推動教育公共服務(wù)均等化的優(yōu)化路徑
——評《公共服務(wù)均等化視角下省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展效果評價研究》

文 宏

(華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006)

省級政府作為中國地方行政建制的最高層次，是相對獨立的區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃單位，也是中央政府與其他地方政府層級銜接的橋梁，在教育統(tǒng)籌工作中具有不可或缺的優(yōu)勢。目前對于省級政府教育統(tǒng)籌的理論研究相對薄弱，國內(nèi)學(xué)者大多都集中于國家層面來研究教育統(tǒng)籌機制，對省級政府的教育統(tǒng)籌工作研究還較少；對于省級政府教育統(tǒng)籌工作已有的研究往往只是單獨局部的探索，缺乏整體與系統(tǒng)性的研究。同時，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、重點學(xué)校與普通學(xué)校二元精英主義發(fā)展模式、教育資源優(yōu)先向城市和強勢階層傾斜、農(nóng)村和貧困地區(qū)日益被邊緣化等教育問題日益突出，逐漸成為省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展的重點難點。因此，在統(tǒng)籌主體由中央主導(dǎo)向中央地方協(xié)同統(tǒng)籌的教育統(tǒng)籌機制轉(zhuǎn)變的背景下，如何能夠整體系統(tǒng)地研究省級政府教育統(tǒng)籌機制，把握省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展現(xiàn)狀與成因，進而提出相應(yīng)對策來提高省級政府教育統(tǒng)籌能力，對于促進教育全面深化改革、教育治理體系現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實價值意義。

一 教育統(tǒng)籌評價：公共服務(wù)均等化的全新視角

湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院盛明科教授帶領(lǐng)研究團隊通過收集大量材料和數(shù)據(jù)，采用科學(xué)的研究方法與手段，結(jié)合前人研究的經(jīng)驗與結(jié)論，撰寫了《公共服務(wù)均等化視角下省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展效果評價研究》一書。從總體上來看，全書以推動公共服務(wù)均等化作為研究視角，以省級政府為研究對象，采用實證研究、規(guī)范研究以及定量研究等多種研究方式，構(gòu)建了一套科學(xué)合理的省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展的效果評價指標(biāo)體系，并通過該效果評價指標(biāo)體系對省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展的影響因素以及發(fā)展現(xiàn)狀進行了深入的探索與研究。最終將研究發(fā)現(xiàn)與具體理論相結(jié)合，對省級政府的教育統(tǒng)籌發(fā)展工作提出了詳實而又具有針對性的建議。透視全書，不僅內(nèi)容豐富、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)，而且視角獨特、觀點鮮明，對于省級教育統(tǒng)籌發(fā)展效果評估體系的建設(shè)具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

從全書的框架構(gòu)建和篇幅布局來看，全書共有八章，作者從理論與文獻出發(fā)，對研究主題進行了概念化與操作化，奠定研究的理論基礎(chǔ)；接著通過省級政府統(tǒng)籌發(fā)展的制度與實踐、效果評價指標(biāo)體系、實證研究以及因素解釋分析等不同層面，對省級政府的教育統(tǒng)籌發(fā)展進行了深入的研究與剖析。在理論基礎(chǔ)的鋪墊方面，作者在論述研究省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展問題的必要性和相關(guān)研究文獻綜述的基礎(chǔ)上，對本書研究主題進行了概念化，對一些重要概念進行了詳細(xì)的解釋與理論闡述，為后續(xù)的深入研究奠定了一個夯實的理論基礎(chǔ)。在選題背景和文獻綜述方面，作者基于十八屆三中全會以來中國全面深化改革的時代背景，結(jié)合黨中央與國務(wù)院出臺的具體政策，從推動教育公共服務(wù)均等化的角度，強調(diào)省級政府在推動教育統(tǒng)籌發(fā)展、促進教育資源均衡配置等方面的突出作用，從而對省級政府統(tǒng)籌教育發(fā)展以及建立省級教育統(tǒng)籌發(fā)展效果評價體系的重要性進行了充分的論證。

與此同時，全書系統(tǒng)梳理了當(dāng)前國內(nèi)外學(xué)者在教育領(lǐng)域相關(guān)的研究成果，對現(xiàn)有研究成果進行了科學(xué)理性評價，將現(xiàn)實實踐提煉歸納為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、教育公平推進以及政府資源管理三個范式，系統(tǒng)分析了不同范式研究的不足與缺陷。通過時代背景的交代以及相關(guān)文獻的綜述，綜合凸顯出了研究省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展的現(xiàn)實必要性以及理論價值性。在理論闡述方面，作者對研究主題進行了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)母拍罨腿娴慕缦迍澐?。不同于絕對平均的均等理念，作者以羅爾斯正義的第二原則為評判標(biāo)準(zhǔn)，強調(diào)公共服務(wù)均等化應(yīng)該是在承認(rèn)存在差異的基礎(chǔ)上機會均等、資源統(tǒng)籌、成果互享和配置統(tǒng)一的范疇，應(yīng)該尊重公民多樣化的自由選擇。在嚴(yán)格界定公共服務(wù)均等化概念的基礎(chǔ)上，作者進一步深化了教育公共服務(wù)均等化的理論闡述，在公共服務(wù)均等化視角下，將省級政府的教育統(tǒng)籌發(fā)展細(xì)分為受教育權(quán)、教育資源、教育發(fā)展成果以及教育公共產(chǎn)品四個維度，分別從不同維度，構(gòu)建相適宜的績效指標(biāo)體系，用于具體測量省級政府的教育統(tǒng)籌發(fā)展成效。在省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展的進程范圍內(nèi)，作者將重點偏向于教育政策調(diào)控、資源配置以及行政規(guī)制等層面的統(tǒng)籌工作，將視線集中于省級政府在城鄉(xiāng)和區(qū)域間各級各類教育均衡發(fā)展方面的統(tǒng)籌效果，同時將省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展總結(jié)為四個核心維度和特點。

二 理解和評價省級政府教育統(tǒng)籌的核心價值選擇

(一)理論探索：加強省級政府教育統(tǒng)籌責(zé)任和擴大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)能

從省級政府教育統(tǒng)籌主體之間的關(guān)系而言，需要理順中央與省級政府之間教育統(tǒng)籌權(quán)責(zé)的關(guān)系，加強省級政府的教育統(tǒng)籌責(zé)任的同時擴大省級政府教育統(tǒng)籌的新權(quán)限，從而能充分保障省級政府在教育統(tǒng)籌工作的主體地位，發(fā)揮其特有的功能與作用，這是推進國家教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的主要內(nèi)容，也是全面深化國家教育綜合改革的重要突破口。從省級政府本身教育統(tǒng)籌而言，需要把握省級教育統(tǒng)籌工作的重點領(lǐng)域、創(chuàng)新工作機制以及提升統(tǒng)籌能力三個方面的影響，省級教育統(tǒng)籌工作不僅要有的放矢，重點解決區(qū)域間、城鄉(xiāng)以及農(nóng)村的教育均衡發(fā)展問題，從而能推進教育公共服務(wù)實現(xiàn)均等化發(fā)展。同時省級政府本身也要通過健全與完善財政轉(zhuǎn)移支付、政策保障以及監(jiān)督考核等方面的工作機制，為省級教育統(tǒng)籌工作的順利高效開展提供一個良好的制度環(huán)境。

(二)實證研究：關(guān)于省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展效果評價體系與成因

作者力圖在概括省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展制度發(fā)展變遷以及構(gòu)建一套科學(xué)合理的省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展效果評價體系的基礎(chǔ)上，通過大量不同省份的截面與時間序列數(shù)據(jù)對省級政府的教育統(tǒng)籌發(fā)展效果評價進行實證研究，并以此為依據(jù)找出影響其發(fā)展效果的各種因素。在主體統(tǒng)籌制度與實踐層面上，作者從省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)力、政策以及行為三個方面發(fā)展的脈絡(luò)入手，抓住省級政府的教育統(tǒng)籌發(fā)展制度變遷與實踐趨勢，并基于政策文本的分析深入研究了省級政府教育統(tǒng)籌制度變遷的背景、過程、趨勢以及存在的問題，幫助我們把握政府政策體系變化的內(nèi)在邏輯與規(guī)律，這是理解和評價省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展工作的科學(xué)前提與基礎(chǔ)。在發(fā)展效果評價指標(biāo)體系層面上，作者從省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展效果的機制性生成、政策性生成以及資源性生成三個生成邏輯出發(fā)，結(jié)合省級政府教育統(tǒng)籌的四個具體維度，構(gòu)建了教育機會均衡保障指標(biāo)、教育資源均衡配置指標(biāo)以及教育質(zhì)量與成就均衡指標(biāo)，從而構(gòu)建出了一套較為科學(xué)可行的省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展效果評價指標(biāo)體系。這個教育發(fā)展效果評價指標(biāo)體系的構(gòu)建，符合中國當(dāng)下教育統(tǒng)籌發(fā)展的實際情況，較為全面地囊括了省級政府教育統(tǒng)籌的整體發(fā)展的各個方面。在發(fā)展?fàn)顩r及成因?qū)用?，作者基于收集到的大量樣本與數(shù)據(jù)，運用構(gòu)建的省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展效果評價指標(biāo)體系，采用了多種測量方法對各省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展?fàn)顩r進行了實證研究，進而分析了教育公共服務(wù)供給的空間特征。作者結(jié)合已有的研究發(fā)現(xiàn)與經(jīng)驗分析，認(rèn)為省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展存在巨大差異的原因主要是四個方面：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及政策供給因素、教育公共財政投入規(guī)模與結(jié)構(gòu)、政府教育統(tǒng)籌體制機制與能力以及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)與區(qū)位地理條件，并且通過面板數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析對這些因素進行了驗證。

(三)對策探討：針對提高教育公共服務(wù)均等化程度和省級統(tǒng)籌效果

針對當(dāng)下我國省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展現(xiàn)狀以及其成因，作者就如何提高公共服務(wù)均等化以及省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展效果進行了相應(yīng)的對策研究，最終提出相應(yīng)的政策建議，這是全文研究的最終歸宿與落腳點。當(dāng)然，俗話說“打鐵還需自身硬”，省級政府要想落實與推進好教育統(tǒng)籌發(fā)展工作，最終還是要回歸于提高自身的教育統(tǒng)籌能力。對此，作者結(jié)合當(dāng)下中國省級政府教育統(tǒng)籌工作的實際情況，從考核問責(zé)的督促激勵，到各種智囊機構(gòu)、信息平臺以及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)來提高省級政府自身的教育統(tǒng)籌能力，從而能夠在中央與地方教育統(tǒng)籌權(quán)責(zé)分明、省級教育統(tǒng)籌發(fā)展機制完善的現(xiàn)實與制度背景下，真正做好教育統(tǒng)籌工作，實現(xiàn)教育治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

三 省級政府教育統(tǒng)籌評價的全新突破

立足中國具體國情，借鑒國外先進經(jīng)驗，建構(gòu)省級政府教育統(tǒng)籌的科學(xué)運轉(zhuǎn)機制，實現(xiàn)教育決策、執(zhí)行與監(jiān)管之間的相互配合，科學(xué)設(shè)計省級政府教育統(tǒng)籌的頂層設(shè)計，強化省級教育統(tǒng)籌工作的聯(lián)動性，確保省級統(tǒng)籌能夠契合教育發(fā)展規(guī)律，這是省級政府教育統(tǒng)籌評價的應(yīng)然導(dǎo)向。拜讀全書，在了解本書的整體概況與篇幅布局的同時，我們還能夠清晰地發(fā)現(xiàn)該書有以下幾個方面的特色創(chuàng)新，值得我們深入的學(xué)習(xí)與探討：

(一)開創(chuàng)性地探索了省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展的新思路

該書在探索省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展的研究中，以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)追求，抓住教育最為本質(zhì)的特點，即教育(書中專指義務(wù)教育)作為一種公共服務(wù)，其目標(biāo)與核心依舊是為社會大眾提供最大化的福利，教育的最基本屬性是公益性。將公共服務(wù)均等化問題與省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展相聯(lián)系。一方面，突出強調(diào)了教育作為公共產(chǎn)品其本身的初衷以及最終歸宿，為全面把握和研究省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展提供了科學(xué)可行的評判標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，隨著全面深化改革以及義務(wù)教育的全面普及，教育服務(wù)的發(fā)展不再是數(shù)量上的簡單均等化發(fā)展，而更應(yīng)該是追求質(zhì)量上的系統(tǒng)均衡發(fā)展，當(dāng)前中國具體國情對教育均等化發(fā)展提出了更高的要求與目標(biāo)。因此，在公共服務(wù)均等化的視角下來具體研究省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展的效果，可以將省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展這個抽象的概念進行分解，結(jié)合具體的背景有序的逐層次的對于省級政府的教育統(tǒng)籌進行深入的研究與探索。該書巧妙地設(shè)計了省級政府的教育統(tǒng)籌發(fā)展研究思路，不僅為各層級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展效果提供了一個具體可行的評價思路，對于其他公共產(chǎn)品的相關(guān)研究也具有啟發(fā)與借鑒意義。

(二)系統(tǒng)地構(gòu)造了省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展的新路徑

該書以現(xiàn)實政策與文獻綜述為先導(dǎo)，在理順省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展的基礎(chǔ)上構(gòu)建了具體的教育統(tǒng)籌評價指標(biāo)體系，對省級政府的教育發(fā)展?fàn)顩r進行了深入的研究，系統(tǒng)構(gòu)建了省級政府整體教育統(tǒng)籌發(fā)展?fàn)顩r的研究路徑，突破了以往大多數(shù)局部單一的研究模式。省級政府的教育統(tǒng)籌發(fā)展是一個系統(tǒng)整體性的工程，涉及到機制體制、資源、政策等多個方面，對于其宏觀具體的把握十分不易。而該書以公共服務(wù)均等化為研究視角，把握住了省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展機制變遷的內(nèi)在邏輯，結(jié)合我國省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展的實際情況，根據(jù)教育指標(biāo)的“輸入—過程—輸出”系統(tǒng)模式和評價指標(biāo)的選取原則，制定了一套科學(xué)合理的省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展效果評價指標(biāo)體系，并通過這個指標(biāo)體系完成了對于省級政府整個教育統(tǒng)籌發(fā)展相關(guān)狀況的研究。整個研究路徑的系統(tǒng)構(gòu)造契合于當(dāng)下我國省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展的實際現(xiàn)狀，客觀全面地反映了我國省級政府教育統(tǒng)籌的整體發(fā)展效果。同時也拉開了全面系統(tǒng)研究省級政府的教育統(tǒng)籌發(fā)展的序幕，強調(diào)了省級政府在教育發(fā)展工作的統(tǒng)籌與調(diào)控地位，彰顯了當(dāng)下教育領(lǐng)域深化改革的精神與目標(biāo)，這對于促進教育工作的深化改革和教育治理的現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實借鑒意義。

(三)科學(xué)地運用了省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展的新方法

不同于以往大多數(shù)的研究方式，該書在定性研究的基礎(chǔ)上還運用了多種科學(xué)可行的新方法對省級政府的教育統(tǒng)籌工作進行研究。一方面，為了全面了解省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展?fàn)顩r，在構(gòu)建了一套較為科學(xué)合理的效果評價指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，該書采取定量的研究方法，通過收集與處理橫向和縱向的有關(guān)數(shù)據(jù)，來對比各省市級政府教育統(tǒng)籌的發(fā)展?fàn)顩r。通過面板數(shù)據(jù)的分析，研究省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展的影響因素。基于定量研究，該書不僅發(fā)現(xiàn)了當(dāng)下我國省級政府教育統(tǒng)籌區(qū)域差距的空間分布格局與演化趨勢，同時揭示了教育統(tǒng)籌發(fā)展不平衡的根本在于經(jīng)濟發(fā)展的不均衡。這對于研究省級教育統(tǒng)籌發(fā)展工作，促進省級政府教育統(tǒng)籌均衡發(fā)展具有重要的價值與意義。另一方面，該書首次開啟了以實證研究的方法來探索省級政府的教育統(tǒng)籌發(fā)展。在經(jīng)驗與常識的基礎(chǔ)上提出了各種可能的理論與假說，通過具體相關(guān)的樣本數(shù)據(jù)對其進行檢驗與修正，從而揭示出了省級政府教育統(tǒng)籌的現(xiàn)狀以及演變邏輯。

(四)全面地提出了省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展的新對策

省級政府由于其自身所處行政建制的特殊性，在教育統(tǒng)籌工作中發(fā)揮著日益重要的作用。目前國內(nèi)學(xué)界對于教育統(tǒng)籌機制體制的研究多集中于國家層面，對于省級政府的相關(guān)研究也往往缺乏整體性與系統(tǒng)性。而該書突破了以往研究的狹隘，開始側(cè)重以省級政府的教育統(tǒng)籌發(fā)展作為研究對象，并對其進行了整體與系統(tǒng)的研究。在揭示省級政府教育統(tǒng)籌機制體制演變的內(nèi)在邏輯的同時，對其教育統(tǒng)籌工作的提升提出了全面具體的新對策?；谘氲貦?quán)責(zé)關(guān)系的角度提出要理順兩者的教育統(tǒng)籌關(guān)系，強化省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展責(zé)任，實現(xiàn)省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展權(quán)責(zé)一致。從省級政府自身教育統(tǒng)籌發(fā)展能力的角度提出要整合各種教育資源、建設(shè)新型智庫以及運用信息化技術(shù)等。在政策體制方面，強調(diào)要形成良好的教育統(tǒng)籌環(huán)境、完善財政制度，形成多元的教育治理模式等。該書對于省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展效果提升提出的新對策，反映了省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展作為一個系統(tǒng)性、聯(lián)動性的工作，需要協(xié)調(diào)與綜合各種要素，從權(quán)責(zé)、自身統(tǒng)籌能力以及制度保障等多個角度展開研究與思考，是當(dāng)下中國探究省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展方向的指導(dǎo)理論。