提升農(nóng)村社區(qū)共同體治理水平的新模式
——基于廣西河池市“黨支部+理事會(huì)+理事小組”自治模式的分析

鐘卓良

(河池學(xué)院 民族地區(qū)社會(huì)治理研究中心,廣西 宜州 546300)

村民自治作為農(nóng)村基層社會(huì)管理體系的制度設(shè)計(jì),經(jīng)歷30多年的發(fā)展歷程,為豐富我國(guó)基層民主做出了巨大的貢獻(xiàn)。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是拓展村民自治的一項(xiàng)重要探索,從黨的十六屆六中全會(huì)提出“關(guān)于積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”,積極構(gòu)建“富裕、文明、民主、和諧的新型農(nóng)村社區(qū)”,到2017年的中央“一號(hào)文件”進(jìn)一步明確“完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式”及“深化農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)”。剛剛出臺(tái)的2018年中央“一號(hào)文件”又提出,“繼續(xù)開(kāi)展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作,加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新”,在黨和國(guó)家層面上明確了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的具體制度安排,為社區(qū)自治的發(fā)展做出指導(dǎo)性意見(jiàn)。各地方結(jié)合本地實(shí)際,努力探索農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)效。廣西河池市宜州區(qū)的安寧社區(qū)建立“社區(qū)黨支部+社區(qū)理事會(huì)+理事小組”為組織主體的治理模式,具有鮮明地村域自治特點(diǎn),既促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的發(fā)展,又激發(fā)村莊自治的內(nèi)在動(dòng)力,有效構(gòu)建了農(nóng)村社區(qū)共同體的治理單元。

一、“治理成效”是衡量農(nóng)村社區(qū)共同體自治的重要維度

中國(guó)農(nóng)村共同體的形成原因多種多樣,有的源于共同的血緣和宗族聯(lián)系而產(chǎn)生,如單一種姓的村莊;有的源于地域地貌的限制,如山區(qū)的村峒(弄、屯);有的源于民族的經(jīng)濟(jì)交往和文化融合,如多民族多種性的混居村莊;有的源于生產(chǎn)生活相互協(xié)助的需要,如海邊或湖邊的漁村。這些農(nóng)村共同體的形成有一個(gè)共同的特點(diǎn),那就是地域相近,有便于住戶(hù)往來(lái)的交通條件,能夠產(chǎn)生需要解決的共同事務(wù)。不管農(nóng)村社會(huì)如何變遷,還是國(guó)家政權(quán)對(duì)農(nóng)村社會(huì)控制松緊程度如何,農(nóng)村共同體的形成都離不開(kāi)地域的邊界約束。

我國(guó)學(xué)者從不同的角度分析了農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)方向,徐勇提出了構(gòu)建新型農(nóng)村社區(qū)的原則:“地域相近、習(xí)俗相似、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、規(guī)模適度、群眾自愿”[1],這一原則成為我國(guó)組建農(nóng)村社區(qū)自治單元的指導(dǎo)方向。項(xiàng)繼權(quán)希望政府為農(nóng)村提供有效的公共服務(wù),以服務(wù)為基礎(chǔ)和紐帶建設(shè)新型農(nóng)村社會(huì)生活共同體[2]。韋少雄則從自治單元和黨建單元有效設(shè)置的角度,提出構(gòu)建“自治”與“黨治”深度融合、良性互助的農(nóng)村社區(qū)共同體[3]。誠(chéng)然,中國(guó)農(nóng)村區(qū)域分布廣,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極不平衡,歷史文化傳統(tǒng)多樣,再加上當(dāng)今農(nóng)村社會(huì)的深刻變革和轉(zhuǎn)型,農(nóng)村社區(qū)構(gòu)建的路徑可以有多種,自治的模式也應(yīng)該是多種多樣的。衡量一個(gè)社區(qū)建設(shè)的成功與否需要采取動(dòng)態(tài)的監(jiān)測(cè)機(jī)制,而其中的最重要指標(biāo)就是治理的水平和成效。不管農(nóng)村社區(qū)建構(gòu)的路徑和自治方式是什么樣的,其最終的目的都應(yīng)該是形成有效的“治理單元”。

農(nóng)村社區(qū)共同體不是通過(guò)歷史積淀自然產(chǎn)生的,而是應(yīng)對(duì)新時(shí)代社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物,是新時(shí)期自然村公共事務(wù)聯(lián)結(jié)的需要,是村屯解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與政府拓展基層治理的雙向需要。農(nóng)村社區(qū)共同體的形成,需要具備以下基本要素:地域相鄰、共同問(wèn)題的解決需求、規(guī)模適中的自治單元、有效的參與平臺(tái)、權(quán)責(zé)清晰的治理主體、有參與權(quán)的微觀組織、具有規(guī)則意識(shí)的村民、充分的自治空間、有較為集中的共同利益、有效的治理成效。而衡量農(nóng)村社區(qū)共同體的治理成效,要看社區(qū)相關(guān)機(jī)構(gòu)的職能能否填補(bǔ)政府無(wú)法在自然村提供的公共服務(wù),村內(nèi)的公共訴求能否得到一定程度的滿(mǎn)足,村民能否與社區(qū)機(jī)構(gòu)形成協(xié)商式的互動(dòng)循環(huán),政府的評(píng)估能否達(dá)標(biāo)等,最終成為政府認(rèn)可、村莊響應(yīng)、村民認(rèn)同的“治理單元”。

二、農(nóng)村社區(qū)自治是村民自治向下延伸的有效探索

毋庸置疑,村民自治在促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所起到的作用是巨大的,在發(fā)展中國(guó)基層民主建設(shè)上具有劃時(shí)代的意義。然而,隨著城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)建設(shè)一體化的發(fā)展,國(guó)家治理、社會(huì)治理、地方治理、區(qū)域治理和社區(qū)治理的聯(lián)系越來(lái)越緊密,可謂有著“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的趨勢(shì)。與村民自治制度確立之初相比,農(nóng)村所面臨的整體環(huán)境和任務(wù)發(fā)生極大的變化,各項(xiàng)制度改革持續(xù)深化,農(nóng)村事務(wù)急劇增多,生產(chǎn)生活狀況也發(fā)生前所未有的改變,村民各類(lèi)需求急劇增長(zhǎng),利益主體結(jié)構(gòu)縱橫交錯(cuò)。國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的整體控制力雖然顯著增強(qiáng),但許多時(shí)候僅局限于行政村層級(jí),行政村之下的村民小組、自然村屯的管理出現(xiàn)許多問(wèn)題,即學(xué)界常講的“治理真空”“最后一公里”的問(wèn)題。村民自治的發(fā)展遇到了“發(fā)展的困境”和“成長(zhǎng)的煩惱”,村民自治需要尋找新的方式以煥發(fā)新的生命力。

一直以來(lái),黨中央持續(xù)關(guān)注并不遺余力的解決“三農(nóng)”問(wèn)題,村民自治發(fā)展所面臨的問(wèn)題也引起中央的高度重視,中央開(kāi)始鼓勵(lì)各地方因地制宜,積極探索村民自治新的有效實(shí)現(xiàn)形式。2003年,湖北省的楊林橋鎮(zhèn)參考城市社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn),成立306個(gè)農(nóng)村社區(qū)?！懊總€(gè)社區(qū)30個(gè)左右農(nóng)戶(hù),設(shè)理事長(zhǎng)1人,理事2—4人,共‘海選’出理事會(huì)成員1 028人,建立了‘村委會(huì)—社區(qū)理事會(huì)—互助組—基本農(nóng)戶(hù)’的新型農(nóng)村社區(qū)自治組織機(jī)構(gòu)”。2007年,民政部開(kāi)始在全國(guó)251個(gè)縣級(jí)區(qū)域鋪開(kāi)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作,各縣紛紛出臺(tái)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作實(shí)施方案,努力構(gòu)筑具有地方特色的農(nóng)村社區(qū)自治模式。

以農(nóng)村社區(qū)為單元的自治,相比于原來(lái)以行政村為單元的自治,最大的變化在于減少管轄區(qū)域,縮小自治單元,讓村民能夠近距離、更便捷的參與村內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè),提升村民自治的水平和實(shí)效。在社區(qū)里,村民自治實(shí)施的主體由原來(lái)的村“兩委”變成社區(qū)理事會(huì)(監(jiān)事會(huì))及社區(qū)黨支部,既減輕行政村管理村莊事務(wù)的壓力和負(fù)擔(dān),也找到在村民小組、自然屯中開(kāi)展村務(wù)管理的組織機(jī)構(gòu)。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)踐促進(jìn)了村民自治的重心往下遷移,改變過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)村民的民主參與主要集中在村“兩委”的選舉上,實(shí)現(xiàn)了村民全方位、更直接地參與村屯的各項(xiàng)事務(wù)。村域治理方式開(kāi)始從“被動(dòng)式、強(qiáng)迫式、壓力式”參與向“主動(dòng)式、協(xié)商式、自由式”參與的轉(zhuǎn)變,有效地豐富了農(nóng)村基層民主實(shí)踐。

三、河池市宜州區(qū)安寧社區(qū)實(shí)施以“黨支部+理事會(huì)+理事小組”為自治主體的社區(qū)治理模式

河池市宜州區(qū)安寧社區(qū)成立至今已有十年時(shí)間,社區(qū)在開(kāi)展試點(diǎn)建設(shè)中形成了“社區(qū)黨支部+社區(qū)理事會(huì)+理事小組”為自治主體的農(nóng)村基層治理模式,在村莊規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游發(fā)展、基層民主參與和管理、村風(fēng)村貌等方面取得了較大成效。安寧社區(qū)的建設(shè)實(shí)踐,是自治單元下移的積極探索,為民族地區(qū)的偏遠(yuǎn)村屯組建農(nóng)村社區(qū),開(kāi)展社區(qū)治理提供可借鑒的重要經(jīng)驗(yàn)。

(一)安寧社區(qū)成立的背景和經(jīng)過(guò)

安寧社區(qū)地處河池市宜州區(qū)北山鎮(zhèn)西北部,六標(biāo)、高嶺、卻蘭、九鳳四個(gè)自然屯在安寧社區(qū)成立前直屬于龍安村。龍安村是一個(gè)大村,由14個(gè)自然屯、23個(gè)村民小組組成,有1 100戶(hù)共4 390人,村“兩委”共有5名村干部。地域廣、村民多、村務(wù)雜、干部少是龍安村的現(xiàn)實(shí)寫(xiě)照,村“兩委”無(wú)法對(duì)村民小組、自然屯開(kāi)展有效的管理,村民小組、自然屯的村民也無(wú)心參與行政村的事情,村民自治的實(shí)踐很難有效向下拓展。一方面,行政村由于經(jīng)費(fèi)緊張、經(jīng)費(fèi)來(lái)源少,難以支持村民小組、自然屯開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);另一方面,由于缺少有效的參與平臺(tái)和組織者,村民對(duì)村屯內(nèi)大量的公共事務(wù)和公益事業(yè)缺乏參與熱情,形成“事不關(guān)己高高掛起”的生活常態(tài)。六標(biāo)、高嶺、卻蘭、九鳳四個(gè)自然屯彼此相鄰,道路建設(shè)嚴(yán)重滯后,道路狀況極差,直到2001年才修建泥沙路,但一遇到雨天,從村口到自然屯的道路幾乎無(wú)法行走,造成“外面的東西很難運(yùn)進(jìn)來(lái),屯里的東西也很難拉出去”的困境。道路問(wèn)題嚴(yán)重制約自然屯的發(fā)展和村民的發(fā)家致富。為改變道路狀況,四個(gè)屯決定聯(lián)合起來(lái)修路,但在征地、資金籌集、出工出勞等問(wèn)題方面出現(xiàn)較大分歧,施工無(wú)法開(kāi)展。為解決統(tǒng)一協(xié)調(diào)問(wèn)題,村民呼吁成立一個(gè)由四個(gè)屯組成的自治機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理四個(gè)屯的事務(wù)。通過(guò)召開(kāi)村民大會(huì)協(xié)商,經(jīng)龍安村委和北山鎮(zhèn)政府同意,由四個(gè)屯組成的安寧社區(qū)正式成立。社區(qū)通過(guò)召開(kāi)村民大會(huì)選舉產(chǎn)生首屆理事會(huì)和監(jiān)理會(huì),拉開(kāi)了社區(qū)自治的序幕。

(二)安寧社區(qū)自治的實(shí)踐探索及成效

安寧社區(qū)按照“地域相近、習(xí)俗相似、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、規(guī)模適度、群眾自愿”的原則,由四個(gè)自然屯組成新的社會(huì)生活共同體,有效整合村民個(gè)人利益和村屯集體利益,集中村屯的各類(lèi)有用資源,調(diào)動(dòng)村民各方的積極性,做了以往村民想做卻做不了的許多大事。社區(qū)通過(guò)主動(dòng)參與和民主協(xié)商的方式,發(fā)展農(nóng)村基層民主,極大地改變了村容村貌,有力推動(dòng)了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

首先,建章立制,村官“直選+海選”。按照“村民自治、管理有序、服務(wù)完善、文明祥和”的目標(biāo),經(jīng)過(guò)廣泛地征求村民的意見(jiàn),結(jié)合安寧社區(qū)的實(shí)際情況,村民按照自己的意愿,以100%的參與率表決通過(guò)了《安寧社區(qū)自治章程》和《安寧社區(qū)村規(guī)民約》。自治章程和村規(guī)民約的制定,為村民參與社區(qū)管理和決策提供了具體的依據(jù),既規(guī)范了村民參與村務(wù)的程序和方式,也在制度上保障了村民的民主權(quán)利。

社區(qū)在理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的選舉過(guò)程中,采取“直選+海選”的方式。四個(gè)屯的156戶(hù)代表一致認(rèn)為,只有通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性更大的“海選”方式確定候選人,才能保證理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)選舉出來(lái)的成員能夠代表村民的民意并具備較強(qiáng)辦事能力。為充分醞釀人選,各片區(qū)先后召開(kāi)過(guò)18次群眾大會(huì)。通過(guò)自薦、村民提名等多種方式“海選”候選人,再按照差額選舉的原則并根據(jù)提名得票多少確定8個(gè)理事會(huì)成員初步候選人和6個(gè)監(jiān)事會(huì)成員初步候選人。在召開(kāi)村民大會(huì)的過(guò)程中,村民提議再增加1名理事會(huì)成員初步候選人,經(jīng)過(guò)村民的無(wú)記名直接投票,選舉產(chǎn)生9名理事會(huì)和5名監(jiān)事會(huì)成員。安寧社區(qū)實(shí)施“直選+海選”的選舉方式,擴(kuò)大了民主選舉的范圍,既增強(qiáng)理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的民意基礎(chǔ)和合法權(quán)威,又容易選出管理能力出色的農(nóng)村精英擔(dān)任主事人,是村民直接參與社區(qū)管理的重要體現(xiàn)。

其次,社區(qū)黨支部和理事會(huì)主導(dǎo)村務(wù),理事小組負(fù)責(zé)處理具體事情。社區(qū)發(fā)展大計(jì)和重大事項(xiàng)主要由社區(qū)黨支部和理事會(huì)主導(dǎo),有效解決了社區(qū)“大事無(wú)人管”的問(wèn)題。然而,社區(qū)中還有很多的具體事務(wù)缺乏有效的管理,也就是“小事無(wú)人管”的問(wèn)題。村民多次召開(kāi)議事會(huì),希望解決村內(nèi)治安差、村民賭博等影響社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的突出問(wèn)題。經(jīng)過(guò)村民研討,依據(jù)民風(fēng)民俗的特點(diǎn),按照具體的類(lèi)型事務(wù),村民自發(fā)成立更為細(xì)致的十余個(gè)理事小組,負(fù)責(zé)處理社區(qū)的各項(xiàng)具體事務(wù)。理事小組作為農(nóng)村微觀組織,為社區(qū)自治提供了新生力量。例如,為解決村屯的治安差和賭博之風(fēng)嚴(yán)重的問(wèn)題,成立治安維持會(huì)和禁賭協(xié)會(huì);為規(guī)范紅白喜事的操辦,在操辦紅白喜事中提升社區(qū)的凝聚力,成立紅白理事;為改善村屯衛(wèi)生,實(shí)現(xiàn)村容村貌的整潔干凈,成立衛(wèi)生維持協(xié)會(huì);為有效調(diào)整村內(nèi)和村外村民之間的糾紛,成立糾紛調(diào)整協(xié)會(huì)等。這些理事小組幾乎覆蓋了農(nóng)村中的主要事務(wù),涉及面廣而全,以前難解決、長(zhǎng)時(shí)間解決不了的事情,在理事小組的主持及村民的親自參與下,事情能夠獲得迅速、有效的解決,提高了村務(wù)解決的效率,得到了村民的廣泛認(rèn)可,“小事無(wú)人問(wèn),大事無(wú)人管”的現(xiàn)象得到了有效解決。

第三,社區(qū)黨支部引領(lǐng),理事會(huì)、黨員、村民多方協(xié)商的議事機(jī)制。農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展離不開(kāi)政府和村域基層黨組織堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo),不能離開(kāi)黨員的帶頭作用[4],更不能離開(kāi)村民群眾的廣泛參與。安寧社區(qū)在社區(qū)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下,整合社區(qū)的有效資源,調(diào)動(dòng)各類(lèi)組織和村民積極參與村屯事務(wù)的管理,制定合理的議事規(guī)則和制度,采取社區(qū)黨支部引領(lǐng),理事會(huì)、黨員、村民多方多輪協(xié)商的議事機(jī)制。這樣的議事機(jī)制,最大的特點(diǎn)是反復(fù)醞釀、多方協(xié)商、充分論證,以不斷消除歧義,達(dá)成共識(shí),尋找較佳的解決方案,體現(xiàn)了“群眾的事情自己辦”的優(yōu)勢(shì)。既能廣泛征求村民的意見(jiàn),擴(kuò)大村民的參與面,又體現(xiàn)集中決策的高效,及時(shí)拍板村屯重大項(xiàng)目。在社區(qū)內(nèi),村民及各類(lèi)組織有合理的建議和想法,都可以向社區(qū)黨支部和理事會(huì)提出來(lái),社區(qū)黨支部和理事會(huì)必須及時(shí)受理,能夠解決的事情直接解決。如果提議涉及村屯重大利益,社區(qū)黨支部和理事會(huì)必須及時(shí)向提議村民了解具體情況并開(kāi)展調(diào)研,更大范圍內(nèi)征求村民的意見(jiàn),然后召開(kāi)會(huì)議研究,充分論證,形成初步?jīng)Q議,最后召開(kāi)全體村民大會(huì)協(xié)商,通過(guò)表決確定方案。監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督議事過(guò)程和項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程,防止貓膩狀況的出現(xiàn)。如為了推進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,村民和理事會(huì)集思廣益提出了“農(nóng)家樂(lè)”的旅游規(guī)劃設(shè)想,修建了四個(gè)生態(tài)魚(yú)塘供游人垂釣。社區(qū)黨支部認(rèn)為安寧社區(qū)離宜州市區(qū)較遠(yuǎn),宜州市區(qū)供人釣魚(yú)的地方多,沒(méi)有特色優(yōu)勢(shì),需求不高,而且鎮(zhèn)里有垂釣消費(fèi)需求的人群,有大半周末也返回宜州市區(qū)。黨支部通過(guò)實(shí)地調(diào)研,市場(chǎng)考察,認(rèn)為社區(qū)方圓十里沒(méi)有游泳池,可以利用社區(qū)有天然泉眼的優(yōu)勢(shì),修建游泳池。修建游泳池的方案經(jīng)過(guò)村民大會(huì)表決獲得通過(guò),但100萬(wàn)元的建設(shè)資金使項(xiàng)目陷入了困境[5]。黨支部和理事會(huì)認(rèn)為可以通過(guò)入股的方式引進(jìn)資金,社區(qū)以土地入股,投資商以資金入股,這樣切實(shí)可行的方案獲得了村民的支持。游泳池于2011年順利修建完成,并對(duì)外開(kāi)放,推動(dòng)了社區(qū)鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展。

安寧社區(qū)的自治實(shí)踐,是四個(gè)自然村聯(lián)動(dòng)自治的過(guò)程,是社會(huì)主義新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的積極探索,基本形成了農(nóng)村社區(qū)共同體的有效治理單元。農(nóng)村社區(qū)治理共同體的整合和構(gòu)建,需要經(jīng)濟(jì)發(fā)展與基層民主建設(shè)兩條腿走路,需要農(nóng)村微觀組織的支撐,需要政府的引導(dǎo)和支持,需要基層黨支部的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),需要人民群眾的廣泛參與,需要國(guó)家民主和基層民主建設(shè)的深度融合,這是一個(gè)多層多元驅(qū)動(dòng)的過(guò)程。

四、提升農(nóng)村社區(qū)共同體治理水平亟待解決的幾個(gè)問(wèn)題

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)的深入推進(jìn),為村民自治尋找更多更有效的實(shí)現(xiàn)形式提供了較好的路徑選擇。然而,盡管農(nóng)村社區(qū)建設(shè)取得的成效甚大,但仍存在不少問(wèn)題。要構(gòu)建高水平的具有中國(guó)特色的農(nóng)村社區(qū),形成治理有效的共同體,還需要進(jìn)行大量的探索和實(shí)踐。

(一)需將農(nóng)村社區(qū)自治納入法律調(diào)控的范圍,在國(guó)家層面上確認(rèn)社區(qū)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和方向

農(nóng)村社區(qū)試點(diǎn)建設(shè)工作的開(kāi)展到現(xiàn)在已經(jīng)有十年的時(shí)間,應(yīng)該說(shuō)取得很大的成績(jī),也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。今年中央要求“繼續(xù)開(kāi)展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作”,同時(shí)“加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新”。這表明,中央已經(jīng)明確了村民自治下移是實(shí)現(xiàn)村莊有效治理的實(shí)踐路徑,自治的基本單元可以是村民小組或自然村,也可以是由多個(gè)村民小組或自然村組成的農(nóng)村社區(qū),各地可以根據(jù)村莊的實(shí)際情況探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。可見(jiàn),農(nóng)村社區(qū)的設(shè)置和實(shí)施得到了國(guó)家層面的認(rèn)可。

農(nóng)村社區(qū)“把分散的村民組織起來(lái),把自然村的公共事務(wù)管起來(lái),以此構(gòu)建了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的新型組織載體,提升了村民對(duì)社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感,解決了自然村一些亟待解決的公共服務(wù)問(wèn)題”[6]。尤其重要的是,以農(nóng)村社區(qū)為單元開(kāi)展村民自治實(shí)踐的探索,滿(mǎn)足了村民日益增長(zhǎng)的民主參與需求,符合國(guó)家構(gòu)建多層次社會(huì)治理體系的理念和方向,成為協(xié)調(diào)農(nóng)村社會(huì)特別是自然村屯利益的一把鑰匙。農(nóng)村社區(qū)已經(jīng)不存在“要不要設(shè)置”的爭(zhēng)議,需要進(jìn)一步探討的是“農(nóng)村社區(qū)如何發(fā)揮治理的功能”“農(nóng)村社區(qū)如何有效運(yùn)轉(zhuǎn)”“農(nóng)村社區(qū)如何構(gòu)建村民命運(yùn)共同體”“農(nóng)村社區(qū)與行政村或村民小組、自然村的關(guān)系如何厘清”的問(wèn)題。要解決這些問(wèn)題,需要國(guó)家和政府理順現(xiàn)行的制度體系,并在此基礎(chǔ)上深化農(nóng)村管理體制的改革,明確社區(qū)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和方向,激發(fā)農(nóng)村內(nèi)部的民主活力。同時(shí),明確農(nóng)村社區(qū)的法律地位,將農(nóng)村社區(qū)自治寫(xiě)入《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》。

(二)需要突破現(xiàn)行的農(nóng)村區(qū)劃設(shè)置,建構(gòu)農(nóng)村社區(qū)治理共同體

20世紀(jì)末至21世紀(jì)初期,在全國(guó)實(shí)施機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)改革中,農(nóng)村地區(qū)也實(shí)施大規(guī)模的合村并組運(yùn)動(dòng),減少行政村的數(shù)量和村“兩委”干部,增加行政村的管轄區(qū)域和人口,這在一定程度上減少了農(nóng)村管理的成本。不僅行政村,村民小組也大規(guī)模合并。當(dāng)前,隨著國(guó)家實(shí)施城鎮(zhèn)化建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,行政村的管轄范圍過(guò)廣又嚴(yán)重制約村民自治向村民小組和自然村屯的延伸,以致出現(xiàn)“治理真空”等農(nóng)村基層失效治理的困境。要建構(gòu)有效的農(nóng)村社區(qū)治理共同體,最大的問(wèn)題在于農(nóng)村區(qū)劃設(shè)置的重新調(diào)整,更改農(nóng)村自治單元,具體表現(xiàn)在農(nóng)村區(qū)域管轄體制的制約。要打破現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村管轄范圍,重新劃分村民小組、自然村的歸屬,面臨著鄉(xiāng)土社會(huì)秩序的重組,會(huì)不會(huì)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定造成威脅?有的自然村相鄰且相容,有共同的利益交集和訴求,但現(xiàn)在又不同屬一個(gè)行政村,甚至不同屬一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管轄,是否需要打破現(xiàn)有的管理體制,組建一個(gè)新的農(nóng)村社區(qū)。而跨越行政村組建一個(gè)新的自治單元,會(huì)不會(huì)對(duì)現(xiàn)有的以行政村為主體的村民自治造成沖擊?

從構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)的出發(fā)點(diǎn)來(lái)看,社區(qū)是一個(gè)利益關(guān)聯(lián)度較高的社會(huì)生活共同體,群眾對(duì)社區(qū)具有較強(qiáng)的歸屬感和認(rèn)同感,大家為了個(gè)人和集體利益積極參與社區(qū)事務(wù)的管理,在參與中保障自己的民主權(quán)利。因而,農(nóng)村社區(qū)的構(gòu)建,對(duì)于政府、村屯、村民來(lái)說(shuō)都是一件不得不重視的大事情,需要協(xié)調(diào)各方的意愿。農(nóng)村社區(qū)的設(shè)置,必須充分尊重自然村屯之間的歷史傳統(tǒng)、民間信仰、交流交集情況、利益關(guān)聯(lián)度、現(xiàn)實(shí)意愿和需求等多種因素,確?！?+1＞2”的整合效果。而梳理好村屯之間的歷史脈絡(luò)和現(xiàn)實(shí)關(guān)聯(lián)度,僅靠農(nóng)村自身的力量是很難達(dá)成的,需基層政府的大力支持和引導(dǎo),需村屯的積極配合。只有在此基礎(chǔ)上,充分尊重村民的意愿和需求,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)才能穩(wěn)步推進(jìn),才能開(kāi)展有效的自治實(shí)踐,進(jìn)而取得理想的治理成績(jī)。

(三)需要理清農(nóng)村社區(qū)的管理層級(jí),明確農(nóng)村社區(qū)的自治主體地位

現(xiàn)行鄉(xiāng)村管理的層級(jí)采取“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府—村委—自然村屯(村民小組)—農(nóng)戶(hù)”的組織體系,而在開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)試點(diǎn)建設(shè)的區(qū)域,采取的是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府—村委—農(nóng)村社區(qū)—自然村屯(村民小組)—農(nóng)戶(hù)”的組織架構(gòu),村民自治的實(shí)施單元主要是行政村、農(nóng)村社區(qū)和自然村屯。農(nóng)村社區(qū)的設(shè)置,改變了過(guò)去由行政村直接管理自然村屯的情形,社區(qū)作為新的自治單元而存在,成為村委和自然村屯聯(lián)結(jié)的紐帶。農(nóng)村社區(qū)成為村民行使自治權(quán)利的平臺(tái),促進(jìn)了利益關(guān)聯(lián)度的提升和組織認(rèn)同感的增強(qiáng),讓村民更愿意參與社區(qū)的管理,在參與中享受獲得感。在自然村屯,農(nóng)村社區(qū)確實(shí)比村委更具優(yōu)勢(shì),尤其是在微觀事務(wù)的管理上。

從農(nóng)村社區(qū)設(shè)置的程序上看,一般是由村委會(huì)提出,經(jīng)村民大會(huì)討論并通過(guò)后,需要上報(bào)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同意后批復(fù)給村委會(huì),同時(shí)上報(bào)給上一級(jí)政府備案?？梢?jiàn),農(nóng)村社區(qū)還必須接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)。從管理的層級(jí)上看,農(nóng)村社區(qū)處在村委和自然村屯之間,它不需要直接面對(duì)基層政府,其職責(zé)在于村屯事務(wù)的管理,接受上一級(jí)村委的指導(dǎo)。從基層黨組織的設(shè)置上看,在不設(shè)農(nóng)村社區(qū)的行政村,黨組織主要設(shè)在行政村上,由于黨員人數(shù)的限制很少設(shè)在自然村屯;設(shè)置農(nóng)村社區(qū)的行政村,既在行政村上設(shè)有黨支部,也有條件在社區(qū)成立黨支部,且兩者是上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。村委指導(dǎo)社區(qū)開(kāi)展工作,村黨支部領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)黨支部,因而村“兩委”對(duì)農(nóng)村社區(qū)的行政化領(lǐng)導(dǎo)可能難以避免。

要真正發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)的自治功能,提升村民自治在自然村屯的實(shí)效性,必須厘清農(nóng)村社區(qū)在鄉(xiāng)村治理體系中所處的管理層級(jí),確認(rèn)農(nóng)村社區(qū)的自治主體地位,給予社區(qū)黨支部和理事會(huì)更多更自由的自主權(quán)。因而,基層黨委和政府、村“兩委”需在指導(dǎo)和自治的天平里尋找平衡點(diǎn),在涉及黨和國(guó)家方針政策的落實(shí)和農(nóng)村穩(wěn)定方面強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo),涉及村屯自己具體事務(wù)的盡量不干預(yù)。需要明確的是,強(qiáng)化基層黨組織在農(nóng)村社會(huì)發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)地位和賦予農(nóng)村社區(qū)充分的自治權(quán)是并行不悖的,基層政府、村“兩委”和農(nóng)村社區(qū)的良性互動(dòng),更有利于形成鄉(xiāng)土社會(huì)綜合治理的同向合力,構(gòu)建具有中國(guó)特色的農(nóng)村自治體系。

(四)需要?jiǎng)?chuàng)新參與方式,建設(shè)農(nóng)村社區(qū)治理平臺(tái)

外出務(wù)工造成了農(nóng)村人力資源的大量外流,城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,讓更多有經(jīng)濟(jì)能力的村民選擇進(jìn)城買(mǎi)房定居,成為城鎮(zhèn)居民,造成農(nóng)村草根精英力量的流失。這是中國(guó)社會(huì)向前發(fā)展不可避免的趨勢(shì),也是城鄉(xiāng)建設(shè)一體化戰(zhàn)略實(shí)施的需要。在這一進(jìn)程中,對(duì)村民自治的有效實(shí)施造成沖擊,減少了農(nóng)村社區(qū)自治參與的力量?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、手機(jī)終端平臺(tái)的快速發(fā)展,為解決這一難題帶來(lái)機(jī)遇。利用這些技術(shù),建設(shè)一個(gè)網(wǎng)絡(luò)參與治理平臺(tái),去除地域和時(shí)空的約束,增強(qiáng)社區(qū)參與的實(shí)際效果。未來(lái)農(nóng)村社區(qū)治理的發(fā)展,將面臨著實(shí)地親自參與和網(wǎng)絡(luò)虛擬參與的復(fù)雜交替,需要現(xiàn)代技術(shù)的支撐和政府的規(guī)范,更需要自治精神的形成。

社區(qū)共同體需要在利益聯(lián)結(jié)的發(fā)酵下,通過(guò)多方多輪協(xié)商,找到治理共識(shí),傳遞民主血脈,去除迷信和宗族勢(shì)力的干預(yù),形成運(yùn)行規(guī)范的自治單元,共享社區(qū)共同體資源[7]。此外,農(nóng)村社區(qū)治理共同體還要培育自治價(jià)值理念,讓村民在心理層面上獲得自治的滿(mǎn)足感,形成與黨和國(guó)家同向的價(jià)值認(rèn)同,并成為整合社區(qū)利益的最高依據(jù)。構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)治理共同體,還需要持續(xù)增加個(gè)體和組織的政治認(rèn)同容量,建立基層政府與社區(qū)、村委與社區(qū)、社區(qū)與自然村屯互信互利的良性善治循環(huán)。

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