立案登記制實施的實證分析
——以A市中級人民法院行政案件立案情況為主要研究樣本

姬亞平 張雪婷

2014年10月28日，黨的十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“健全公民權(quán)利救濟渠道和方式，改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)”。2015年4月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》。作為呼應(yīng)，2015年2月4日，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》開始實施，2015年5月1日，新的《中華人民共和國行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于登記立案若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《若干問題的規(guī)定》）同時實施，標志著立案登記制度正式確立。2015年作為立案登記制實施開元之年，全國法院全年共受理案件1951.1萬件，比2014年上升42.6%，其中一審行政訴訟案件比2014年同比增長了59.2%，達到24.1萬件。在立案登記制實施當(dāng)月，全國行政案件一審立案數(shù)量同比增長了221%，九成當(dāng)場登記立案。a參見2016年最高人民法院工作報告?！傲鸽y”尤其是行政訴訟立案難的問題得到了有效解決，立案渠道全面暢通。至今，立案登記制已實施兩年，在全國法院的實踐趨向成熟。但是隨之而來的案件數(shù)量急劇增長，濫訴、虛假訴訟、纏訴、惡意訴訟頻發(fā)等問題也愈發(fā)突出。為了避免上述問題，提高結(jié)案率，有的法院又悄悄的提高了立案門檻，尤其是在年末考核結(jié)案率的時候，“審查式立案”又有回歸的苗頭，本文旨在對該項制度的實施進行實證分析，在肯定其積極效果的同時，尋求有效解決存在問題的途徑。

一、立案登記制的內(nèi)涵及其建構(gòu)

所謂立案登記制是相對于立案審查制而言的，根據(jù)《最高人民法院立案登記制實施細則》（以下簡稱《實施細則》）規(guī)定，人民法院對依法應(yīng)該受理的一審民事起訴、行政起訴和刑事自訴，實行立案登記制。再結(jié)合我國《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，立案登記制是指除了規(guī)定不予立案的情形外，人民法院對當(dāng)事人的訴狀一律接收并出具書面憑證，起訴狀和相關(guān)證據(jù)材料符合訴訟法規(guī)定條件的，當(dāng)場登記立案的制度。

為了明確的界定我國的立案登記制，我們需要把立案登記制和立案審查制加以區(qū)分。二者的區(qū)別主要體現(xiàn)在三個方面：首先是司法理念上，立案審查制法院的職權(quán)主義較為濃厚，以審查工作為核心，立案庭將各種爭議過濾，符合要求能夠裁判和執(zhí)行的案件才納入司法渠道，而立案登記制則更傾向于當(dāng)事人主義，立案庭則更多的作為一個服務(wù)和指導(dǎo)當(dāng)事人訴訟的部門存在。其次是立案標準的區(qū)別，審查制除了對原告、起訴狀格式審查外，還要審查被告是否適格，法律關(guān)系是否明確，管轄是否準確。對于中級以上法院來講審查的事項更多，以A市中級人民法院為例，民商事案件立案審查涉及級別管轄的，還要仔細核對當(dāng)事人的請求金額是否有證據(jù)支持，以防止人為提高標的額進而提高級別管轄，立案經(jīng)常還需要聽證，這就類似于實體審判了。最后，法院的考核評價標準也不一樣，立案審查制需要法官審查，考核立案錯案率，立案后被駁回起訴，被移送管轄的都算是立錯案，受此影響，立案的門檻被不斷提高。相反，立案登記制實施后，之前很多的立案考核指標不再使用。

二、立案登記制實施的動因分析

立案登記制實施最直接動因是“立案難”問題。從建國至上個世紀80年代左右，人民法院實施的是立、審、執(zhí)一體的模式，即分別由業(yè)務(wù)庭負責(zé)本庭案件的立案、審判以及執(zhí)行工作。這種體制存在的弊端是立案權(quán)與審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)高度集中，缺乏內(nèi)部制約機制。1997年4月21日，最高人民法院《關(guān)于人民法院立案工作的暫行規(guī)定》明確提出了“人民法院實行立案與審判分開的原則”“人民法院的立案工作由專門機構(gòu)負責(zé)”。2000年10月，在最高人民法院立案庭的帶領(lǐng)下，全國各級法院普遍成立了立案庭，開始全面實行由專門機構(gòu)負責(zé)的新的立案制度。b參見李娜：《立案登記保障立案不受法外因素干擾》，載《法制日報》2015年4月7日。至此，立案工作正式成為訴訟啟動的一個重要環(huán)節(jié)。

立案庭的成立基本解決了民商事案件的立案和審判分離問題。但行政案件的立案難問題仍然無法解決，以A市中級人民法院為例，立案登記制實施之前，行政案件的立案需要立案庭和行政庭組成一個合議庭決定，這其中涉及到很多實體審查甚至裁判后續(xù)結(jié)果的考慮。立案登記制實施前一年，全年審查一審行政案件69件，其中受理的一審行政案件只有7件（不包括省院指定管轄5件），審查但未予立案的有62件，其中涉及省政府19件，涉及市政府22件，涉及省政府工作部門、區(qū)縣政府21件。

據(jù)A市中級人民法院立案法官介紹，在立案登記制實施之前，每立一個行政案件都需要經(jīng)過多道程序。撇開法律因素，還可能會考慮以下四個問題，才能完成立案。

一是敢不敢立。這是行政立案必須考慮的首要問題，在立案過程中，困擾法院的不是法律的缺失或案件事實和證據(jù)復(fù)雜難辨，而是司法權(quán)相較于行政權(quán)的弱勢地位。我國司法權(quán)對行政權(quán)的長期依賴，行政機關(guān)為維護其決定，借助自身職權(quán)對法院施加壓力屢見不鮮，當(dāng)處于弱勢地位的司法權(quán)監(jiān)督行政強勢權(quán)力時，“敢不敢”就不可避免的擺在立案之前。A市近年來城區(qū)擴展速度較快，拆遷類案件大規(guī)模出現(xiàn)，2013年A市某區(qū)村民的房子在拆遷中被一臺挖掘機“碰倒”，面對這種“誤拆”行為，該村民以區(qū)政府和市政府為被告提起行政訴訟。這是一個極為簡單的行政糾紛，并不是涉眾、敏感案件，也沒有媒體網(wǎng)絡(luò)炒作，按說不存在立案障礙，“但是就這樣一個最為普通常見的行政爭議竟拖到了立案登記制之后，也就是2015年才得以立案”。A市中院立案法官說，根據(jù)當(dāng)時他們和行政庭研判該案可以受理。“我們給院里面和兩級政府寫了無數(shù)次匯報材料，從各個角度論述該案的受理不會引起群體效仿，當(dāng)事人不屬于長期上訪尤其是越級違法上訪的人”，“我們一邊安撫著當(dāng)事人，建議她只起訴區(qū)政府，不能將市政府列為共同被告，承諾給她依法盡快處理，一邊不停準備匯報材料，直到2015年5月1日之后”，這是審判法官的敘述。

二是愿不愿立?！霸谖覀兊脑u價考核體系中，一年下來立了多少案件是會被批評的，我們將每一個來到法院的爭議都詳細記錄，做說服勸解工作，直到當(dāng)事人放棄立案，到年末考核時候，這就是我們的工作成績?！毙姓C關(guān)掌握著司法機關(guān)的工資核發(fā)、經(jīng)費劃撥、用地審批、人事編制等一系列生存命脈，司法經(jīng)常被要求為地方發(fā)展保駕護航，筆者還曾經(jīng)見過某縣財政局給法院下達的收取訴訟費用的指導(dǎo)文件。這種環(huán)境下的司法似乎出現(xiàn)了“斯德哥爾摩效應(yīng)”c斯德哥爾摩效應(yīng)，又稱斯德哥爾摩癥候群或者稱為人質(zhì)情結(jié)或人質(zhì)綜合征，是指犯罪的被害者對于犯罪者產(chǎn)生情感，甚至反過來幫助犯罪者的一種情結(jié)。這個情感造成被害人對加害人產(chǎn)生好感、依賴心、甚至協(xié)助加害人。，主動的迎合、討好行政權(quán)力。當(dāng)然，法院也不全是因為懼怕行政權(quán)力，而是對法院自身來講，必須在維護社會公平和維護社會穩(wěn)定中進行權(quán)衡，進行取舍，這種取舍就造成了立案的困境。立案法官要充分分析糾紛的復(fù)雜性和特殊性，對起訴材料進行風(fēng)險評估，如遇重大、敏感或群體性糾紛，要充分考慮立案的法律效果、社會效果和政治效果，審慎把握受理糾紛的時機和條件，避免給社會穩(wěn)定帶來負面影響。

三是能不能審理和執(zhí)行。例如，A市轄區(qū)人民法院受理的一件行政案件。2012年，A市某區(qū)管委會在其轄區(qū)征地，有5戶村民以賠償標準過低不同意簽訂拆遷合同，拆遷出現(xiàn)僵持。某夜，管委會所找的拆遷公司強行拆掉了5戶村民的房屋，并放火毀滅證據(jù)。5戶村民向該區(qū)人民法院提起行政訴訟，起訴該管委會和該區(qū)街辦，一審法院在立案審查時，考慮到該案件中被告可能變更為市政府和區(qū)政府，遂作出不予受理裁定。當(dāng)事人不服上訴至中級人民法院，二審撤銷了不予受理裁定，指令一審法院立案審理，案件進入實體審判程序。在審理過程中，管委會辯稱，其屬市政府的派出機構(gòu)，無獨立法人資格。區(qū)街辦辯稱，其屬區(qū)政府的派出單位，無獨立法人資格。案件面臨變更被告的情況，一審法院隨即請示要將案件移送中級人民法院審理，但未獲同意，案件一審中止，審判自此徹底陷入僵局，誰都不愿意審理了。另外，即使審判結(jié)束，但是在司法實踐中，行政機關(guān)拒不執(zhí)行人民法院生效判決幾乎不用承擔(dān)任何后果，因此，行政案件執(zhí)行難也就在意料之中了。行政案件審判之后無法得到及時有效的執(zhí)行，當(dāng)事人便對審判行為抱有懷疑態(tài)度，這樣的結(jié)果讓法院倍感壓力，前一案件的“執(zhí)行難”也就不言而喻地導(dǎo)致了下一案件的“立案難”，行政訴訟陷入不良循環(huán)之中，舉步維艱。

四是能不能立。“部分當(dāng)事人并不管糾紛是否超越了法律管轄的范圍，更不愿去理智分析司法權(quán)對其權(quán)益到底能夠救濟到何種地步，而是把訴訟作為實現(xiàn)內(nèi)心期望的工具，非理性地纏訴鬧訪，最為典型的案例就是將行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等抽象行政行為進行起訴”d劉海濤：《關(guān)于行政案件數(shù)量下滑的原因分析與對策》，載http：//article.chinalawinfo.com/Space/SpaceArticleDetail.aspx?AID=23516&AuthorId=49076&Type=1，2018年1月5日訪問。，法院耐心釋法告知其不屬于行政立案范圍，但這樣的說明大多無濟于事，當(dāng)事人依然纏訴鬧訪，到法院辱罵接待人員，損壞公共設(shè)施，嚴重影響辦公秩序。有些當(dāng)事人甚至互相交流纏訴信訪經(jīng)驗，成了纏訴信訪“專業(yè)戶”，加之一些當(dāng)事人多年持續(xù)上訪，獲得了額外的信訪利益，更激發(fā)了上訪動力。這也曾是現(xiàn)實生活中真實存在且極具影響力的現(xiàn)實難題。

在最高人民法院開通的民意溝通信箱中，行政案件“受理難”問題名列前茅，人民群眾對法院不依法受理行政案件意見極大。個別省份的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)事人提起的行政訴訟案件只有三分之一能夠成功立案。e王芳：《我國行政訴訟審判體制的反思》，載《法制與社會》2013年第5期。還有很多地方為了防止官民矛盾公開化，采取“捂、堵、蓋”的方式，實行“不受理、不立案、不收材料”的“三不”政策，當(dāng)事人不得不“赴京到省”，通過信訪尋求解決問題的途徑。

三、立案登記制的實施績效分析

（一）當(dāng)事人訴權(quán)得到了有效保障

立案登記制最大的目的和價值就是保障訴權(quán)，該制度實施兩年來，確實暢通了當(dāng)事人尋求司法救濟的渠道，案件數(shù)量尤其是行政案件數(shù)量的增長最能說明這一點，每一個案件的受理就是一次保障訴權(quán)的實踐。據(jù)最高人民法院統(tǒng)計五年來的收案情況，2012年全國法院共受理案件1324.3萬件，2013年全國法院共受理案件1421.7萬件， 2014年全國法院共受理案件1565.1萬件，2015年全國法院共受理案件1951.1萬件，2016年全國法院共受理案件2303萬件。f參見2012年、2013年、2014年、2015年、 2016年最高人民法院工作報告。可以看出，自實行立案登記制后案件增長明顯。我們?nèi)匀灰訟市中級人民法院為例，A市下轄13個區(qū)縣，常住人口約為870萬人，其中七成人口居住在城鎮(zhèn)。2015年5月1日之前，A市中級人民法院行政案件立案均采取立案審查制。下圖為該法院從2013年來的案件受理情況。

從圖表可以看出，從2013年到2016年案件一直處于逐年上升趨勢，尤其是實行立案登記制后，2015年較2014年上浮18個百分點，而2016年則較2015年上浮24.91個百分點，當(dāng)然，這不僅僅是立案登記制實施的影響，近年來全國法院的案件都較前幾年上升幅度變大，筆者進而更深層次的調(diào)查了各類案件類型的變化比例，發(fā)現(xiàn)民商事案件逐年穩(wěn)定增長，而行政訴訟則呈現(xiàn)出飛躍式的增長。2014年，該院共受理一審行政案件27件、二審行政案件231件。而在2015年，行政案件出現(xiàn)了大幅度的增長，一審行政案件321件、二審行政案件720件。而在2016年，行政案件的增勢迅速放緩，一審行政案件85件、二審行政案件474件。從近三年的受案對比可以看出，立案登記制主要影響的是行政案件的收案數(shù)目，尤其是在實行立案登記制的第一年，也就是2015年，由于之前大量的案件并未得到受理，導(dǎo)致當(dāng)年行政案件猛增，而從2016年開始，在其他類型案件平穩(wěn)增長的同時，行政案件出現(xiàn)了明顯的回落。從這一點上來講，認為是立案登記制的實施導(dǎo)致案件的數(shù)量大幅度上漲的觀點恐怕有待商榷。我國近幾年發(fā)展速度快，社會爭議多，民眾也更習(xí)慣選擇司法作為解決糾紛的途徑，這應(yīng)該才是案件增長的主要原因，而立案登記制的實施只是將原本應(yīng)該由司法處理的爭議納入法院管轄而已，如果沒有立案登記制，爭議也仍然是爭議，仍然需要解決，所以不是立案登記制創(chuàng)造了爭議。

（二）立案登記制將社會爭議導(dǎo)入司法渠道，促進了社會穩(wěn)定，體現(xiàn)了司法擔(dān)當(dāng)

在立案登記制實施之前，一審行政案件的數(shù)量占法院當(dāng)年受理案件的比重出現(xiàn)逐年下降，由10年前的2%下降到2013年的1.3%。相較于民事案件和刑事案件逐年上漲，法官隊伍不斷擴張，行政庭法官卻常年被邊緣化，A市某區(qū)法院行政庭只有兩個法官，連一個合議庭都湊不齊，而A市中院作為一個省會城市中級法院，行政庭法官全部在辦勞動爭議案件。過去10年，行政案件數(shù)量僅增長不過20%。這一增長比例不僅遠低于《中華人民共和國行政訴訟法》實施后的第一個10年增長10倍的增幅，而且明顯低于近年來人民法院其他案件的增長速度。g張?zhí)┨K：《中國人在行政糾紛中為何偏好信訪》，載《社會學(xué)研究》2009年第3期。與此形成鮮明對比的是，行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行的非訴訟案件卻呈現(xiàn)井噴態(tài)勢。以福建省為例，2008—2012年全省審結(jié)行政訴訟案件18193件，同比下降1.40%，相反，行政機關(guān)申請強制執(zhí)行的非訴案件45332件，同比上升了76.34%。h江必新：《中國行政審判體制改革研究》，載《行政法學(xué)研究》2014年第4期。行政訴訟案件數(shù)量下滑，而行政機關(guān)要求法院強制執(zhí)行行政相對人的拆遷、拆違等非訴案件激增，說明現(xiàn)行行政審判體制在某種程度上已經(jīng)由監(jiān)督制約政府蛻化成為行政機關(guān)的“執(zhí)行工具”。

大量的行政爭議得不到解決，又不可能自行消散，只能釀成信訪案件。i江必新：《中國行政審判體制改革研究——兼論我國行政法院體系構(gòu)建的基礎(chǔ)、依據(jù)及構(gòu)想》，載《行政法學(xué)研究》2013年第4期。與之相對應(yīng)的是，信訪案件數(shù)量大規(guī)模上升，有學(xué)者考證，由于立案難，大量未經(jīng)行政訴訟的案件直接進入信訪渠道，而多數(shù)的行政糾紛信訪都可以用訴訟的方式加以解決。法院的行政訴訟受案范圍與信訪案件之間存在“非?？捎^的重疊”。每年的行政糾紛約有400—600萬件，而每年的一審行政案件只有區(qū)區(qū)10萬件。j張?zhí)┨K：《中國人在行政糾紛中為何偏好信訪》，載《社會學(xué)研究》2009年第3期。將社會爭議導(dǎo)向司法渠道，讓當(dāng)事人通過正當(dāng)?shù)姆沙绦蚪鉀Q糾紛，體現(xiàn)了司法對社會的擔(dān)當(dāng)，也有利于破除司法的地方化。

（三）推動法院司法理念的轉(zhuǎn)變，有助于其他司法改革政策的同步推進

有人認為法院并不歡迎該項改革，認為立案登記制改革為法院帶來“不可承受之重”。但實際上立案登記制對法院和法官也是一項有益的革新。最主要的轉(zhuǎn)變就是考核體系的重大變化，一是對立案庭的考核，在改革之前，立案后被駁回起訴或者被移送管轄的都屬于“立錯案”，隨著改革的開展，該項考核首當(dāng)其沖被廢除，立案效率大大提高，立案法官也不用瞻前顧后，再三要求當(dāng)事人補充證據(jù)，開聽證會，將審判中的實體審查放在訴前，取而代之的是能當(dāng)場決定案件是否受理，減少了當(dāng)事人的訴累，當(dāng)場不能決定受理的案件，出具收取材料憑證，消釋了當(dāng)事人疑慮，有利于司法的公開公正，提高了司法的公信力。二是對結(jié)案率的考核，2015年立案登記制實施之前，每年年末各地法院就開始限制立案甚至不立案，立案法官年底的工作便不是“立案”而是“擋差”。結(jié)案率，即收案數(shù)與結(jié)案數(shù)的比率，作為內(nèi)部評價審判工作的重要指標存在了幾十年，甚至很多法院的“年底”來的特別早，十月份開始就限制收案了。立案登記制的實施撬動了這存在了很多年的考核方法，法院不能再隨意設(shè)置門檻，即使到年底只要當(dāng)事人要求立案，法院便不得拒絕，而年底立的案子要求法官審結(jié)也不現(xiàn)實，這個唯“結(jié)案率”論的考核指標顯然已不合時宜，所以很多法院現(xiàn)在實行的是“審限內(nèi)結(jié)案率考核”，包括A市中級人民法院，“審限內(nèi)結(jié)案率”即要求法官的案件盡可能在法律規(guī)定的期限內(nèi)審理結(jié)束，既能督促法官盡快結(jié)案，提高工作效率，又避免了年底立案年底結(jié)，唯“結(jié)案率”論的不合理。

四、立案登記制實施中產(chǎn)生的新問題

（一）當(dāng)事人對立案登記制的錯誤解讀

立案登記制被部分當(dāng)事人錯誤的解讀為鼓勵訴訟，認為所有爭議都可以到法院立案，通過訴訟途徑解決。而司法本身具有局限性，導(dǎo)致一些爭議無法立案，或者立案后再被駁回，即“請進來又送出去”。例如，盛某訴某市農(nóng)業(yè)委員會要求確認土地承包資格及附帶審查規(guī)范性文件一案。盛某對村委會的分地事宜有異議，到土地仲裁委員會申請土地仲裁，請求裁決其和其他集體經(jīng)濟組織成員享受平等待遇。仲裁機構(gòu)對盛某的申請未予受理，也未出具書面材料，盛某以某市農(nóng)業(yè)委員會不履行仲裁職責(zé)為由，提起訴訟，要求法院判決某市農(nóng)業(yè)委員會確認其土地承包資格。上述案例明顯不屬于人民法院受案范圍，在立案審查階段即被擋在司法程序之外，法院通常對當(dāng)事人進行釋明，不出具不予受理裁定。而在立案登記制實施后，對于釋明后堅持起訴的，出具不予立案裁定，對不予立案裁定可通過上訴、申訴進入司法程序。通常提起這部分案件的當(dāng)事人都十分堅持，對于司法程序基本一訴到底，甚至一訴到底后仍繼續(xù)信訪，形成痼疾。

立案登記制后，涉及政治、歷史遺留問題、社會突發(fā)、熱點敏感案件的起訴顯著增多。有針對國家領(lǐng)導(dǎo)人等政治人物、特殊黨政單位的起訴，有特殊主體提起的非法律性訴求，甚至有訴訟內(nèi)容涉及破壞國家民族團結(jié)的，如針對國家民族、宗教政策的起訴，還有涉及民辦教師、計劃生育政策、農(nóng)村赤腳醫(yī)生、退伍軍人安置等的起訴。此外，也有針對政府對群體性事件處置方面的起訴，這些問題很多是政策本身的問題，法院只能是依據(jù)法律、參考政策來審理案件，不可能制定或改變政策，因而沒有能力處理此類訴求。究其原因，立案登記制的宣傳過于泛化，以致某些民眾對它的認識存在偏差，片面地將它理解為打開行政訴訟大門的“萬能鑰匙”，認為所有的糾紛或矛盾只要向法院起訴都能立案，這顯然是不科學(xué)的。

（二）當(dāng)事人對訴訟權(quán)利的濫用

立案登記制的實施，立案的“門檻”更低，不同的人抱著不同的心態(tài)、帶著不同的訴求走進了法院，在明知自己的請求缺乏事實依據(jù)和法律依據(jù)的情況下，仍利用法律賦予的訴訟權(quán)利，以合法的形式進行不正當(dāng)?shù)脑V訟，以期通過訴訟謀求不正當(dāng)利益，或者損害他人利益。還有一些當(dāng)事人通過申請政府信息公開、申請履行法定職責(zé)等方式提起訴訟、反復(fù)訴訟，恣意窮盡訴訟程序的現(xiàn)象非常普遍，A市張某后先后向10余個行政機關(guān)提出政府信息公開申請215次，提起行政復(fù)議99件，隨之提起81件行政訴訟。A市某區(qū)村民僅其1人先后向A市中級人民法院提起行政訴訟27起，占該法院2015年全年行政一審案件總數(shù)的8.1%。而這類案件敗訴率也特別高，如A市中級人民法院2015年5月1日至2016年5月1日，行政一審案件被裁定駁回起訴共68起，占到了案件總數(shù)量的21.2%。有的當(dāng)事人甚至把一個行政行為的不同環(huán)節(jié)拆分后分別起訴，針對法院已經(jīng)作出不予受理的裁定案件，當(dāng)事人將起訴書文字微調(diào)之后，再次向法院起訴，有個別當(dāng)事人出于不法的動機，利用法律賦予的訴權(quán)提起訴訟，以期謀取不正當(dāng)利益或者損害他人利益，這不僅不利于行政糾紛的化解，浪費了司法資源，而且動搖整個社會的誠信基礎(chǔ)，嚴重破壞國家法治秩序。

（三）當(dāng)事人通過訴訟達到其他非法律目的

以律師張某起訴北京電視臺及演員郭某地域歧視案為例，律師張某為河南籍，2016年北京電視臺播出了演員郭某的一個小品，在該小品中郭某以河南話飾演了一個行騙的人，律師張某認為郭某和北京電視臺侵犯河南人的名譽權(quán)，故向A市某區(qū)人民法院提起訴訟，請求郭某和北京電視臺道歉并賠償河南人每人一塊錢。在該案提起訴訟過程中，律師張某明確知道自己沒有原告資格，也知道要求被告賠償河南人每人一元不是明確的訴訟請求。但他也明確表示并不是為了勝訴，而是為了對抗各方面對河南人的誤解。這很顯然不是法律性的訴求，也不是司法能夠直接解決的問題。

五、立案登記制實施中應(yīng)當(dāng)處理的幾種關(guān)系

立案登記制實施后，在案件數(shù)量和類型上都有了很大的擴展，對切實保障當(dāng)事人訴權(quán)，從制度源頭上解決“立案難”問題起到了積極的作用，同時也帶來了一系列的司法困境。對此，筆者認為應(yīng)當(dāng)處理好以下幾種關(guān)系。

（一）處理好立案登記制的必要性與司法有限理念之間的關(guān)系

雖然社會治理對司法有著不可回避的倚重，但是就轉(zhuǎn)型時期的中國司法所處的角色來看，法院自身尚不具備解決各種社會矛盾的能力。僅僅依靠立案登記制這一舉措解決社會矛盾是不現(xiàn)實的，因為社會矛盾的解決更深層次涉及到諸多的歷史和體制機制方面的原因。如法院的法官、審判長等都必須由地方人大任命，向地方人大匯報工作；有的法院在遇到影響面廣、敏感重大案件時，立案之前依然要向黨委、政府匯報等等。為此，必須在現(xiàn)實的司法能力和框架內(nèi)推進立案登記制，明確司法有限的理念，超出法院能力的“有案就立、立案即審”絕不是一個好的選擇，不僅糾紛得不到及時有效的解決，更會嚴重損害法院的司法公信和司法權(quán)威。

（二）處理好司法解決糾紛與多元化解糾紛之間的關(guān)系

法律程序“是一種恢復(fù)、維護或創(chuàng)造社會秩序的介于道德和武力之間的特殊程序”，“是被發(fā)明出來應(yīng)付潛在的或?qū)嶋H的對社會行為規(guī)范或模式的干擾”。k呂世倫主編：《當(dāng)代西方理論法學(xué)研究》，中國人民大學(xué)出版社1997年版，第271頁。訴訟有其固有的缺陷和弊端，它是一種職業(yè)性較強的專門性活動，在認知方面不易為一般民眾所認識和理解;與協(xié)商、調(diào)解、仲裁等其他解決糾紛機制相比，程序復(fù)雜、時間持久;其嚴格規(guī)范性和國家強制力，在一定程度上限制了效率，增加了當(dāng)事人的成本，靈活性解決糾紛功能較弱。而司法鞭長莫及力有不逮之處，正是多元化解糾紛機制能夠著力之地。l參見羅沙：《立案登記制實施“滿月”：立案數(shù)超百萬，當(dāng)場立案率達9成》，載http：//www.xinhuanet.com/legal/2015-06/09/c_1115563373.htm，2017年12月8日訪問。通過非訴訟程序解決糾紛有其獨有的優(yōu)勢、功能和價值（協(xié)商、平和、雙贏等）。尤其是我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，深層次矛盾凸顯、各類糾紛頻發(fā)，司法是解決利益沖突的最后一道防線，而不是第一道防線，樹立多元化解決糾紛的平衡觀念更顯迫切。

（三）處理好訴權(quán)保障與防止濫訴之間的關(guān)系

訴權(quán)保障與防止濫訴之間有時會存在沖突，需要設(shè)計科學(xué)的機制和程序?qū)崿F(xiàn)平衡。我國行政訴訟中濫訴惡訴現(xiàn)象多發(fā)于政府信息公開、履行法定職責(zé)、行政復(fù)議等領(lǐng)域。浙江省高級人民法院高級法官、審判委員會委員陸永棣把濫訴的特點從申請主體、申請數(shù)量、申請內(nèi)容、申請理由、窮盡救濟程序五個方面進行了歸納。m陸永棣：《從立案審查到立案登記：法院在社會轉(zhuǎn)型中的司法角色》，《中國法學(xué)》2016年第2期。最高人民法院行政審判庭耿寶建法官則認為應(yīng)當(dāng)關(guān)注是否具有值得通過司法途徑予以保護的正當(dāng)利益。筆者認為應(yīng)該不斷完善法院系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)，建立大數(shù)據(jù)的技術(shù)支撐。目前大多數(shù)法院系統(tǒng)信息互聯(lián)并不全面，建立完善案件信息、數(shù)據(jù)統(tǒng)籌的信息互聯(lián)系統(tǒng)，對于排查當(dāng)事人是否存在重復(fù)起訴，通過技術(shù)手段避免重復(fù)立案、反復(fù)立案等問題有著重要輔助作用。要對已經(jīng)進入司法程序的濫訴行為進行懲處，我國目前雖然并沒有對濫用訴權(quán)的人或因濫用訴權(quán)而對他人的權(quán)利造成侵害的人制定相應(yīng)的懲罰機制，但司法實踐中也對限制當(dāng)事人濫用訴權(quán)不斷進行著思考和嘗試。如今年上海市第二中級人民法院發(fā)布了《2011—2015年政府信息公開審判白皮書》專門對信息公開類行政案件進行大數(shù)據(jù)分析。最高人民法院公報2015年第11期刊登了《陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復(fù)案》，首次嘗試在沒有明確的實體法規(guī)定的前提下，對當(dāng)事人濫用訴訟權(quán)利進行限制，極具指導(dǎo)意義。

（四）處理好案件增多與法院承受能力之間的關(guān)系

案件激增是否歸因于立案登記制的實施尚且不論，連續(xù)幾年的急速增長確實讓很多法院感到巨大的壓力。有觀點認為“案多人少”是當(dāng)前最亟待解決的問題，認為增加法官是解決這一問題最直接的出路。筆者同意目前法院存在“案多人少”現(xiàn)象，但這不是法官少造成的，而是司法輔助人員太少造成的。2010年全美地方法院系統(tǒng)共有法官30319名，該年度州法院系統(tǒng)共受理案件1034萬件，人均結(jié)案3413件。日本法院2008年至2012年五年間全國受理案件400萬件，2900名法官年人均結(jié)案1300件到1600件之間。德國法官在2005年共審理民事、行政、刑事案件約420余萬件，而在我國的臺灣地區(qū)，2014年民事法官結(jié)案306.48件，刑事法官年結(jié)案674件。n參見南門徙木：《“案多人少”的真相——中國有多少法官在辦案？》，載http：//www.360doc.com/content/18/0206/15/38576384_728141737.shtml，2018年2月5日訪問。而我國大陸相當(dāng)比例的法官年均辦案數(shù)，還遠不到其他國家的水平，重要原因就在于司法輔助人員配比不足問題。美國的州法院一名法官配備1.5名書記官、3名法官助理、7.6名其他行政人員，在日本，法官與司法輔助人員的比率為1：5.6。而在我國，以A市中級人民法院來說，該院一個合議庭配備一名書記員，不配備法官助理，三個法官一個書記員負責(zé)記錄、案卷裝訂掃描、送達、通知當(dāng)事人等工作，很多法官尤其是年輕法官迫于無奈只能自己處理各種瑣事，筆者詢問了幾位法官，大家普遍表示“書記員太忙了，不好意思再給派活”“派了活不停拖，還不如自己干了”“什么也不會，干錯了還得我自己返工”，該院的書記員全部為臨聘性質(zhì)，書記員和外面的勞務(wù)公司簽訂合同，再由勞務(wù)公司派遣到法院，很大一部分比例不是學(xué)法律出身。當(dāng)然最大問題在于書記員流動性大，書記員待遇較低，只是A市規(guī)定的最低工資，常常導(dǎo)致一個案子還沒有辦完書記員就辭職了。法官常常身兼數(shù)職，這才是“案多人少”很大一部分真相。立案登記制是撬動法院司法改革的杠桿，尤其是在保障訴權(quán)方面起著根本性作用，徹底解決了“立案難”問題，但任何一項改革在解決舊問題的同時會帶來新的問題，要理性對待其在實施過程中遇到的困境。一方面要完善其自身的理論體系和規(guī)范體系，另一方面要與配套措施相互協(xié)調(diào)，相互作用，既降低民眾進入訴訟的“門檻”，又努力實現(xiàn)司法為民、司法公正，提高司法的公信力。