本宗旨。但是，以人民為中心的發(fā)展理念，“不能只停留在口頭上、止步于思想環(huán)節(jié)，而要體現(xiàn)在經(jīng)濟社會發(fā)展各個環(huán)節(jié)”[2]。因此，社會主義各項事業(yè)建設和發(fā)展必須堅持和貫徹以人民為中心的價值理念。創(chuàng)新城市治理體制，改進城市治理方式，提升城市品質(zhì)，必須依賴于人民群眾，歸根結(jié)底也是為了人民群眾。樹立以人民為中心的城市治理理念，就是要始終以人民群眾的利益為根本坐標，把處理好人與人之間的關系、維護好人民群眾的切身利益作為長沙城市治理的根本目標和價值訴求。

樹立以人民為中心的城市治理理念必須超越局限于市政管理的傳統(tǒng)狹義的城市管理理念。習近平總書記曾指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”[3]。傳統(tǒng)狹義的城市管理在本質(zhì)上是一種經(jīng)濟主導型的城市管理模式，往往注重城市的經(jīng)濟建設和公共設施建設，而無暇顧及城市經(jīng)濟、社會、生態(tài)、人文、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展問題；注重城市的物質(zhì)文明建設，而忽視城市的精神文化建設，忽視城市人文環(huán)境的保護；過于注重“物”的因素，而在一定程度上忽略了“人”的因素。從這個意義上來說，傳統(tǒng)狹義的城市管理體現(xiàn)的是一種以“物”為中心的，相對單一的、片面的發(fā)展理念。城市治理不同于城市管理，它凸顯的是系統(tǒng)性、綜合性和全面性，不僅關注“物”的因素，更關注“人”的因素。城市生活是一個多層次的、復雜的大系統(tǒng)，城市治理也是一個錯綜復雜的系統(tǒng)工程。但是，在這個復雜的系統(tǒng)中，核心始終是“人”，只有實現(xiàn)了人與人的和諧相處，城市生活才會真正的安定有序。以人民為中心的城市治理理念，不僅要實現(xiàn)人與自然的融合協(xié)調(diào)，更要突出人與人的和諧相處。因此，在長沙城市治理中，我們應該緊緊圍繞著促進“人”的發(fā)展、圍繞著提升廣大市民的獲得感和幸福感，按照整體性和系統(tǒng)性原則，注重城市經(jīng)濟、社會、生態(tài)、人文、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，把城市治理作為現(xiàn)代社會治理的重要組成部分，形成全民參與、全面發(fā)展的新格局。

二 構(gòu)建全民共建共享的城市治理格局

城市治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，客觀上需要作為城市主體的各個社會階層的共同參與。要實現(xiàn)從城市管理到城市治理的轉(zhuǎn)變，首先必須轉(zhuǎn)變政府職能，改變政府作為單一主體的傳統(tǒng)城市管理模式，鼓勵并發(fā)動作為城市主體的各個階層共同參與到城市治理之中，激發(fā)社會活力，充分發(fā)揮廣大市民的創(chuàng)造力和主觀能動性，培養(yǎng)廣大市民的“主人翁意識”，形成“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的城市治理新格局。

第一，實現(xiàn)政府從“管理者”向“服務者”的轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)的城市管理模式中，政府的城市管理工作者習慣于采用“管”、“控”、“堵”、“罰”等強制手段，在客觀上造成了“管理者”與“被管理者”的二元對立，從而造就了城市管理工作者與普通市民之間的矛盾和沖突。并且，這種矛盾和沖突在城市治理實踐中還時有發(fā)生。實現(xiàn)城市管理部門職能的轉(zhuǎn)變就是要堅持以人民為中心的城市治理理念，始終牢記為人民服務的根本宗旨，通過民主的方式、服務的方式、實施暖心便民工程等轉(zhuǎn)變執(zhí)法作風，寓管理于服務之中，實現(xiàn)從“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府從“管理者”向“服務者”的角色轉(zhuǎn)換，創(chuàng)建服務型政府。

第二，增強社區(qū)治理和服務能力。社區(qū)作為城市居民日常生活和交往的重要共同體，是政府對城市進行行政管理和實現(xiàn)市民自我管理的重要結(jié)合點。社區(qū)服務和治理是城市治理的重要方面，城市治理的重心必須落到社區(qū)。創(chuàng)新社區(qū)治理體制，增強社區(qū)治理和服務能力，要求政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)包辦社區(qū)管理和服務工作的模式，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，將大部分社區(qū)公共服務事務通過委托、承包等方式長期轉(zhuǎn)讓給社區(qū)社會組織、企業(yè)或者個人等第三方來進行經(jīng)營和管理。政府的責任主要體現(xiàn)在制定相關的社區(qū)公共服務政策以及服務標準，并對第三方的社區(qū)服務質(zhì)量進行監(jiān)督。逐步實現(xiàn)城市治理的“社區(qū)自治”模式。

第三，加快非政府組織建設，建立包括政府、企業(yè)、非政府組織、市民等多元主體參與的城市治理模式。隨著現(xiàn)代城市治理的發(fā)展以及我國社會的轉(zhuǎn)型，非政府組織由于其非官方性、獨立性和自愿性等特點，在城市治理工作中以其獨特的優(yōu)勢發(fā)揮著重要作用。在傳播信息、整合資源、提高城市治理效率和親和力等方面，非政府組織具有政府、企業(yè)都無可比擬的優(yōu)勢。它能夠為廣大市民提供政府和市場不愿提供或者無法有效提供的服務，是聯(lián)系政府和市民之間的橋梁和“潤滑劑”。因此，加快非政府組織建設，并將其引導到城市管理和服務的工作實踐中來，是長沙城市治理創(chuàng)新的重要著力點。

第四，加強法治保障，堅持依法治理。一方面，把全面依法治國貫徹落實到依法治市的實踐工作中來，以法治精神教育相關工作人員轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式，多途徑培育市民的法治信仰，運用法治思維和法治方式化解各種社會矛盾。另一方面，加強地方立法，有關部門制定符合長沙城市建設實際的城市治理法規(guī)條例，為提升城市治理水平提供制度保障。

三 形成現(xiàn)代科技與城市文化相融合的城市治理合力

發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)優(yōu)勢，加快城市治理的信息化平臺建設，實現(xiàn)城市治理的智能化，是創(chuàng)新現(xiàn)代城市治理方式的時代要求。同時，將城市深厚的文化傳統(tǒng)有機地融入現(xiàn)代都市生活，彰顯城市特色、提升城市品質(zhì)，發(fā)揮城市文化在城市治理中的凝聚和整合作用，也是現(xiàn)代城市治理的應有之義。因此，創(chuàng)新長沙城市治理需要將現(xiàn)代科技與城市文化有機地結(jié)合起來，形成城市治理新合力。

在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，長沙城市治理的創(chuàng)新必須依托于數(shù)字化管理平臺建設，實現(xiàn)城市治理的智能化。從城市治理的信息化、智能化的縱深推進來看，需要進一步擴大數(shù)字化管理系統(tǒng)的覆蓋面和影響力。力爭使整個數(shù)字化管理平臺覆蓋城市的每一個村和社區(qū)。市民可以通過數(shù)字網(wǎng)絡平臺隨時與城管工作人員進行交流互動，傳達民情民意，同時，市民也可以通過數(shù)字網(wǎng)絡平臺對城管工作人員的工作態(tài)度、工作效率、工作能力等方面進行公開點評。爭取更多的市民通過網(wǎng)絡平臺積極參與到城市治理之中。從城市綜合治理、協(xié)同治理發(fā)展來看，爭取盡早實現(xiàn)城市所有村和社區(qū)網(wǎng)站互聯(lián)互通，實現(xiàn)內(nèi)容共享。因此，需要根據(jù)長沙城市治理的實際情況以及城市管理信息化平臺建設的現(xiàn)狀，合理整合資源，形成合力，為實現(xiàn)城市與城市之間、城市內(nèi)部之間各系統(tǒng)的互聯(lián)互通提供技術(shù)支持。

文化是城市凝聚力、創(chuàng)造力和競爭力的源泉。城市文化不僅對提高城市吸引力和競爭力發(fā)揮著不可替代的作用，而且對于提升城市治理水平同樣具有重要作用。在傳統(tǒng)城市管理理念下，城市管理的手段主要限于法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)等方面。在以人民為中心的城市治理理念的指導下，必須進一步發(fā)揮城市文化在城市治理中的凝聚和整合作用，凸顯城市治理的“軟實力”。首先，加強城市文化建設，“以文立市”。文化是城市的靈魂?！拔镔|(zhì)因素是城市建設質(zhì)量的重要基礎，文化因素是提升城市品位的重要依托”[4]。城市文化的建設水平能夠在一定程度上體現(xiàn)出一個城市的發(fā)展質(zhì)量和水平。創(chuàng)新長沙城市治理，提升長沙城市品質(zhì)，必須在經(jīng)濟建設的同時加強城市文化建設。深入挖掘長沙歷史文化資源，推動文化創(chuàng)新，發(fā)展文化核心產(chǎn)業(yè)群，打造城市文化名片，提升城市形象。其次，提高市民文化素質(zhì)，“以文化民”。對于一個城市來說，文化建設的首要任務是提升市民的思想道德素質(zhì)和精神境界追求。因此，在城市治理過程中，應加快城市公共文化服務體系建設，讓廣大市民共享文化發(fā)展成果。廣泛開展群眾性精神文明創(chuàng)建活動，加強市民交通行為、公共場所行為的教育，將法律要求和道德指引轉(zhuǎn)化為市民的自覺行動。以文化引導市民，教育市民，提升全體市民的文化素養(yǎng)，推動城市和諧發(fā)展。最后，充分發(fā)揮城市文化在城市治理中的凝聚作用、激勵作用和潤滑作用。創(chuàng)新城市治理的目的就是要妥善解決城市發(fā)展過程中所存在的人與人、人與自然之間的矛盾?；饷艿氖侄斡泻芏?，法律、行政、技術(shù)等都是非常重要的“硬手段”。但城市文化力作為一種內(nèi)化力量，在城市治理中通過熏陶、教化和激勵等方式能夠發(fā)揮其他“硬手段”所起不到的獨特作用。依靠城市文化創(chuàng)新城市治理，必須充分發(fā)揮長沙城市文化的凝聚、潤滑、整合作用，通過有說服力的、貼近民眾的方式，將城市精神，將公平、正義、誠信、友善等文化因子潛移默化地植入市民心田。

四 完善城市治理的考核評價體系

城市治理的考核評價體系不僅是監(jiān)測城市治理水平和發(fā)展狀況的重要依據(jù)，而且也是未來城市治理決策和城市建設的“指揮棒”。創(chuàng)新城市治理、提升長沙城市建設品質(zhì)必須進一步完善城市治理的考核評價體系，需要我們進一步貫徹落實以人民為中心的城市治理理念，根據(jù)品質(zhì)長沙建設的內(nèi)在要求，選擇相應的城市治理評價指標，并合理地確立各項指標的權(quán)重。

隨著品質(zhì)長沙建設的不斷推進，城市治理工作越來越精細，所涉及的范圍也越來越廣，對城市綜合管理工作以及相關部門提出了更新更高的要求。為了適應新的形勢，近年來各相關部門根據(jù)工作實際制定或修訂了城市管理綜合考核體系。但是，現(xiàn)行的長沙城市管理考核評價指標體系也存在著一些問題，需要我們在以下幾個方面作進一步思考和努力，進一步完善城市治理的考評體系，真正發(fā)揮考評體系在城市治理中的“指揮棒”作用。

第一，落實以人民為中心的治理理念，進一步完善考核評價指標體系。在現(xiàn)行的城市管理考核評價體系中，相應的評價指標主要可以歸為以下三類：經(jīng)濟增長指標、環(huán)境美化指標和公共設施指標。很顯然，這些指標體系主要還是以“物”為中心，不能夠完全反映以“人”為中心的城市治理理念。因此，創(chuàng)新長沙城市治理，在城市治理評價指標體系建設方面，除了必要的經(jīng)濟增長指標、環(huán)境美化指標、公共設施指標之外，還需將一些反映城市人文環(huán)境建設狀況的“人文”評價指標納入到城市治理評價指標體系中來，如社會安全指標、科技文化指標、市民文明素質(zhì)指標以及幸福感指標等，并且，在具體地實施過程中，不斷地加大這些“人文”評價指標的權(quán)重，使得整個治理評價指標體系能夠更加準確、更加全面地反映城市文明程度和城市治理水平。

第二，堅持客觀評價與主觀評價的有機結(jié)合?，F(xiàn)行的城市管理評價體系由于主要關注經(jīng)濟增長、環(huán)境美化和公共設施等“物”的指標，因而主要以客觀評價為主。但是，人民的獲得感、幸福感等“人文”指標反映的主要是人民的主觀感受，更多的需要通過主觀評價的方式來進行。因此，在城市治理考核評價中，必須堅持客觀評價與主觀評價相統(tǒng)一。2016年開始實施《長沙市城市管理工作考核辦法(試行)》，在原有考核評價體系的基礎上，不只是關注抽象的分數(shù)，而是增加了市民點贊等主觀評價的內(nèi)容，深受社會各界的好評。

第三，根據(jù)城市治理主體的多元化，拓展評價對象?，F(xiàn)行的城市管理工作考核和評價辦法，評價重點落在作為“管理者”的政府工作人員。但城市治理不僅需要黨委政府領導負責，而且需要多元主體積極參與、共同協(xié)作。因此，城市治理的考核和評價，不僅要評價相關政府工作人員，而且要評價城市生活的主體不同個人和組織，如社區(qū)、各社會組織和個人，以激發(fā)社會活力。

[1]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京:人民出版社,2013.

[2]聚焦發(fā)力貫徹五中全會精神 確保如期全面建成小康社會[N].人民日報,2016-01-19.

[3]習近平總書記系列重要講話讀本(2016年版)[M].北京:學習出版社、人民出版社,2016.

[4]薛其林,蔣曉東.長沙城市品質(zhì)建設的三個維度[J].長沙大學學報,2015,(1).