如何充分發(fā)揮無疫區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站防疫屏障作用

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷深化，貿(mào)易、流通成為了當(dāng)今經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流表現(xiàn)形式。我國畜牧業(yè)也隨之不再只是基礎(chǔ)保障產(chǎn)業(yè)，更成為了人們爭取經(jīng)濟(jì)利益的商貿(mào)行業(yè)，進(jìn)而動物及動物產(chǎn)品被作為一種特殊商品參與到市場經(jīng)營活動中。之所以說特殊，是因?yàn)樵诋?dāng)前國內(nèi)外動物疫病流行的復(fù)雜形勢和保障畜牧業(yè)健康發(fā)展、保障人民食品安全的大背景下，動物及動物產(chǎn)品在作為人們?nèi)粘５纳唐贰⑾M(fèi)品的同時(shí)，同樣存在著動物疫病乃至人畜共患病傳播的風(fēng)險(xiǎn)。而作為國家重點(diǎn)建設(shè)的動物疫病防治優(yōu)勢區(qū)即無疫區(qū)，如何在當(dāng)前動物及動物產(chǎn)品進(jìn)入大市場、大流通環(huán)境不可逆轉(zhuǎn)的情況下，有效控制流通過程中的風(fēng)險(xiǎn)因素，提升維持無疫區(qū)無疫狀態(tài)能力，切實(shí)保障無疫區(qū)建設(shè)與管理成果，就成了擺在動物衛(wèi)生監(jiān)管部門的重要課題。

一、無疫區(qū)建設(shè)的意義

我國對動物疫病實(shí)施區(qū)域化管理。在國家中長期動物疫病防治規(guī)劃（2012—2020年）中明確提出了在海南島、遼東半島、膠東半島等自然屏障好、畜牧業(yè)比較發(fā)達(dá)、防疫基礎(chǔ)條件好的區(qū)域或相鄰區(qū)域，建設(shè)無疫區(qū)。但在當(dāng)前大市場、大流通的環(huán)境下，動物及動物產(chǎn)品的調(diào)運(yùn)日益頻繁，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，動物疫病通過流通環(huán)節(jié)進(jìn)行跨區(qū)域特別是跨省傳播的風(fēng)險(xiǎn)和幾率也在不斷加大，特別是近年來，我國動物疫病流行趨勢愈加復(fù)雜，高致病性藍(lán)耳病、小反芻獸疫以及牛羊“兩病”等疫病流行無不是跨省、跨區(qū)域調(diào)運(yùn)動物導(dǎo)致的疫病傳播且造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。這也為無疫區(qū)的建設(shè)與管理提出了更高的要求。

筆者認(rèn)為，在現(xiàn)有的法規(guī)及諸多監(jiān)管措施中，動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站恰恰是阻斷動物疫病傳入無疫區(qū)，防止動物疫病跨區(qū)域流行傳播的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站是動物防疫法規(guī)定可以依法設(shè)立的，是動物衛(wèi)生監(jiān)管部門僅有的運(yùn)輸環(huán)節(jié)監(jiān)管力量，是切斷動物疫病傳播途徑的必要手段。目前，在遼寧的無疫區(qū)建設(shè)與管理中，對動物及動物產(chǎn)品實(shí)施調(diào)運(yùn)前申報(bào)、備案及指定通道通行等監(jiān)管制度，動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站作為設(shè)立在指定通道上的唯一關(guān)口體現(xiàn)了不可替代的防疫屏障作用，但在實(shí)際工作中也存在著阻礙其發(fā)揮有效作用的問題，亟待我們來研究解決。因此，在當(dāng)前動物疫病傳播形勢錯綜復(fù)雜的情況下，應(yīng)當(dāng)研究如何進(jìn)一步構(gòu)建合理的無疫區(qū)人工防疫屏障，提升檢查站執(zhí)法地位，增強(qiáng)檢查站執(zhí)法手段，使其真正成為防止動物疫病傳入無疫區(qū)的一道鐵閘就成了本文的基本出發(fā)點(diǎn)。

二、動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站現(xiàn)狀及存在問題分析

1.設(shè)置情況及客觀因素影響。目前，遼寧省共設(shè)立有28個省界間動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站，分別是京沈高速、哈大高速公路沿線設(shè)立2個高速公路動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站；在101、102、306、305、304、203、303、202、201國道沿線設(shè)立12個動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站；在省道丹集線、木通線、沈通線、遼開線、溝奈線、錦赤線、老寬線、朝清線沿線設(shè)立9個動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站；在大連灣港、大連香爐礁港、旅順新港設(shè)立3個港口動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站；在沈陽桃仙國際機(jī)場和大連周水子國際機(jī)場設(shè)立2個動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站。

可以看出，28個動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站中僅有2個設(shè)置在高速公路上。雖然無疫區(qū)管理技術(shù)規(guī)范中明確要求了“設(shè)立的動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站應(yīng)能滿足對所有進(jìn)出無疫區(qū)的動物及動物產(chǎn)品實(shí)施監(jiān)督檢查的需要”。但現(xiàn)實(shí)情況是，由于全國高速公路網(wǎng)建設(shè)的不斷加快，連通各省的高速公路數(shù)量逐漸增加，運(yùn)輸動物及動物產(chǎn)品車輛進(jìn)入遼寧省的途徑也在不斷增多，加之鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸高速免費(fèi)通行的優(yōu)惠政策，越來越多的運(yùn)輸動物及動物產(chǎn)品車輛不再經(jīng)過檢查站所在的國道、省道進(jìn)行跨省調(diào)運(yùn)，高速公路的綠色通道卻往往成為了動物疫病傳播的快速通道。且越來越多的動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站查驗(yàn)量被動減少，與愈加頻繁的動物及動物產(chǎn)品跨省調(diào)運(yùn)形成極大反差，現(xiàn)行檢查站的防疫屏障作用已經(jīng)逐漸弱化，在阻斷動物疫病傳播上存在巨大隱患。此外，動物防疫法將動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站的性質(zhì)定義為臨時(shí)，使其存在的法律地位不夠穩(wěn)定。

2.流通控制措施受諸多限制。（1）我國地域幅員遼闊，隨著公路、鐵路、航空、海運(yùn)建設(shè)高速發(fā)展，運(yùn)輸動物及動物產(chǎn)品途徑、方式呈現(xiàn)出復(fù)雜化、多樣化，動物疫病隨運(yùn)輸環(huán)節(jié)傳播的風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。以高致病性藍(lán)耳病、小反芻獸疫疫情以及牛羊“兩病”等動物疫病來說，近年來頻繁的跨省調(diào)運(yùn)成為了造成疫病跨區(qū)域流行和傳播的重要因素。對于動物及動物產(chǎn)品作為特殊商品的調(diào)運(yùn)活動，目前缺少諸如指定通道通行、運(yùn)輸結(jié)點(diǎn)暫控、信息互連互通等有效的限制機(jī)制，且在無疫區(qū)的管理工作中，由于客觀因素的影響，相應(yīng)的流通控制措施也無法真正發(fā)揮作用；（2）動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站在履行工作職責(zé)中，作為動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，時(shí)常出現(xiàn)執(zhí)法模糊、權(quán)限不足的情況。例如依據(jù)農(nóng)業(yè)部下發(fā)的《公路動物防疫監(jiān)督檢查站管理辦法》第六條第四款規(guī)定的主要職責(zé)：發(fā)現(xiàn)動物疫情，按有關(guān)規(guī)定報(bào)告并采取相應(yīng)處理措施。但在現(xiàn)實(shí)工作中，對于涉嫌違法違規(guī)的行為，對于染疫或疑似染疫的動物及動物產(chǎn)品，由于動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站沒有查扣、保留承運(yùn)人相關(guān)證件的執(zhí)法權(quán)力，往往遇到強(qiáng)行通過，逃避處理處罰的情況也只能望車興嘆。例如，2014年9月，遼寧××動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站在執(zhí)行監(jiān)督檢查任務(wù)時(shí)，發(fā)現(xiàn)一起疑似運(yùn)輸病害動物產(chǎn)品情況，在執(zhí)法人員對承運(yùn)人作有關(guān)調(diào)查筆錄時(shí)，承運(yùn)人強(qiáng)行駕車逃跑，由于執(zhí)法人員沒有人身限制權(quán)，尤其沒有扣押身份及駕駛證件的權(quán)力，只能任由涉嫌違法嫌疑人逃跑，相關(guān)違法行為沒有得到查處。因此，作為動物衛(wèi)生監(jiān)督運(yùn)輸環(huán)節(jié)的監(jiān)管力量，其主要職責(zé)中的監(jiān)督檢查內(nèi)容有待進(jìn)一步細(xì)化，動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站的執(zhí)法權(quán)仍有待進(jìn)一步明確和增強(qiáng)。

3.執(zhí)法檢查手段滯后。動物防疫法對于設(shè)立動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站的目的是控制、撲滅動物疫病，切斷動物疫病傳播途徑。目前，大多數(shù)檢查站執(zhí)法人員對于動物及動物產(chǎn)品，特別是動物健康狀況的監(jiān)督檢查仍然停留在眼觀、觸診等原始、簡單的方式方法，且往往由于運(yùn)輸工具裝載的動物數(shù)量眾多，其檢查效果也會受到嚴(yán)重影響。在經(jīng)過長途運(yùn)輸?shù)倪^程中，動物疫病的發(fā)生與傳播存在較大不確定性，僅憑對輸出地出具的證章標(biāo)志和靠原始手段對動物及動物產(chǎn)品進(jìn)行的查證驗(yàn)物，不僅無法真正阻斷動物疫病傳入無疫區(qū)，一旦有動物疫病的傳入，造成動物疫情乃至公共衛(wèi)生安全事件，檢查站對于動物及動物產(chǎn)品的檢查、簽章、放行也極易被拷問乃至追責(zé)。檢查站現(xiàn)有檢查手段已嚴(yán)重滯后和不足

三、建議

1.科學(xué)規(guī)劃動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站設(shè)置。動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站是無疫區(qū)阻止非無疫區(qū)高風(fēng)險(xiǎn)動物及動物產(chǎn)品進(jìn)入無疫區(qū)的重要屏障。動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站的設(shè)置涉及諸多綜合因素，對無疫區(qū)檢查站設(shè)置的要求不能僅停留在技術(shù)規(guī)范層面。在對無疫區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站提出更高工作要求的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)提供更強(qiáng)有力的法律和政策保障。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前高速公路網(wǎng)加速建設(shè)的背景下，其對鮮活農(nóng)產(chǎn)品綠色通道的惠民政策不應(yīng)僅僅是免費(fèi)、快速通行，更應(yīng)該是保障食品安全，無疫安全的真正意義上的綠色通道。無疫區(qū)檢查站的設(shè)置能夠真正適應(yīng)和滿足阻斷外源性動物疫病傳入的需要，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在連接非無疫區(qū)與無疫區(qū)的高速公路關(guān)口增設(shè)動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站，并從國家層面對無疫區(qū)建設(shè)提供政策支持乃至提出強(qiáng)制規(guī)定，將動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站的性質(zhì)確立長期。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)與交通、公安等有關(guān)部門建立無疫區(qū)指定通道建設(shè)與管理的聯(lián)防工作機(jī)制，采取聯(lián)合建站、聯(lián)合執(zhí)法等形式，在無疫區(qū)的區(qū)域邊界形成完善、有效且便捷的人工防疫屏障。

2.聯(lián)合統(tǒng)一，明確并有效增強(qiáng)執(zhí)法權(quán)限。（1）為適應(yīng)當(dāng)前動物及動物產(chǎn)品跨省、跨地區(qū)長距離運(yùn)輸?shù)恼{(diào)運(yùn)活動、調(diào)運(yùn)方式，動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站的監(jiān)督檢查工作不僅僅應(yīng)該是各省、各地區(qū)的各自為戰(zhàn)，而應(yīng)該聯(lián)合起來，加強(qiáng)省際間、地區(qū)間的互通、協(xié)作。在國家獸醫(yī)主管部門的組織領(lǐng)導(dǎo)下，建立信息互通平臺，充分利用信息化手段，將運(yùn)輸動物及動物產(chǎn)品途徑地區(qū)及接受檢查站查驗(yàn)等信息通過互通平臺在全國各地檢查站進(jìn)行共享。特別是在此次非洲豬瘟疫情防控中，國家要求調(diào)運(yùn)生豬不得經(jīng)過疫情發(fā)生省份，如果有信息互通平臺，限制流通的各項(xiàng)措施更能得到有效落實(shí)，動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站的屏障作用更能得以充分發(fā)揮；

（2）由于動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站設(shè)置位置的特殊性，全年24小時(shí)值班制度的長期性，特別是在無法長期與公安、交通部門聯(lián)合執(zhí)法的情況下，筆者認(rèn)為，在符合有關(guān)法律法規(guī)的條件下，主管部門可以通過部門規(guī)章等形式，有針對性的適當(dāng)增加動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站執(zhí)法人員在開展監(jiān)督檢查任務(wù)過程中的執(zhí)法權(quán)限，例如查看、復(fù)印或暫扣承運(yùn)人的身份證、駕駛證等有效證件，在發(fā)現(xiàn)違法行為時(shí)，即使承運(yùn)人強(qiáng)行逃跑，逃避處罰，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)也可以后期與有關(guān)部門配合，通過有效證件找到嫌疑人，或者嫌疑人因有效證件被復(fù)印或暫扣而不敢強(qiáng)行逃跑或逃避處罰，這樣可以大大將動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員對違法行為查處的難度，提高動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

3.強(qiáng)化技術(shù)支撐，增強(qiáng)查驗(yàn)工作科學(xué)性。防控動物疫病通過流通環(huán)節(jié)傳播，是動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站設(shè)立的目的和意義所在。在獸醫(yī)衛(wèi)生行業(yè)飛速發(fā)展的今天，各類動物疫病檢測產(chǎn)品的開發(fā)和生產(chǎn)已經(jīng)比較成熟。專業(yè)技術(shù)在各行各業(yè)的執(zhí)法工作中已經(jīng)廣泛運(yùn)用，如公安的酒精測試儀、環(huán)保的各類污染檢測儀、食藥監(jiān)管的快速檢測儀等等。目前動物衛(wèi)生監(jiān)督查驗(yàn)的手段已經(jīng)嚴(yán)重落后，作為動物衛(wèi)生這項(xiàng)專業(yè)知識和專業(yè)技能如此專業(yè)性強(qiáng)的執(zhí)法工作，應(yīng)該盡快采用專業(yè)設(shè)施設(shè)備，特別是適用于流通環(huán)節(jié)監(jiān)管的快速檢測設(shè)備。通過快速檢測技術(shù)的引進(jìn)與應(yīng)用，代替目前原始落后的查驗(yàn)方法，提高查驗(yàn)工作的科學(xué)性和有效性，而且以專業(yè)設(shè)備快速檢測作為查驗(yàn)依據(jù)，可以大大降低動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站工作人員的履職風(fēng)險(xiǎn)，降低因落后手段造成的工作偏差。當(dāng)然，在動物衛(wèi)生監(jiān)管中運(yùn)用快速檢測設(shè)備，只是對原始手段和方法的升級，是對跨省調(diào)運(yùn)動物進(jìn)行疫病快速檢測篩查的用于執(zhí)法工作的技術(shù)支撐，并不能作為判定動物疫病的手段。