行動主義視野下居家養(yǎng)老合作治理模式的路徑選擇
——以北京市為例

賽明明，張洋洋

(中國礦業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院， 北京 100083)

一、研究緣起及理論參照

據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2016)》數(shù)據(jù)顯示，從1982 年至2006年，我國65歲以上的老年人口占比一直保持在4.5%至6.9%；2007年，這一比重上升到7.1%，我國開始進(jìn)入老齡化社會；2010年以來，我國老齡化程度持續(xù)增高，全國65歲以上老年人口占比已經(jīng)達(dá)到了8.9%，而到2015年時，這一比重猛增到16.5%，老齡化態(tài)勢嚴(yán)峻[1]。相比法國用了115年才進(jìn)入老齡化社會、美國用了60年、德國用了40年，我國只用了18年就進(jìn)入了老齡化社會。日益嚴(yán)峻的老齡化趨勢引起了黨和政府的深切關(guān)注，積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所樂、老有所居的政策體系，促進(jìn)老齡事業(yè)盡快發(fā)展，是當(dāng)前和未來一個時期我國面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記提出，要保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，要加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)、打造共建共治共享的社會治理格局，要積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等要求和目標(biāo)。這為探索構(gòu)建符合中國國情的養(yǎng)老道路、制度和政策體系指明了方向，提供了基本遵循。為了更好地解決我國人口老齡化問題，有必要按照黨的十九大報(bào)告指明的方向，從理論和實(shí)踐上進(jìn)行改革和創(chuàng)新，以期構(gòu)建起適應(yīng)我國社會現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢的中國特色養(yǎng)老服務(wù)體系。

當(dāng)前大量關(guān)于社會治理的模式與結(jié)構(gòu)、實(shí)踐與行動的研究已成為學(xué)術(shù)探討的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)，其中“合作治理”作為社會治理模式的一種新的理論范式的變革，以其獨(dú)特的模式結(jié)構(gòu)關(guān)系，成為區(qū)別于其他現(xiàn)代社會治理模式的新的行動方案，并有望成為解決公共服務(wù)供給問題的新的路徑選擇。國內(nèi)最早對“合作治理”進(jìn)行系統(tǒng)化闡述和論證的是張康之教授，他認(rèn)為，當(dāng)前人類社會已進(jìn)入全球化、后工業(yè)化時代，整個社會充滿了高度復(fù)雜性和高度不確定性，而在這種歷史背景下，“人類需要通過合作的方式去處理各種各樣的問題，與之相適應(yīng)的組織形式也應(yīng)當(dāng)是合作制組織”[2]224，由此，傳統(tǒng)工業(yè)社會中“政府治理、公眾參與”的“中心-邊緣型”“參與治理”結(jié)構(gòu)開始向后工業(yè)社會的“合作治理”模式轉(zhuǎn)變[3]。雖然“合作治理”與“參與治理”都強(qiáng)調(diào)了社會治理主體的多元化，但兩者之間最本質(zhì)的區(qū)別在于：參與治理過程中有一方主體將處于主導(dǎo)地位，其他主體均處于附屬地位，彼此之間的地位是不平等的；而合作治理中的多元主體“基于特定的互惠性目標(biāo)”[4]，以一種平等、自主的關(guān)系結(jié)合在一起，共同開展治理行動，“是一種真正的共同治理”[3]。

與治理模式的逐漸轉(zhuǎn)型同時發(fā)生的是“行動主義”(activism)的興起。近代以來，政府一直被視為是社會治理的唯一主體，其他社會力量都要受到政府的控制與支配。然而，20世紀(jì)后期逐漸出現(xiàn)的公共選擇理論、治理理論等學(xué)說都在批判“政府唯一”的基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)公共事務(wù)治理的多元主體性；同時在許多國家興起的“公眾參與運(yùn)動”和“新社會運(yùn)動”也讓非政府組織登上了社會治理的舞臺，并展示出其獨(dú)特的社會治理能力。于是“行動主義”開始在社會治理領(lǐng)域興起，即傳統(tǒng)上作為治理行動接受者的非政府組織和團(tuán)體現(xiàn)在要求加入到傳統(tǒng)上由政府所壟斷的治理行動中[5]。它明確預(yù)示著治理主體的單一格局將被行動主義打破，原本由政府獨(dú)占的治權(quán)將會向社會流動，社會治理的關(guān)系將變成行動者與行動者之間的關(guān)系，而這種關(guān)系將是一種平等的合作關(guān)系，由行動者共同促成的社會治理也只能是合作治理。

這是一個復(fù)雜的社會環(huán)境，面臨著形形色色復(fù)雜的社會問題，充斥著大量差異化的社會訴求，解決現(xiàn)實(shí)問題需要不斷創(chuàng)新治理理念和方案。因此，本文以行動主義為視角，以北京市居家養(yǎng)老服務(wù)為例，在行動主義框架下探究居家養(yǎng)老服務(wù)合作治理過程中多元主體的行動機(jī)制。文章首先介紹北京市居家養(yǎng)老的政策演進(jìn)以及所取得的成就，在此基礎(chǔ)上，文章理論聯(lián)系實(shí)際地指出當(dāng)前北京市居家養(yǎng)老治理模式的特征及存在的問題，然后探討如何在行動主義的指導(dǎo)下，構(gòu)建新的居家養(yǎng)老“合作治理”模式，通過倡立行動方案，優(yōu)化參與主體的行動機(jī)制，尋求解決社區(qū)居家養(yǎng)老的創(chuàng)新路徑。

二、北京市居家養(yǎng)老政策演進(jìn)與成就

所謂居家養(yǎng)老，是指老年人仍在自己家中居住，由政府、市場、社會等多種主體為其提供多種物質(zhì)和精神服務(wù)，滿足老年人養(yǎng)老需求的一種新型養(yǎng)老方式。它以家庭服務(wù)為基礎(chǔ)，以社區(qū)照顧和市場化運(yùn)作為依托，致力于在社區(qū)構(gòu)建起一個支持家庭養(yǎng)老的市場化、社會化的服務(wù)體系[6]。目前，居家養(yǎng)老在我國出現(xiàn)已有十幾年的時間，尤其是一些經(jīng)濟(jì)條件較好的城市，也曾根據(jù)自己的地區(qū)特點(diǎn)開展了多種居家養(yǎng)老模式的探索，如寧波的“非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)”、上海的“政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)”、大連的“家庭養(yǎng)老院”、南京市鼓樓區(qū)的“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”等都較為典型[7-8]。這些案例引起了社會的廣泛關(guān)注，也成為學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)案例。而北京市早在1990年就已步入老齡化社會，比全國提前了10年。根據(jù)《北京市2015年暨“十二五”時期國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2015年底，北京市 60 歲及以上常住老年人口 340.5 萬，占常住人口總數(shù)的 15.7%；戶籍老年人口約 315 萬，占戶籍總?cè)丝诘?3.4%；其中，80 歲以上的高齡老人占老年人口的 20.68%，不能自理老年人比例為 4.78%[9]，所謂“老北京”已然名副其實(shí)。面對如此大的養(yǎng)老壓力，作為首都的北京市近年來也開始積極探索養(yǎng)老的創(chuàng)新路徑，其改革過程也更加引人矚目。尤其是其率先出臺并于2015年5月1日起正式實(shí)施的《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，成為我國首部關(guān)注居家養(yǎng)老服務(wù)的地方性法規(guī)，其目的在于探索一條新的社會治理方式，力求開創(chuàng)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的“北京模式”。

實(shí)際上，北京市從2006年就開始嘗試推行依托社區(qū)的居家養(yǎng)老模式，在之后的10年里，通過開展多地試點(diǎn)工作，在實(shí)踐中不斷摸索創(chuàng)新，尋求適應(yīng)北京市老齡狀況的養(yǎng)老治理新模式?！侗本┦芯蛹茵B(yǎng)老條例》的通過，標(biāo)志著北京市的居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)自此有了法治的保障、推動和引領(lǐng)。緊接著，一系列關(guān)于加快發(fā)展北京市居家養(yǎng)老服務(wù)的法律、法規(guī)和政策相繼出臺，其目的也在于盡快構(gòu)建起一個“社會合作型”的居家養(yǎng)老服務(wù)模式，以應(yīng)對北京的養(yǎng)老壓力，滿足眾多老人的養(yǎng)老需求(見表1)。

表1 北京市居家養(yǎng)老服務(wù)重大政策一覽表

續(xù)表(表1)

在一系列相關(guān)政策的指導(dǎo)和支持下，北京市居家養(yǎng)老治理體系逐步得到發(fā)展和完善，取得的成就如下：

1.居家養(yǎng)老政策體系逐步完善

在大力推進(jìn)居家養(yǎng)老的進(jìn)程中，北京市政府各相關(guān)部門圍繞老人用餐、日常照料、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、精神文化生活、居住設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等諸多問題，深入探索、用心規(guī)劃，出臺了一系列養(yǎng)老服務(wù)政策和行動計(jì)劃，不但明確了各項(xiàng)養(yǎng)老措施的具體實(shí)施方案和標(biāo)準(zhǔn)，也確定了完成這些項(xiàng)目的時間節(jié)點(diǎn)，如《北京市居家養(yǎng)老(助殘)服務(wù)指導(dǎo)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》(2011)、《社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》(2015)、養(yǎng)老照料中心建設(shè)三年行動計(jì)劃(2014—2016)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站建設(shè)計(jì)劃(2017—2020)等，諸多政策規(guī)劃為穩(wěn)步扎實(shí)推進(jìn)北京市的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)起到了推進(jìn)和保障作用。

2.“三邊四級”服務(wù)體系基本確立

“三邊”指的是老人的身邊、床邊和周邊?！八募墶敝傅氖窃谑屑壗B(yǎng)老服務(wù)綜合指導(dǎo)中心，由市老齡辦統(tǒng)籌謀劃、政策監(jiān)管、基層指導(dǎo)；在區(qū)級建立養(yǎng)老服務(wù)管理中心，統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)各種養(yǎng)老資源；在街(道)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建立養(yǎng)老照料中心，由企業(yè)、社會組織發(fā)揮主體養(yǎng)老功能，形成“周邊”力量；在社區(qū)建立養(yǎng)老服務(wù)驛站，作為街鄉(xiāng)養(yǎng)老照料中心功能的延伸下沉，應(yīng)對老人“身邊”“床邊”服務(wù)[10]。

三、北京市居家養(yǎng)老治理模式的特征及治理困境

通過以上對北京市居家養(yǎng)老服務(wù)政策的梳理和回顧以及對居家養(yǎng)老逐步推廣進(jìn)程的觀察研究，可以看出，北京市居家養(yǎng)老項(xiàng)目的開展整體上遵循了制度主義邏輯下“中心-邊緣型”參與治理模式，這是在近代以來的工業(yè)社會中普遍使用的治理模式，即通過制度這種基本工具和手段來實(shí)現(xiàn)社會治理的終極目標(biāo)。正是由于制度巨大的推動和保障作用，才能促進(jìn)工業(yè)社會不斷地開拓創(chuàng)新，走向繁榮。因而，“工業(yè)社會形成了制度主義的思維定勢”，正是“通過制度所提供的普遍性規(guī)范，使社會生活中的一切不確定性的行為和事件都可以被納入到規(guī)范的范疇之中，也因此獲得了穩(wěn)定的社會秩序”[11]，而制度建設(shè)或者說形成一個完整的制度體系也成為維持社會穩(wěn)定、推動社會發(fā)展的重要手段和治理途徑。北京市居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)施與推行，正好凸顯了這種通過制度路徑和手段所達(dá)成的社會治理模式特征，然而這種治理模式在實(shí)踐中卻面臨著多重困境:

首先，在制度主義的視野中，無論治理主體存在多少差異，也無論治理客體存在多少不同，更無論治理環(huán)境和條件存在多少差別，“都要求在普適性的制度框架下開展治理活動，即抹去各種各樣的差異而被納入到同一種社會治理模式之中”[11]。正如北京市居家養(yǎng)老政策的普遍規(guī)范性對北京市各個區(qū)縣、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容、養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)、養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)規(guī)模及標(biāo)準(zhǔn)、提供服務(wù)的主體特征和要求等進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定。但實(shí)際上，北京市各個區(qū)縣、街(道)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))無論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收支狀況、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度、社會組織成熟度，還是在老齡人口數(shù)量、特征、地理分布、老人服務(wù)需求等方面都存在較大差異，即便是同區(qū)縣的不同街道、同一街道的不同社區(qū)，養(yǎng)老服務(wù)的供需情況也各有不同。因而，在居家養(yǎng)老工程的發(fā)展和推行過程中，我們也發(fā)現(xiàn)，有些地方因?yàn)橛谐渥愕呢?cái)政資金補(bǔ)貼、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)資源、良好的社會組織參與等，居家養(yǎng)老頗見成效，如西城區(qū)、朝陽區(qū)；而有些地方卻因政府投入資金缺乏、養(yǎng)老資源匱乏、供給主體單一、居家養(yǎng)老意識不足等原因而使得居家養(yǎng)老工程舉步維艱、一直處于停滯狀態(tài)，如北京市著名的大型居住社區(qū)——昌平區(qū)回龍觀。

其次，在制度主義的治理體系中，制度的產(chǎn)生與執(zhí)行也給社會治理蒙上了獨(dú)斷性的陰影。制度一旦確立，社會治理就是在制度的名義下并通過制度來實(shí)現(xiàn)對社會的控制。而在社會治理的龐大體系中，制度的制定者和安排者——政府，當(dāng)仁不讓地占據(jù)了治理的中心地位，其他組織則處于治理行動的邊緣地位，這種由某一方主導(dǎo)，其他各方處于參與地位的“中心-邊緣型”社會治理結(jié)構(gòu)也正是當(dāng)前北京市居家養(yǎng)老治理模式的主旨思想和典型表現(xiàn)。從北京市各區(qū)縣開展居家養(yǎng)老的大量實(shí)踐中可以看出，凡是居家養(yǎng)老項(xiàng)目進(jìn)展順利的地方都離不開當(dāng)?shù)卣拇罅Ψ龀?，尤其是前期養(yǎng)老場地的規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要政府充足的財(cái)政資金投入；而養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展較慢甚至停滯的地方最主要的原因在于區(qū)縣級政府政策傳達(dá)不到位、財(cái)政資金投入不到位，下屬街道、社區(qū)被動地對上級政府“等、靠、要”，致使養(yǎng)老服務(wù)工程一直處于消極甚至未啟動狀態(tài)。雖然北京市多項(xiàng)養(yǎng)老政策都提出了要激發(fā)各類服務(wù)主體活力并引導(dǎo)其有序參與，但通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前很多企業(yè)、社會組織甚至個人想要進(jìn)入養(yǎng)老市場，仍面臨登記注冊、項(xiàng)目用地、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、融資、稅費(fèi)等方面的諸多政策藩籬，導(dǎo)致其參與養(yǎng)老服務(wù)的積極性并不高，從而游離在這一治理行動的邊緣，未能充分發(fā)揮各類服務(wù)主體的優(yōu)勢和功能。

四、北京市居家養(yǎng)老治理模式創(chuàng)新：行動主義邏輯下的合作治理

制度一旦生成就會陷入“自我論證”和“自我維護(hù)”的路徑依賴之中，而制度主義邏輯下的社會治理也無法擺脫僵化、缺乏靈活性的弊端，特別是它的普遍主義控制思維是要將一切都納入到標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、統(tǒng)一化的政策或法律范疇之中。然而，當(dāng)社會呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性的時候，這種標(biāo)準(zhǔn)化治理模式便會遭遇挑戰(zhàn)，多樣化的社會問題和社會境況無法被完全納入到普遍性當(dāng)中，既有的制度框架也無法為這些新問題提供解決方案；與此同時，高度異質(zhì)化的社會使得原本單一的社會治理主體在社會治理活動中力不從心，它需要更多的社會治理主體共同加入到整個社會治理體系當(dāng)中，“在人的共生共在的理念下去開展合作治理”[11]。正如張康之教授在《公共行政的行動主義》一書中所論述：“作為新型社會治理模式的合作治理將更多地突出分散的、隨機(jī)性的治理行動。分散的、隨機(jī)性的治理行動又是存在于治理網(wǎng)絡(luò)之中的，在治理網(wǎng)絡(luò)中實(shí)現(xiàn)合作互動。每一個開展社會治理活動的行動者都在這個網(wǎng)絡(luò)中擔(dān)負(fù)著社會治理責(zé)任和開展社會治理行動。”[2]193-194

因此，當(dāng)行動主義代替了制度主義，“中心-邊緣型”參與式治理結(jié)構(gòu)也將被弱化甚至逐漸消亡，取而代之的將是由多元主體構(gòu)成的平等、相互依賴的合作型治理結(jié)構(gòu)。合作型治理結(jié)構(gòu)具備兩個基本特征：一是治理主體的平等性，二是治理主體的差異性。所謂平等是基于權(quán)利的平等,正如圖海納(Alain Touraine)所言，“個人與群體之間的任何一種平等都是一種權(quán)利上的平等”[12]，因此，社會治理中的多元主體雖然社會角色和社會分工有所差異，但在治理行動中都有著對權(quán)利平等的訴求，他們要求成為與政府平等的行動者，更要求可以獨(dú)立、自主地開展治理行動[5],而不僅僅是成為任何其他主體的附庸，可以說，平等是合作的基礎(chǔ)與前提。而差異則源于社會的高度異質(zhì)性、復(fù)雜性和不確定性，社會治理需要多元化的治理主體通過發(fā)揮自己特有的優(yōu)勢和功能去承擔(dān)相應(yīng)的治理責(zé)任，需要各個治理主體突破制度的僵化而采取隨機(jī)的、適應(yīng)的治理行動去實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，可以說，是差異性產(chǎn)生了合作的需求和動機(jī)。因而，在后工業(yè)社會條件下，由行動主義所激發(fā)的合作治理正是要在遵循這兩個基本特征的基礎(chǔ)上來重塑社會治理的新模式，創(chuàng)新社會治理的新路徑。

五、行動主義邏輯下北京市居家養(yǎng)老合作治理的路徑選擇

如前文所述，北京市居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展總體上來說屬于“政府主導(dǎo)并推動型”，這是由制度主義邏輯下政府占據(jù)治理的中心地位、其他組織處于治理邊緣地位的“中心-邊緣型”治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的直接結(jié)果。實(shí)際上，在治理行動中，不同行動者只有能力的不同，而沒有權(quán)利的不同；不同的主體各有自己的獨(dú)特優(yōu)勢和特征，在自己擅長的領(lǐng)域都將發(fā)揮出別的主體不可替代的功能。因此，就當(dāng)前的治理變革而言，要遵循合作治理模式下多元治理主體平等性、差異性的特征，一方面通過建立平等、開放的居家養(yǎng)老治理行動體系，讓其他組織作為平等的行動者加入到治理行動當(dāng)中，保障其行動主權(quán)，激發(fā)其積極主動的行動意識和獨(dú)立自主的行動能力；另一方面，面對龐大的養(yǎng)老服務(wù)需求，多元治理主體應(yīng)該發(fā)揮各自的優(yōu)勢特長，“以跨界互動的理念進(jìn)行治理資源交換和能力整合”，對制度資源、市場資源、社會資源進(jìn)行整體上的協(xié)同配置，實(shí)現(xiàn)“政府-企業(yè)-社會組織”三元治理主體的良性互動與合作，保障“所有的治理行為與治理制度設(shè)計(jì)都以每個主體的全面而自由的發(fā)展為基本原則”[13]。

(一)合作治理中的政府行動

近年來，北京市對于養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)注和投入力度一直在不斷加大，政府部門作為養(yǎng)老服務(wù)的主要供給主體，所采取的各項(xiàng)措施以及取得的成就是有目共睹的，充分展示了北京作為首都在應(yīng)對老齡化浪潮時所起到的示范和引領(lǐng)作用。2016年《北京市“十三五”時期民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》公布，在規(guī)劃的第三部分主要任務(wù)中，排在第一位的就是“構(gòu)建首都特色養(yǎng)老服務(wù)模式”，因此，借用新的治理理論、開辟居家養(yǎng)老新路徑是今后北京市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重中之重。目前，政府的主動性已經(jīng)充分發(fā)揮，一系列政策的出臺和大量財(cái)政資金的投入讓我們看到了北京市政府的決心和魄力，但今后政府的著力點(diǎn)應(yīng)該放在以下3個方面：

1.繼續(xù)做好頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)政策引導(dǎo)

政府在加強(qiáng)制度供給的同時，更要營造一種平等、開放的治理環(huán)境，真正把“鼓勵企業(yè)和社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)”的規(guī)定落到實(shí)處，在設(shè)定企業(yè)和社會組織、團(tuán)體的養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)入門檻(如資金、場地、組織性質(zhì)等)、手續(xù)辦理、程序規(guī)范、信息公開、核定經(jīng)營范圍及內(nèi)容等方面盡快出臺具體的實(shí)施細(xì)則，切實(shí)為其他主體提供便捷服務(wù)創(chuàng)造有利條件。

2.決策過程更加民主、開放

在政策制定過程中，應(yīng)保證有充分的市場和社會組織代表參與其中，應(yīng)充分聽取和吸收他們的意見和建議，共同探索多元主體合作路徑。在把握居家養(yǎng)老服務(wù)特征和規(guī)律的基礎(chǔ)上，清晰界定“政府-企業(yè)-社會”組織三大主體的服務(wù)內(nèi)容和邊界，從價(jià)值取向、資源整合、依賴關(guān)系、利益分配、權(quán)責(zé)劃分等方面探索構(gòu)建社會化服務(wù)新體制，理順養(yǎng)老“事業(yè)-產(chǎn)業(yè)-專業(yè)”之間的邏輯關(guān)系。

3.持續(xù)加大財(cái)政支持力度

資金投入的方向應(yīng)向街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等基層服務(wù)平臺傾斜。如北京的人口密度較高，尤其五環(huán)以內(nèi)老舊小區(qū)較多，因此大約八成的養(yǎng)老需求是在五環(huán)內(nèi)，但是調(diào)查結(jié)果顯示八成的養(yǎng)老床位卻在五環(huán)之外。這種供需錯位的情況既浪費(fèi)了養(yǎng)老資源，又無法滿足養(yǎng)老需求，反而是以幾張、十幾張，最多幾十張床位為主的養(yǎng)老驛站等小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以作為平臺對接多種資源，輻射多個小區(qū)。因此，北京市民政局局長李萬鈞就曾明確表示，北京將不再建設(shè)大型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)[14]，而應(yīng)轉(zhuǎn)向?yàn)榻粥l(xiāng)、社區(qū)的基本服務(wù)平臺以及為投身于居家養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)企業(yè)和社會組織提供場地、基礎(chǔ)設(shè)施等支持，并在養(yǎng)老補(bǔ)貼、稅費(fèi)等方面給予政策性優(yōu)惠，切實(shí)減輕他們的壓力，激發(fā)其加入居家養(yǎng)老合作治理行動的積極主動性。

(二)合作治理中的企業(yè)行動

據(jù)中國產(chǎn)業(yè)咨詢行業(yè)的引領(lǐng)者“前瞻產(chǎn)業(yè)研究院”2015年發(fā)布的《2015—2020年中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報(bào)告》顯示，目前我國老齡人口已突破2億，2014年市場總額已達(dá)4萬億元，約占國內(nèi)生產(chǎn)總值的8%，預(yù)測2050年市場規(guī)模將增至106萬億元[15]。養(yǎng)老市場已被看作是一塊“巨大的蛋糕”，前景非常廣闊，而養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要企業(yè)的強(qiáng)力推動和運(yùn)作，因此，未來企業(yè)在居家養(yǎng)老合作治理行動中應(yīng)該承擔(dān)的主要任務(wù)是：

1.根據(jù)老齡市場需求，創(chuàng)新開發(fā)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目

養(yǎng)老市場需求繁雜，老人對生活的要求呈現(xiàn)出多樣化、多層次、全方位的特征，養(yǎng)老服務(wù)涉及到餐飲、家政、服裝、醫(yī)療、保健、社交、旅游、娛樂、精神慰籍等多種領(lǐng)域，因此，企業(yè)應(yīng)大力開發(fā)老年生活用品、老年輔助照料、老年健康服務(wù)、老年文化娛樂、老年教育、老年金融、老年房地產(chǎn)等養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，打造“健康養(yǎng)老”“綠色養(yǎng)老”產(chǎn)業(yè)鏈，并充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)創(chuàng)新智慧化養(yǎng)老新模式。自《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》出臺后，北京市的很多企業(yè)也積極介入到居家養(yǎng)老這一領(lǐng)域，特別是一些實(shí)力雄厚的國有企業(yè)，借助自己的資源優(yōu)勢，在積極探索健康養(yǎng)老發(fā)展之路的同時，也在培育自己新的利潤增長點(diǎn)。2015年9月28日，在北京市國資委和北京市老齡產(chǎn)業(yè)協(xié)會共同舉辦的“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專題會”上，8家市屬國有企業(yè)如首開二商、首農(nóng)、金隅等共同簽訂了《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，開始雄心勃勃地進(jìn)軍養(yǎng)老領(lǐng)域；北京市國資委副主任楊秀玲在會上透露，截至2015年9月，市屬國有企業(yè)在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的計(jì)劃投資額達(dá)到160億元左右，9家市屬國企欲建立超過20個養(yǎng)老項(xiàng)目[16]。而在2016年市“十三五”規(guī)劃中，國資公司、首鋼總公司等4家單位還把發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)作為企業(yè)“十三五”期間的主業(yè)或培育型主業(yè)[17]?？梢哉f，企業(yè)進(jìn)入養(yǎng)老領(lǐng)域，不僅有利于加快企業(yè)自身升級轉(zhuǎn)型，從長遠(yuǎn)來看，更有利于優(yōu)化北京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)首都服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

2.主動加強(qiáng)與社區(qū)的信息溝通和服務(wù)對接，更好地把企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)整合到居家養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)中來

企業(yè)想要在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮作用，首先，必須與社區(qū)建立良好的溝通，摸清社區(qū)老人的服務(wù)需求和意愿，有針對性地開發(fā)老年產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目，秉承顧客至上的理念，提供“菜單式”“自選式”的多樣化服務(wù)，在滿足老人服務(wù)需求的同時，也能實(shí)現(xiàn)自身盈利目標(biāo)，建立起“合作共贏”的利益分配和協(xié)調(diào)機(jī)制。其次，合理確定產(chǎn)品和服務(wù)的收費(fèi)層次和標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)不同社區(qū)老人的身體狀況、收入狀況及消費(fèi)能力，在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上體現(xiàn)出差異性和層次性，最大可能顧及到不同消費(fèi)水平和消費(fèi)能力的老人，通過引入市場機(jī)制，逐步建立起“無償+低償+有償”的多層次居家養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格體系，保障市場化運(yùn)作的有序進(jìn)行，助益社會資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。

(三)合作治理中的社會組織行動

在公共服務(wù)的供給體系中，政府與社會組織的合作互動是實(shí)現(xiàn)社會治理的必然要求，其原因在于隨著人民生活水平的不斷改善，人們對公共產(chǎn)品和服務(wù)的期望值越來越高、需求越來越個性化[18]。尤其是養(yǎng)老服務(wù)，具有需求量大，需求內(nèi)容多樣化、個性化等特征，單靠政府提供是無法滿足的，而社會組織以其志愿性、公益性、專業(yè)性、靈活性等獨(dú)特優(yōu)勢彌補(bǔ)了政府的不足，發(fā)揮著舉足輕重的作用。自2008年北京市試行居家養(yǎng)老服務(wù)以來，各種社會組織主要是以承接政府購買養(yǎng)老服務(wù)的方式參與其中的。雖然社會組織獲得了服務(wù)的承接資格，但承接的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)流程仍由政府決定，社會組織僅僅以“受托者”的身份去完成政府委托的任務(wù)，以“從屬”的身份被動地參與到活動當(dāng)中。這充分說明社會組織在有關(guān)養(yǎng)老政策的制定中缺乏有效的話語權(quán)，在養(yǎng)老服務(wù)提供中還缺乏主動性和自主性。如何提高社會組織在居家養(yǎng)老合作治理行動中的積極主動性并充分發(fā)揮自身優(yōu)勢和特長呢？

1.以“公共精神”引導(dǎo)社會組織

要通過樹立平等意識、民主意識和積極的公共參與意識激發(fā)其承擔(dān)公共使命的主動性和責(zé)任感。社會組織自誕生起便被賦予了承擔(dān)公共利益的使命，“公共性”是推動社會公益持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在源動力。在居家養(yǎng)老合作治理行動中，社會組織作為養(yǎng)老服務(wù)的直接提供者，應(yīng)發(fā)揮強(qiáng)大的公益驅(qū)動力，積極主動地投身于養(yǎng)老服務(wù)這一公共事業(yè)，通過主動參加各級人大、政協(xié)、黨代會、公眾聽證會、專家咨詢會等方式，積極建言獻(xiàn)策，發(fā)揮政策倡導(dǎo)作用，并影響政府相關(guān)政策的制定和執(zhí)行。當(dāng)然，政府也要用開放包容的姿態(tài)支持社會組織參與政策的決策、咨詢、實(shí)施、評價(jià)和監(jiān)督，共同回應(yīng)公眾需求，并從制度上盡快建立起對社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)的投資回報(bào)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，不僅要免除其后顧之憂，更要營造出有利于社會組織吸引更多公益捐贈和志愿力量的良好氛圍，以提高其積極性和主動性。

2.通過優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與拓展外部項(xiàng)目提升社會組織自身能力

只有打造良好的自我品質(zhì)才能為居家養(yǎng)老提供更高效和更高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)。雖然就目前中國的國情而言，政府掌握著大量的資源，社會組織的發(fā)展離不開政府的扶持和幫助，但是薩拉蒙認(rèn)為，社會組織應(yīng)學(xué)會巧妙地與政府合作，在得到政府的政策支持和資金支持的同時，保持相對的自主權(quán)和獨(dú)立性[19]。因此，社會組織應(yīng)該通過“打造內(nèi)在”提升自身品質(zhì)，從對政府的“絕對依賴”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤白钚』蕾嚒盵20]。一方面，社會組織要以社區(qū)老人的客觀需求為行為導(dǎo)向開展有針對性的專業(yè)化、個性化為老服務(wù)，使自己的行為模式和行動策略能夠得到政府和社會的雙重認(rèn)可，以便獲得更多維持和促進(jìn)自身發(fā)展的政治性和經(jīng)濟(jì)性資源；另一方面，社會組織要不斷優(yōu)化組織內(nèi)部治理機(jī)制，律己守則，公正透明，在為老服務(wù)中樹立品牌意識，發(fā)揮品牌效應(yīng)，提升自身社會知名度和社會公信力。這樣對內(nèi)可以激發(fā)工作人員的使命感，而對外能吸引更多人參與到公益活動中來?？傊?，政府與社會組織之間的關(guān)系應(yīng)從原來的“依附性協(xié)作”轉(zhuǎn)向“平等性合作”，在身份平等、相互獨(dú)立的條件下，基于目標(biāo)的一致性、本著相互信任的原則，開創(chuàng)新型“合作治理”模式，推動社會治理體制創(chuàng)新。