我國(guó)住房保障制度建設(shè)存在的主要問(wèn)題及其政策建議

張 亮

(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心 社會(huì)發(fā)展研究部， 北京 100010)

住房是保障人們正常生活的基本物質(zhì)要素，居住條件是衡量人民生活水平的主要標(biāo)準(zhǔn)之一，直接關(guān)系到人民的生活福祉乃至社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展和進(jìn)步。黨的十九大報(bào)告明確提出了讓全體人民住有所居的目標(biāo)，但目前的住房保障制度仍然存在著一些亟待解決的問(wèn)題，嚴(yán)重制約著這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，須盡快加以改革完善。

一、住房保障制度建設(shè)是公平可持續(xù)社會(huì)政策體系建設(shè)的重要內(nèi)容

住房保障目前尚無(wú)一個(gè)被統(tǒng)一接受的概念。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，住房保障僅僅是對(duì)社會(huì)成員中無(wú)力參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者或者競(jìng)爭(zhēng)中的失敗者進(jìn)行的居所救助。筆者認(rèn)為，住房保障是保障基本居住權(quán)的一項(xiàng)重要舉措，強(qiáng)調(diào)保障住房困難群體的基本居住需要，涵蓋的范圍絕不僅僅是低收入困難群體，應(yīng)是一個(gè)更為寬泛的概念，包括一些無(wú)力或難以租購(gòu)商品住房的中等收入家庭也應(yīng)在保障之列。由此，住房保障制度應(yīng)是對(duì)政府為解決人民群眾特別是中低收入家庭的基本居住需要而采取的一系列政策的總稱。

保障人民的基本居住需要關(guān)系到人民生活的基本條件。因此，通過(guò)建立完善的住房保障體系，保障和改善人民群眾特別是中低收入困難家庭的基本居住需要，是政府保障和改善民生的重要途徑，也是保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，理應(yīng)是全民社會(huì)政策體系建設(shè)的重要組成部分。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家十分重視住房保障問(wèn)題，根據(jù)各自國(guó)情及發(fā)展階段的不同，對(duì)住房保障政策不斷加以完善，形成了各具特色的住房保障制度?？傮w來(lái)看，由于住房具有雙重性，一方面具有居住屬性，是生活必需品；另一方面，住房也具有商品屬性。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在實(shí)現(xiàn)國(guó)民居者有其屋的目標(biāo)中，主要依靠市場(chǎng)化的供給方式來(lái)解決，政府通過(guò)對(duì)住房市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，保證大多數(shù)人能夠通過(guò)商品化的方式實(shí)現(xiàn)居住需要；對(duì)于一些低收入、沒(méi)有能力在市場(chǎng)上購(gòu)房的家庭，采用政府出資建設(shè)(或共同建設(shè))公共住房、房租補(bǔ)貼、低收入家庭租買房屋享受稅收金融優(yōu)惠政策等多種方法，以保障這類人群的基本居住需要。從總體上看，在不同的發(fā)展階段，政府采取的保障方式各有側(cè)重，在住房短缺時(shí)期，一般采用直接參與和控制住房建造分配等較為直接的保障方式，待到住房短缺基本解決、居民收入有所提高以后，開(kāi)始轉(zhuǎn)向貨幣化補(bǔ)貼方式。另外，為了確保住房保障政策的實(shí)施，各國(guó)基本都實(shí)現(xiàn)了對(duì)低收入家庭住房保障的法制化，如美國(guó)的《住房法》《國(guó)民住宅法》、日本的《公營(yíng)住宅法》《住房金融公庫(kù)法》、英國(guó)的《住宅法》等，均從法律上保證了住房保障制度的構(gòu)建和完善。

我國(guó)也高度重視解決人民的住房問(wèn)題，為了滿足人民的居住需要，在不同的發(fā)展階段，對(duì)住房政策進(jìn)行了一些重要的改革，政府保障和市場(chǎng)化機(jī)制在這一過(guò)程中不同程度地發(fā)揮了重要作用。經(jīng)過(guò)多年的不斷發(fā)展，國(guó)內(nèi)居民的居住條件也得到了極大的改善。從人均住宅面積來(lái)看，城市人均住宅建筑面積從1978年的6.70平方米增加到2015年的36.60平方米，農(nóng)村人均住房面積由1978年的8.10平方米增加到2012年的37.09平方米。但近些年來(lái)，隨著住房商品化的推進(jìn)，政府在住房保障的作用方面逐步弱化，城市地區(qū)大多數(shù)群體的居住問(wèn)題主要是通過(guò)租買商品房等市場(chǎng)化的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。近十幾年來(lái)，大多數(shù)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格出現(xiàn)了急速上漲，特別是在一些大城市這種情況更加明顯，房地產(chǎn)價(jià)格已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)收入水平。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年50個(gè)大中城市房?jī)r(jià)收入比達(dá)到9.15，同期北京、上海、深圳、廣州的房?jī)r(jià)收入比分別達(dá)到19.60、20.06、24.95、11.44，這就對(duì)通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制解決住房的方式形成了巨大的挑戰(zhàn)。在價(jià)格快速上漲的背景下，受支付能力的限制，一些中低收入家庭居住條件受到較大影響，從而直接影響到生活質(zhì)量的提升。盡管近幾年來(lái)，國(guó)家也開(kāi)始通過(guò)保障房建設(shè)、棚戶區(qū)改造等多種方式，加強(qiáng)對(duì)中低收入家庭的住房保障，但仍然存在一些問(wèn)題，特別是在一些特大城市，由于商品住房的租售價(jià)格上漲較快，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了大多數(shù)中低收入群體的支付能力，使得較大范圍居民的居住條件難以獲得明顯的改善，住房保障政策的實(shí)施效果沒(méi)有得到明顯體現(xiàn)。如何構(gòu)建合理的住房保障體系，給予住房困難群體必要的住房保障，避免其生活質(zhì)量受到較大的影響，對(duì)于社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展至關(guān)重要。

二、我國(guó)住房保障制度建設(shè)與改革的基本歷程

總體來(lái)看，我國(guó)住房保障制度在農(nóng)村和城市走過(guò)了完全不同的演進(jìn)路徑。在農(nóng)村，保障居住的需求主要是通過(guò)“宅基地”政策實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民在宅基地上自建房屋居住，這一政策基本沒(méi)有發(fā)生大的變化，迄今仍是保障大多數(shù)農(nóng)民住房需求的基本制度。同時(shí)，對(duì)于一些農(nóng)村住房困難群體，政府通過(guò)多渠道籌集資金，逐步建立和實(shí)施農(nóng)村困難戶住房的救助制度，大大改善了農(nóng)村困難家庭的住房條件。在城市，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)，住房供給的主體逐步發(fā)生了變化，住房保障經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的福利分房，到逐步推進(jìn)住房的市場(chǎng)化，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制滿足住房需求，再到逐步強(qiáng)化政府對(duì)中低收入人群住房保障等不同的發(fā)展階段。

(一)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的福利分房階段(新中國(guó)成立至20世紀(jì)70年代末)，住房需求主要依靠政府的福利化分配解決

這一階段的住房保障一直由國(guó)家和單位共同承擔(dān)，國(guó)家針對(duì)人民群眾的住房需要，統(tǒng)一進(jìn)行計(jì)劃建設(shè)，由單位組織分配，是一種完全福利化的分房，其典型特征是“等國(guó)家建房，靠組織分房，要單位給房”。這種住房分配制度具有“低租金、加補(bǔ)貼、實(shí)物配給制”的特征，但由于當(dāng)時(shí)住房建設(shè)資金嚴(yán)重不足，住房供給總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足同期快速增加的城鎮(zhèn)人口的住房需求，并且在分配過(guò)程中，不同單位以及同一單位內(nèi)部之間的差異很大，從而形成了苦樂(lè)不均的局面。總體而言，這一階段居民總體的居住水平仍然普遍較低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978年城鎮(zhèn)人均住房建筑面積僅為6.7平方米[注]2011年3月9日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)齊驥在十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議期間答記者問(wèn)。，“缺房戶”總數(shù)達(dá)869萬(wàn)戶，占當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)地區(qū)總戶數(shù)的47.5%。

(二)20世紀(jì)90年代初至2003年，逐步推進(jìn)住房商品化改革試點(diǎn)，住房需求主要通過(guò)福利化分房以及市場(chǎng)化的住房供給加以解決

針對(duì)城市住房供給嚴(yán)重不足以及國(guó)家財(cái)政較為緊張的現(xiàn)實(shí)狀況，為了解決城市住房問(wèn)題，1980年鄧小平同志就住宅問(wèn)題發(fā)表重要講話，他指出：“城鎮(zhèn)居民個(gè)人可以自己購(gòu)買房屋，也可以自己蓋。不但新房可以出售，老房子也可以出售?？梢砸淮胃犊?，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售后，房租恐怕要調(diào)整。要聯(lián)系房?jī)r(jià)調(diào)整房租，使人們考慮到買房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人們就不買房子了。繁華的市中心和偏僻地方的房子，交通方便地區(qū)和不方便地區(qū)的房子，城區(qū)和郊區(qū)的房子，租金應(yīng)該有所不同。將來(lái)房租提高了，對(duì)低工資的職工要給予補(bǔ)貼。這些政策要聯(lián)系起來(lái)考慮。建房還可以鼓勵(lì)公私合營(yíng)或民建公助，也可以私人自己想辦法?！盵1]此后，國(guó)家正式允許實(shí)行住房商品化政策，但當(dāng)時(shí)的住房市場(chǎng)化改革，受城鎮(zhèn)居民認(rèn)識(shí)以及支付能力等多方面的限制，主要停留在試點(diǎn)階段，進(jìn)展較為緩慢，主要的保障制度仍然是低租金和福利分房制度。

20世紀(jì)90年代初，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程的加速，房地產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了快速的發(fā)展，較之以前，住房商品化也得到更大范圍的認(rèn)可。但是這一時(shí)期，原有的住房保障制度并沒(méi)有打破。隨后，1994年7月《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》提出了城鎮(zhèn)住房制度改革的根本目標(biāo)和基本內(nèi)容，開(kāi)始了城鎮(zhèn)住房制度的正式改革，提出實(shí)施市場(chǎng)供應(yīng)和政府保障雙重體系的政策，公積金制度和經(jīng)濟(jì)適用房制度成為住房保障制度的重要內(nèi)容。1998年，中央提出，停止住房福利分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場(chǎng)；進(jìn)一步明確提出“對(duì)最低收入家庭由政府或單位提供廉租住房，中低收入家庭購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房，其他收入高的家庭購(gòu)買、租賃市場(chǎng)價(jià)商品住房”。但當(dāng)時(shí)的商品住房?jī)r(jià)格尚沒(méi)有達(dá)到過(guò)高的水平，且住房也沒(méi)有完全商品化，中低收入家庭住房保障方面的問(wèn)題并沒(méi)有凸顯。

(三)2003—2007年全面實(shí)施住房商品化階段，絕大多數(shù)居民的住房需求主要依靠租售商品住房解決

這一階段，隨著房地產(chǎn)逐步成為我國(guó)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，住房消費(fèi)成為擴(kuò)大內(nèi)需的重要組成部分，我國(guó)全面過(guò)渡到以商品住房為主的住房供給階段。2003年8月頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》提出“調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購(gòu)買或承租普通商品住房”；弱化經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房的功能，將經(jīng)濟(jì)適用住房的定位由“住房供應(yīng)體系的主體”調(diào)整為“具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”，提出“最低收入家庭住房保障原則上以發(fā)放租賃補(bǔ)貼為主，實(shí)物配租和租金核減為輔”；另外，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持住房市場(chǎng)化的基本方向，并第一次明確了房地產(chǎn)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)的提法。在住房商品化階段，一些地方政府將精力主要放在追求房地產(chǎn)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益方面，住房保障職能發(fā)揮嚴(yán)重不足，可以說(shuō)，政府在住房保障方面從“大包大攬”的制度極端，走向了“放任不管”的極端。從總體上看，盡管居民的住房條件有了明顯的改善，但是不同收入水平的住房條件差異也逐漸擴(kuò)大，一些中低收入家庭因商品住房?jī)r(jià)格的迅速上漲，居住條件明顯下降，出現(xiàn)了高房?jī)r(jià)下的“房奴”“蝸居”“蟻?zhàn)濉钡葐?wèn)題，直接影響到其生活質(zhì)量。

(四)2007年以后，在繼續(xù)堅(jiān)持通過(guò)市場(chǎng)化供給方式解決居住需求的同時(shí)，開(kāi)始加大對(duì)低收入住房困難家庭的住房保障力度

為了解決高房?jī)r(jià)下低收入家庭的住房問(wèn)題，2007年7月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》，把對(duì)城市低收入家庭的住房保障正式提升為住房政策的主要內(nèi)容和要求，加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系；改進(jìn)完善經(jīng)濟(jì)適用住房制度和住房公積金制度，向低收入群體傾斜；探索建立面向農(nóng)民工等困難群體的支持政策，積極改善棚戶區(qū)、舊住宅區(qū)低收入家庭住房條件。2008年11月，中央政府決定3年投資9 000億元建設(shè)廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房，各地區(qū)、各部門(mén)也制定了大力支持保障房建設(shè)等細(xì)化的支持政策。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013—2016年，我國(guó)共建成城鎮(zhèn)保障性安居工程住房、棚戶區(qū)改造住房和公租房2 485萬(wàn)套。這些舉措對(duì)于解決低收入家庭的居住條件起到了明顯作用。

三、我國(guó)住房保障方面存在的主要問(wèn)題

經(jīng)過(guò)多年的改革與發(fā)展，我國(guó)基本上建立了由住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、貨幣化補(bǔ)貼等組成的較為完整的住房保障制度體系，在保障居民的住房需要方面起到了重要作用。但在當(dāng)前的形勢(shì)下，仍然存在一些亟待解決的突出問(wèn)題，直接影響著住房保障制度功能的發(fā)揮。

(一)一段時(shí)期，政府在住房保障功能方面發(fā)揮作用不足，過(guò)分突出住房的商品屬性，對(duì)住房的居住屬性普遍重視不夠

住房具有保障居住和商品化的雙重屬性。一段時(shí)期政府在制定住房政策過(guò)程中，對(duì)于住房的商品屬性過(guò)于重視，對(duì)于住房的居住屬性普遍重視不足，忽視了居住需求是人類生活的基本需求，是人民安居樂(lè)業(yè)的基本前提。特別是把房地產(chǎn)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱行業(yè)以來(lái)，各級(jí)政府都把住房建設(shè)作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)、增加稅收和財(cái)政收入的重要手段，甚至一些地方官員錯(cuò)誤地認(rèn)為，拿出一定的土地建設(shè)保障住房意味著地方政府不能再通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地獲取巨額土地收益，等于斷了自家的“財(cái)路”；也有的政府官員認(rèn)為，建立住房保障的投入對(duì)于自己的政績(jī)提升較慢，不如追求GDP增長(zhǎng)速度，這樣致使住房保障的財(cái)政投入意愿不強(qiáng)，一些保障住房在一些城市成為“點(diǎn)綴”，只是面子工程，大大滯后于當(dāng)?shù)鼐用竦男枰?，加之，隨著房?jī)r(jià)的不斷提升，中低收入家庭沒(méi)有足夠的支付能力，完全依靠市場(chǎng)機(jī)制，這部分群體的居住需要難以實(shí)現(xiàn)，這就嚴(yán)重影響到了社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

(二)商品住房買賣與租賃市場(chǎng)的發(fā)展不規(guī)范，限制了市場(chǎng)機(jī)制在滿足居民居住需要方面的功能發(fā)揮

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大多數(shù)居民的住房需求是通過(guò)購(gòu)買或租賃商品住房實(shí)現(xiàn)的，政府給予無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)化方式解決住房需求的困難家庭一定的住房保障。但是國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)的不規(guī)范發(fā)展，投資炒作現(xiàn)象較為普遍，住房?jī)r(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出居民的支付能力，不利于居民通過(guò)市場(chǎng)化方式滿足住房需求，從而對(duì)住房保障體系形成了巨大的挑戰(zhàn)。具體而言，目前商品住房市場(chǎng)投機(jī)炒作現(xiàn)象非常普遍，越來(lái)越多的人把房地產(chǎn)作為一種投資性資產(chǎn)看待，人們的購(gòu)買行為只是出于對(duì)未來(lái)價(jià)格上漲的預(yù)期，既不用于出租也不用于居住，只是等待更高的價(jià)格出售，甚至一些組織團(tuán)體及房地產(chǎn)商聯(lián)合起來(lái)操縱房地產(chǎn)市場(chǎng)，嚴(yán)重?cái)_亂了房地產(chǎn)市場(chǎng)的秩序，導(dǎo)致價(jià)格短期內(nèi)出現(xiàn)非理性上漲。在租賃市場(chǎng)方面，不合理抬高租賃價(jià)格的行為也普遍存在，導(dǎo)致一些地區(qū)，特別是大中城市的租售房?jī)r(jià)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)大多數(shù)中低收入家庭的支付能力，原來(lái)通過(guò)市場(chǎng)化租售房屋解決居住問(wèn)題的家庭受到的影響較大，需要政府在住房保障體系建設(shè)和完善過(guò)程中予以重視。

(三)多元化的住房保障方式設(shè)計(jì)不完善，基本仍是以建設(shè)與出售保障房為主的保障方式，影響了現(xiàn)有投入資金的實(shí)施效果

盡管在住房保障政策的具體保障方式上，有租金補(bǔ)貼、實(shí)物配租、建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房、住宅金融政策等多種方式，但目前我國(guó)在實(shí)際的操作中仍然還是以建造保障房為主，并沒(méi)有充分考慮各個(gè)城市不同的住房供應(yīng)形勢(shì)和需求[2]。通常的做法是設(shè)定一個(gè)單一的保障房建設(shè)的數(shù)量化指標(biāo)，然后各級(jí)政府層層分解實(shí)施，從而導(dǎo)致在落實(shí)過(guò)程中，由于地方財(cái)政缺乏相應(yīng)的配套資金，高質(zhì)量地完成保障房建設(shè)難度較大，只能通過(guò)降低建筑質(zhì)量等多種方式加以應(yīng)對(duì)。同時(shí)，在一些中小城市，本身住房供給已經(jīng)遠(yuǎn)大于實(shí)際需求，再通過(guò)建設(shè)保障房等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)住房保障，可能導(dǎo)致保障房空置的比例會(huì)比較高，嚴(yán)重影響資金的投入效率。其實(shí)，不同的城市在住房保障方面面臨的問(wèn)題具有較大的差異，在一些特大城市，由于商品住房的租售價(jià)格，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)大多數(shù)中低收入家庭的支付能力，通過(guò)發(fā)放補(bǔ)貼的方式實(shí)施效果并不好，可以考慮通過(guò)政府來(lái)增加一些保障房的供給；而在一些中小城市，住房供給已經(jīng)大于需求，過(guò)于強(qiáng)調(diào)保障房建設(shè)，可能存在與需求不匹配的問(wèn)題。另外，保障過(guò)程中，在租與售的選擇上，過(guò)去側(cè)重以出售房屋的方式為主進(jìn)行保障，對(duì)于通過(guò)租賃的方式考慮不夠，這樣不利于住房保障的可持續(xù)性，大大限制了住房保障范圍的擴(kuò)展，也對(duì)低收入的購(gòu)房者造成一定的經(jīng)濟(jì)壓力，更容易造成相互之間的不公平。

(四)針對(duì)流動(dòng)人口等一些特殊群體的住房保障問(wèn)題尚未得到妥善解決

目前各地在制定住房保障政策中，涵蓋的范圍較窄，使得較多住房困難群體得不到及時(shí)的政策保障，總體保障水平不高。具體而言，一是隨著城市化的不斷發(fā)展，流動(dòng)人口在城市中已經(jīng)占據(jù)了較大比例，據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，2016年我國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模高達(dá)2.45億，占總?cè)丝诘?8%，預(yù)計(jì)到2025年，我國(guó)流動(dòng)人口將超過(guò)3億，并且流動(dòng)已由單個(gè)勞動(dòng)力流動(dòng)向整個(gè)家庭流動(dòng)轉(zhuǎn)變，家庭戶平均規(guī)模保持在2.5人以上，2人及以上的流動(dòng)人口家庭戶占81.8%以上。相對(duì)于較高的房?jī)r(jià)而言，流動(dòng)人口收入水平普遍較低，2016年流動(dòng)人口平均月收入為4 503元，雇員平均月收入為4 091元，收入主要集中在2 000～5 000元[注]相關(guān)數(shù)據(jù)引自國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2017》。。這種收入水平，扣除家庭的其他生活支出，改善居住的支出壓力較大，因此大多數(shù)流動(dòng)人口的居住條件很差，但目前的住房政策設(shè)計(jì)主要以保障本地戶籍人口為主，對(duì)于外來(lái)流動(dòng)人口缺乏保障。二是在一些房?jī)r(jià)較高的大城市，特別是對(duì)于一些房?jī)r(jià)收入比較高的城市，目前保障的對(duì)象主要是以低收入者為主，對(duì)于本身支付能力不足以租賃或購(gòu)買合適住房的中等偏下收入群體，并不在保障的范圍中，真正處于“夾心層”中，居住條件也較差。三是在一些城市，對(duì)于一些住房條件較差的人群住房改善進(jìn)展較慢，如棚戶區(qū)改造的進(jìn)展不夠及時(shí)，致使這些人群住房條件較差，得不到及時(shí)的改善。四是一些沒(méi)有得到及時(shí)保障的其他住房困難群體，如一些家庭由于生病等突發(fā)因素造成住房困難，一部分人群因收入較低或沒(méi)有收入能力導(dǎo)致住房困難等。

四、完善我國(guó)住房保障制度的政策建議

為了確保黨的十九大提出的讓全體人民住有所居目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，針對(duì)上述住房保障存在的問(wèn)題，應(yīng)厘清政府與市場(chǎng)的責(zé)任，從強(qiáng)化房子的居住屬性、增強(qiáng)政府在解決中低收入家庭住房保障方面的功能、更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在滿足大多數(shù)居民居住需求方面的作用、允許各地因地制宜建立多元化的保障體系等多方面入手，推進(jìn)構(gòu)建低端有保障、中端有支持、高端有市場(chǎng)的政府與市場(chǎng)相結(jié)合的住房供應(yīng)與保障體系，切實(shí)解決人民群眾的住房問(wèn)題。

(一)堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的”定位，強(qiáng)化房子的居住屬性，實(shí)現(xiàn)住有所居

隨著近十幾年以來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格急劇上漲的走勢(shì)，長(zhǎng)期形成的房產(chǎn)價(jià)格上漲的預(yù)期一直沒(méi)有得到扭轉(zhuǎn)，房地產(chǎn)市場(chǎng)的投資投機(jī)性需求較為強(qiáng)勁，導(dǎo)致價(jià)格大大超過(guò)支付能力。在這一過(guò)程中，單純以市場(chǎng)化為取向的住房供給制度所固有的片面性與局限性逐步暴露出來(lái)。房屋需求者，不管是保障居住的剛性需求，還是具有市場(chǎng)化的投資性需求，都只能通過(guò)市場(chǎng)解決住房問(wèn)題，隨著當(dāng)前房地產(chǎn)價(jià)格的不斷上漲，房子成為高收入者賺錢(qián)的工具，而中低收入人群改善住房條件的意愿越來(lái)越難以滿足，導(dǎo)致貧富差距被進(jìn)一步拉大。為了改變這一格局，黨的十九大報(bào)告已明確提出，堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的”定位，建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。住有所居具體應(yīng)包含：有購(gòu)房能力的居民可以根據(jù)需求買得起房，無(wú)購(gòu)房能力的居民可以通過(guò)住房保障體系實(shí)現(xiàn)租得起房或住得上房。未來(lái)，應(yīng)更加強(qiáng)化房屋的居住屬性，必須明確房子的首要功能是滿足人民居住的需要，而不能過(guò)度發(fā)展成為高收入者炒作賺錢(qián)的工具，通過(guò)多種方式強(qiáng)化對(duì)于全體人民特別是中低收入人群的住房保障，真正實(shí)現(xiàn)住有所居。

(二)厘清政府與市場(chǎng)在滿足住房需求方面的不同職能定位，不斷完善政府與市場(chǎng)相結(jié)合的住房供應(yīng)與保障體系

針對(duì)目前在住房保障中存在的政府保障功能發(fā)揮不足，以及市場(chǎng)不規(guī)范嚴(yán)重影響市場(chǎng)機(jī)制在解決住房需求方面的問(wèn)題，在住房保障體系的構(gòu)建中應(yīng)正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，既要強(qiáng)化政府在保障中低收入家庭以及一些特殊住房困難群體的住房需求方面的責(zé)任，同時(shí)也應(yīng)規(guī)范住房買賣與租賃市場(chǎng)發(fā)展，以發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在滿足大多數(shù)家庭住房需求方面的作用。

一方面，必須明確實(shí)施住房保障是政府的基本責(zé)任，同時(shí)完善政府考核體系，將住房保障列為更加重要的考核指標(biāo)，并通過(guò)法律規(guī)章等方式進(jìn)一步細(xì)化住房保障方面的政府責(zé)任清單及相應(yīng)的財(cái)力保障舉措，從而督促地方政府通過(guò)多種方式更好保障中低收入及其他住房困難人群的居住需求。

另一方面，加強(qiáng)商品住房買賣與租賃市場(chǎng)的控制與管理，通過(guò)提高房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的成本、加強(qiáng)住房信息聯(lián)網(wǎng)、加大差別化信貸稅收政策、嚴(yán)格對(duì)于房地產(chǎn)企業(yè)開(kāi)發(fā)銷售的監(jiān)管等多種手段，嚴(yán)厲打擊各種投機(jī)炒作現(xiàn)象，保障房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展，更好發(fā)揮買賣與租賃市場(chǎng)在滿足住房需求方面的作用。

(三)允許各地因地制宜靈活選擇保障方式，建立多元化的保障體系

應(yīng)充分借鑒其他國(guó)家根據(jù)不同住房供應(yīng)特點(diǎn)側(cè)重不同保障方式的做法，針對(duì)各個(gè)城市在住房保障方面面臨的形勢(shì)差異較大的現(xiàn)實(shí)狀況，本著從更好發(fā)揮政策實(shí)施效果的角度，在明確政府保障責(zé)任的前提下，更加強(qiáng)化對(duì)于保障結(jié)果的考核，給予地方政府更大的決策自主權(quán)，靈活選擇合理的保障方式，避免“一刀切”政策帶來(lái)的資金使用效果較低的問(wèn)題。堅(jiān)持的基本原則應(yīng)是因城施策、租售并舉，根據(jù)不同的城市住房形勢(shì)，采取不同的住房保障政策，同時(shí)改變以前過(guò)于強(qiáng)調(diào)出售房屋的保障方式，更加強(qiáng)調(diào)以房屋租賃的方式加以保障，增強(qiáng)政策的可持續(xù)性。具體而言，在一些商品住房?jī)r(jià)格不高、住房供給較為寬松的城市，可以考慮針對(duì)不同收入標(biāo)準(zhǔn)的家庭，通過(guò)發(fā)放租購(gòu)商品住房補(bǔ)貼或者優(yōu)化購(gòu)房稅收及金融信貸政策等貨幣化補(bǔ)貼的方式，對(duì)其購(gòu)買或租賃房屋進(jìn)行補(bǔ)助，既可以提升資金使用效率，也可以進(jìn)一步優(yōu)化本地房屋資源。針對(duì)一些房?jī)r(jià)較高的特大城市，應(yīng)不斷擴(kuò)大保障范圍，對(duì)于收入水平低于一定標(biāo)準(zhǔn)的，政府可以規(guī)劃建設(shè)一部分公共租賃住房，通過(guò)房屋租賃的方式，以較低的租金出租給中低收入家庭，滿足這些家庭的居住需要。

(四)加強(qiáng)對(duì)特殊重點(diǎn)人群的住房保障，不斷提升住房保障的覆蓋范圍

為了實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居的目標(biāo)，必須不斷擴(kuò)大住房保障的范圍，強(qiáng)化對(duì)于住房困難人群的及時(shí)篩查，使所有住房困難人群得到及時(shí)的保障。

一是加強(qiáng)對(duì)于流動(dòng)人口的住房保障，特別是在一些大中城市，由于租賃房屋價(jià)格較高，很多流動(dòng)人口依靠本身的收入難以滿足基本的居住需求。因此，對(duì)于在城市穩(wěn)定就業(yè)一段時(shí)間且持續(xù)繳納各種保險(xiǎn)的流動(dòng)人口，可以根據(jù)城市的發(fā)展現(xiàn)狀，將其納入到住房保障中，對(duì)于一些其他的流動(dòng)人口，建議可在廉租房、公租房政策的設(shè)計(jì)中加以考慮，使這些人群能夠以可承受的價(jià)格得到一定的住房保障。

二是對(duì)于一些房?jī)r(jià)較高的一線大城市，在關(guān)注低收入人群的同時(shí)，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大住房保障范圍，可以通過(guò)建設(shè)公租房等方式，建立對(duì)處于住房保障“夾心層”的中等收入群體的住房保障機(jī)制。

三是加快對(duì)于一些棚戶區(qū)等住房條件較差地區(qū)的改造投入，根據(jù)不同人群需要，采取實(shí)物安置與貨幣化安置相結(jié)合的方式，及時(shí)改善這些人的住房條件。

四是加強(qiáng)對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)收入較低或者出現(xiàn)重大變故的住房特別困難家庭的財(cái)政救濟(jì)，保障其基本居住需求。