農(nóng)村土地三權(quán)分置下土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究

曲 敏，李 靜

（1.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，山西太谷030801；2.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，山西太谷030801）

自2004年以來，中央一號文件連續(xù)14 a聚焦“三農(nóng)”問題，而土地流轉(zhuǎn)是解決我國“三農(nóng)”問題的一個關(guān)鍵點。2014年出臺的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（以下簡稱《意見》）提出，堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。2016年10月，《意見》作出了將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行的決策，旨在穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)[1]。

2017年的中央一號文件中提到，要積極落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置辦法，加快土地流轉(zhuǎn)。在《農(nóng)業(yè)部關(guān)于推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實施意見》中，提出要完善土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展的政策措施，加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型規(guī)模經(jīng)營。

在十九大報告[2]中，習(xí)近平總書記再次強調(diào)：要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地三權(quán)分置制度。

新時代下，促進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，適應(yīng)農(nóng)村新時代人地關(guān)系的發(fā)展需要，已成為農(nóng)村改革和發(fā)展的重要突破口。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及農(nóng)村人員狀況分配不均等，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作為農(nóng)村土地制度改革的重點，備受研究者的關(guān)注。

1 農(nóng)村土地三權(quán)分置下土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1.1 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式日趨多樣化

隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，土地制度的改革，農(nóng)村土地從最初農(nóng)戶間的代耕、無償甚至是倒貼的轉(zhuǎn)包逐步發(fā)展成為了今天的有償轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、入股等多種形式的土地流轉(zhuǎn)[3]?，F(xiàn)主要詳細敘述農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的2種形式：出租和入股。

第1種，出租是指農(nóng)民將其土地經(jīng)營權(quán)出租給大戶、業(yè)主或企業(yè)法人等承租方，出租期限和租金支付方式由雙方自行約定，承租方獲得一定期限的土地經(jīng)營權(quán)，出租方按年限獲得土地經(jīng)營權(quán)租金[4]。主要是針對農(nóng)村的大棚種植、大規(guī)模集體化種植或是新型農(nóng)業(yè)如觀光農(nóng)業(yè)、采摘農(nóng)業(yè)等規(guī)模經(jīng)營，需要占用大量連片集中土地。現(xiàn)如今，新疆、甘肅、重慶、廣西、江蘇等多地的村鎮(zhèn)都在大力提倡并推行此種形式的土地流轉(zhuǎn)形式。

第2種，入股是指在堅持農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上，將土地經(jīng)營權(quán)作價入股，建立股份公司。在此過程中，農(nóng)民可擁有公司股份并可按股分紅。農(nóng)民既是公司經(jīng)營的參與者也是利益的所有者，土地入股是當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新突破。在寧夏銀川市賀蘭縣常信鄉(xiāng)四十里店村積極響應(yīng)國家提倡土地流轉(zhuǎn)的號召，在2017年初成立土地股份合作社，村民以土地入股，由合作社集中經(jīng)營，在保證村民每公頃年流轉(zhuǎn)金1.2萬元左右的基礎(chǔ)上，盈利后再按一定比例分紅。目前，該村已有80 hm2土地入股土地股份合作社，效果顯著。

1.2 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對象多元化

早期的農(nóng)村土地主要是農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)如今尤其是國家提出了土地“三權(quán)”分置后，土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，農(nóng)戶在保留承包權(quán)的同時將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去。土地流轉(zhuǎn)對象呈現(xiàn)多元化，除了農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)外，農(nóng)民還將土地流轉(zhuǎn)給其他主體，如城鎮(zhèn)或是外來無地的居民、工商企業(yè)法人、專業(yè)種植大戶甚至是政府相關(guān)部門等。目前，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積達到了0.31億hm2，經(jīng)營耕地3.33 hm2以上的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶超過350萬戶，農(nóng)民合作社達到190萬個，全國各類新型職業(yè)農(nóng)民超過1 200萬人[5]。2016年陜西省對全省10個市縣的100戶土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，流轉(zhuǎn)到農(nóng)民專業(yè)合作社、種養(yǎng)殖大戶和普通農(nóng)戶均約占25%，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)約占15%，其他經(jīng)營主體約占7%，家庭農(nóng)場約占3%[6]。

1.3 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限延長化

2017年10月31日，土地承包法修正案草案提請十二屆全國人大常委會第三十次會議初審，其中明確國家依法保護農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變。草案規(guī)定，耕地承包期屆滿后再延長30 a，并對農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置[7]。當前，我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的期限在逐漸延長，從以前的1～2 a到現(xiàn)在的10，20，30 a甚至更長，到期后可進行續(xù)簽但期限至多不得超過耕地承包期的剩余期限。此次第2輪土地承包期限延長，總體剩余承包年限將達到40 a，極大地穩(wěn)定了流入方的經(jīng)營預(yù)期，使其可以放心投入、培肥地力、完善相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，也使得土地的流轉(zhuǎn)價值逐漸與實際價值相符。土地流轉(zhuǎn)年限更長，價格更高。

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式多樣化、對象多元化、期限延長化，有利于促進農(nóng)村經(jīng)濟適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)揮土地的最大使用價值和最大經(jīng)濟效益；有利于對土地進行長期投資規(guī)劃管理，促進土地規(guī)模化生產(chǎn)，加快國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐；有利于促進土地流轉(zhuǎn)市場擴大，推進我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展。

2 農(nóng)村土地三權(quán)分置下土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

2.1 農(nóng)民進行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性不高

國家頒布實施的《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》等法規(guī)政策，具體下發(fā)到農(nóng)村執(zhí)行時，宣傳力度不足，農(nóng)民對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的認識比較模糊，不了解其重要性以及實施后會帶來的好處，盲目地擔心進行土地流轉(zhuǎn)后就失去了土地的經(jīng)營權(quán)，所以，對流轉(zhuǎn)土地的積極性不高。尤其是一些中老年人有戀土情結(jié)，不愿把土地往外轉(zhuǎn)。加之，目前的農(nóng)村社會保障體系不健全，很多農(nóng)民都過于依賴土地，即使長期在外打工或是家中無勞動力種植也不愿意轉(zhuǎn)出土地，思想負擔重，將土地留作最后的生活保障。另一方面，部分領(lǐng)導(dǎo)干部沒有系統(tǒng)認真學(xué)習(xí)相關(guān)的法律法規(guī)，思想水平滯后，對相關(guān)政策措施理解不夠深刻，導(dǎo)致不能充分正確傳達到農(nóng)民群眾當中，沒有起到積極的引導(dǎo)作用[8]。

2.2 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制不健全、行為不規(guī)范

農(nóng)村是一個“熟人”社會，其土地流轉(zhuǎn)大多具有自發(fā)性和隨意性，多是農(nóng)戶與農(nóng)戶間私下的口頭協(xié)議或者是請村干部或其他人當中間擔保人的書面字據(jù)協(xié)議，沒有經(jīng)過正規(guī)渠道的公證，沒有簽訂書面合同，沒有法律效應(yīng)。即便有合同，條款也不規(guī)范，內(nèi)容過于簡單，流轉(zhuǎn)期限也沒有明確限制，流轉(zhuǎn)后更不會及時備案，法律效應(yīng)較差，流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民利益得不到法律的保護，這在流轉(zhuǎn)過程中極易引發(fā)矛盾和糾紛[9]。黑龍江大慶、江西信豐縣、四川邛崍、河南延津、江蘇泗洪等地在大力響應(yīng)國家號召，在進行土地流轉(zhuǎn)的過程中，存在機制不健全、行為不規(guī)范的現(xiàn)象，引發(fā)了一系列問題。江西信豐縣西牛鎮(zhèn)在土地流轉(zhuǎn)的過程中存在因流入方資金周轉(zhuǎn)困難，土地流轉(zhuǎn)金遲遲未發(fā)放至農(nóng)民手中的情況，相關(guān)部門介入進行積極規(guī)范和調(diào)整，才得以使農(nóng)民群眾的問題得到解決。

2.3 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場化程度較低

目前，土地流轉(zhuǎn)各項服務(wù)還很不到位，管理部門除了提供政策咨詢服務(wù)和解決糾紛外，其他如格式合同、合同鑒證、手續(xù)變更、檔案管理、信息發(fā)布等都沒有充分開展起來。雖然各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)都形成了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，但尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場。土地流轉(zhuǎn)的宣傳力度不夠，平臺較小，信息傳播不暢，缺乏如地產(chǎn)中介一樣的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)。想要流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民和想要轉(zhuǎn)入土地的企業(yè)或者是種植大戶等獲取信息的渠道較少，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的市場較窄，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不暢[10]。

3 農(nóng)村土地三權(quán)分置下促進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的建議

3.1 引導(dǎo)農(nóng)民群眾充分了解土地流轉(zhuǎn)政策

2014年12月提出土地三權(quán)分置，將土地承包經(jīng)營權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，旨在穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，建立健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度。加大土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)宣傳力度，讓農(nóng)民群眾充分了解土地流轉(zhuǎn)政策，特別注意要為種植大戶和農(nóng)戶提供土地流轉(zhuǎn)供需信息，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進行監(jiān)督和指導(dǎo)，制定土地流轉(zhuǎn)鼓勵和保障措施，完善各項服務(wù)，真正解決‘要轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)不出去，要租的租不到’的問題[11]。促進土地流轉(zhuǎn)市場擴大，推進我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展。利用網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播等媒介平臺認真宣傳土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律政策，讓老百姓充分了解土地流轉(zhuǎn)政策，消除對土地的患得患失，打消農(nóng)戶的潛在顧慮，加之邀請相關(guān)專業(yè)人士或高校教師開設(shè)專業(yè)知識培訓(xùn)班，使基層領(lǐng)導(dǎo)干部以及農(nóng)民代表深入學(xué)習(xí)，全面了解土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的具體內(nèi)容。

3.2 創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機制，調(diào)動農(nóng)民的積極性

要通過積極培育龍頭企業(yè)、發(fā)展專業(yè)合作組織、創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)獎勵機制等方式，大力引導(dǎo)農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)[12]。2015年以來，青海海東市樂都區(qū)充分發(fā)揮政府及部門組織協(xié)調(diào)作用，通過招商引資引進有吸引力的經(jīng)濟實體從事土地流轉(zhuǎn)，先后引進豐源、容生、天露等規(guī)?；B(yǎng)殖龍頭企業(yè)，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地54.33 hm2發(fā)展畜牧業(yè)，既帶動了全區(qū)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，又解決了農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)問題。此外，它還出臺了《關(guān)于家庭農(nóng)牧場等新型經(jīng)營主體認定標準及以獎代補辦法（試行）》，針對全區(qū)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)情況采取相應(yīng)的獎勵措施。通過以獎促轉(zhuǎn)的方式，極大地調(diào)動了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險防范機制，引入土地流轉(zhuǎn)履約保證保險。2015年，四川邛崍創(chuàng)新引入保險公司開發(fā)履約保證保險產(chǎn)品，探索建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險防范機制，并在冉義鎮(zhèn)成功試點土地流轉(zhuǎn)履約保證保險。在此基礎(chǔ)上，2016年邛崍全面實施該項改革工作，全市共完成履約保證保險797單，共計參保面積1.21萬hm2。2017年5月5日，四川首例土地流轉(zhuǎn)履約保證保險賠付31.75萬元[13]。

3.3 落實農(nóng)村土地確權(quán)登記，規(guī)范和健全土地流轉(zhuǎn)合同

2018年是全國承包地確權(quán)登記頒證工作的收官之年[14]。目前，全國整省推進農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證試點工作的省份已達28個，試點范圍擴大至全國2 718個縣（區(qū)、市）3.3萬個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）53.9萬個行政村，實測承包地面積1.01億hm2，確權(quán)面積達到0.74 億 hm2。山東、寧夏、安徽、四川、江西、河南、陜西等7?。▍^(qū)）已基本完成土地確權(quán)登記；天津、河北、山西、江蘇、湖北、湖南、海南、貴州、甘肅等9個省份處于收尾階段；福建等省份確權(quán)面積超過90%；新疆、青海等?。▍^(qū)）確權(quán)已接近70%。這一工作的實施，推動了土地三權(quán)分置，解決了土地權(quán)能，促進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。被稱為革命老區(qū)、農(nóng)村改革試點區(qū)的廣西田東縣自2012年開展土地確權(quán)工作，目前全縣已基本完成土地確權(quán)工作。土地確權(quán)過程中會存在諸多困境，但土地確權(quán)的結(jié)果帶來一系列好處，頒發(fā)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證，里面有地塊的航拍圖、編號、地點等詳細信息，方便解決土地糾紛等問題；實現(xiàn)土地“三權(quán)分離”，可用經(jīng)營權(quán)去抵押貸款；在進行土地流轉(zhuǎn)時，無需重新測量。田東縣截至2017年9月底，累積產(chǎn)權(quán)交易額9.85億元，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)鑒證0.71萬hm2，已然成為了土地流轉(zhuǎn)的樣本。另外，規(guī)范和健全土地流轉(zhuǎn)合同，要注意在進行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時，必須經(jīng)雙方協(xié)商一致后，簽訂統(tǒng)一的書面流轉(zhuǎn)合同。流轉(zhuǎn)合同應(yīng)及時上報相關(guān)部門備案，并完善檔案管理體系[15]。

3.4 建立和完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系和市場運作機制

2014年，國家提出要將土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，這有利于促進土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。這就要求加大對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)的支持力度，建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)測制度，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢等服務(wù)。增強土地流轉(zhuǎn)的宣傳力度，使流轉(zhuǎn)雙方獲取信息的渠道和平臺更大，流轉(zhuǎn)的市場便會隨之擴大，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成交幾率自然也隨之變大。截至2017年年底，我國2.3億承包農(nóng)戶已經(jīng)流轉(zhuǎn)了0.32億hm2承包地的經(jīng)營權(quán)，占整個2輪承包面積的35.1%；有接近7千萬的農(nóng)戶把他的經(jīng)營權(quán)部分或者全部轉(zhuǎn)移出來。這種轉(zhuǎn)移土地經(jīng)營權(quán)的結(jié)果就形成了規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)[16]，在很大程度上可以克服土地的零碎化，包括解決兼業(yè)農(nóng)民和老齡化的問題[17]，但仍需進一步完善。

4 結(jié)論

黨的十九大報告強調(diào)，完善承包地“三權(quán)”分置制度，這在很大程度上有利于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營集約化、專業(yè)化、組織化、社會化發(fā)展。筆者主要在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”下，探討土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，指出其當前存在的問題，并提出相應(yīng)的建議。在高度重視“三農(nóng)”問題，大力提倡發(fā)展新型農(nóng)業(yè)的今天，我們更是要加快農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，優(yōu)化土地的資源配置，使土地實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，從而促進農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

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