國外典型社區(qū)管理模式比較及經(jīng)驗(yàn)借鑒

李玉杰+姚維玲

[提要] 不同的社區(qū)管理模式產(chǎn)生于不同的政治、經(jīng)濟(jì)和文化背景，并與各個(gè)國家的具體國情和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。在眾多的社區(qū)管理模式中，以美國自治型社區(qū)管理模式、日本混合型社區(qū)管理模式、新加坡政府主導(dǎo)型社區(qū)管理模式最為典型。本文介紹國外各種典型社區(qū)管理模式，就其在社區(qū)管理主體、政府社區(qū)關(guān)系、居民參與意識(shí)、管理機(jī)制等方面所表現(xiàn)出的特點(diǎn)進(jìn)行比較，并總結(jié)出一些經(jīng)驗(yàn)借鑒及啟示。

關(guān)鍵詞：社區(qū)；管理模式；比較借鑒

基金項(xiàng)目：青海省社科規(guī)劃項(xiàng)目（15040）；教育部“春暉計(jì)劃”項(xiàng)目（S2016022）

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年2月5日

德國社會(huì)學(xué)家費(fèi)迪南·滕尼斯（1887）最早將社區(qū)用于社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，在《社區(qū)與社會(huì)》中認(rèn)為社區(qū)是一種由具有共同習(xí)俗和價(jià)值觀念的同質(zhì)人口所組成的、關(guān)系密切、守望相助、存在一種富有人情味社會(huì)關(guān)系的社會(huì)團(tuán)體。1948年聯(lián)合國提出了“以社區(qū)為代表的社會(huì)發(fā)展”理念。1955年聯(lián)合國研究報(bào)告《通過社區(qū)發(fā)展促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步》把社區(qū)發(fā)展定義為依靠社區(qū)首創(chuàng)精神，通過整個(gè)社區(qū)的積極參與來為社區(qū)建立經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的過程。由于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)背景和管理理念的不同，以及人口分布、民族等方面的原因，不同國家形成了具有不同管理和運(yùn)行機(jī)制的社區(qū)管理模式。

一、國外典型社區(qū)管理模式

在眾多的社區(qū)管理模式中，以美國自治型社區(qū)管理模式、日本混合型社區(qū)管理模式及新加坡政府主導(dǎo)型社區(qū)管理模式最為典型。

（一）美國自治型社區(qū)管理模式。美國自治型社區(qū)管理模式體現(xiàn)為政府行為和社區(qū)行為相分離，社區(qū)的工作完全自治，無論是聯(lián)邦政府還是地方政府都沒有權(quán)利干預(yù)社區(qū)事務(wù)。政府有關(guān)部門提供專項(xiàng)撥款，社區(qū)要進(jìn)行一定的配合，同時(shí)通過各類社會(huì)團(tuán)體及基金會(huì)來籌措一定的經(jīng)費(fèi)。社區(qū)的高度自治使得美國社區(qū)管理基本上是“政府規(guī)劃、指導(dǎo)、資助，社區(qū)組織具體實(shí)施的運(yùn)行方式”。

美國自治型社區(qū)管理模式通過社區(qū)自治、制定相關(guān)法律和政策文件來保證實(shí)施。鄉(xiāng)村自治是地方自治的重要組成部分，鄉(xiāng)村自治的主要議事執(zhí)行機(jī)構(gòu)——村委會(huì)擁有較大的立法權(quán)，聯(lián)邦政府和州政府以法律的形式規(guī)范和規(guī)定了鄉(xiāng)村自治的范疇。美國在1927年首次頒布《紐約鄉(xiāng)村法》來規(guī)定鄉(xiāng)村自治的各個(gè)方面，包括社團(tuán)立廢、機(jī)構(gòu)選舉、財(cái)政資金、公共管理、村民公決、區(qū)域發(fā)展、鎮(zhèn)村關(guān)系法的試用等。

美國社區(qū)自治模式的主要特點(diǎn)：（1）實(shí)行民主管理。政府間接干預(yù)社區(qū)的管理，社區(qū)的核心管理機(jī)構(gòu)是社區(qū)管理委員會(huì)，各個(gè)委員各司其職為社區(qū)服務(wù)；（2）倡導(dǎo)文化共享，即地域歸屬與文化共享。公民注重價(jià)值觀的凝聚力，居民對(duì)遷移到的社區(qū)會(huì)有很強(qiáng)烈的社區(qū)環(huán)保意識(shí)、鄰里互助意識(shí)和歸屬感，會(huì)非常積極地參與社區(qū)的各項(xiàng)活動(dòng)；（3）社區(qū)建設(shè)井然有序。在制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃時(shí)政府特別強(qiáng)調(diào)人與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)社區(qū)環(huán)保意識(shí)，保證了周圍環(huán)境不被破壞；（4）服務(wù)意識(shí)強(qiáng)烈。公眾積極參與社區(qū)管理，形成了良好的社區(qū)服務(wù)精神，公民認(rèn)為為自己所在的社區(qū)盡其所能是自我價(jià)值的體現(xiàn)；（5）志愿者服務(wù)。社區(qū)的大量工作都是社會(huì)志愿人員完成的，美國的法律也明確規(guī)定大學(xué)生須參與一定量的志愿者服務(wù)工作，志愿者服務(wù)已經(jīng)成為并構(gòu)成了美國社區(qū)文化的最重要的特征；（6）社會(huì)組織發(fā)揮巨大作用。社區(qū)的社會(huì)組織是完全非盈利目的的組織，負(fù)責(zé)社區(qū)的公共福利事業(yè)工作，而且以滿足社區(qū)居民需求為中心，不斷優(yōu)化服務(wù)功能，拓展服務(wù)范圍。

（二）日本混合型社區(qū)管理模式。日本受西方文化傳統(tǒng)的影響形成了混合型社區(qū)管理模式，這種模式是介于自治管理和政府主導(dǎo)型管理之間的一種模式。政府負(fù)責(zé)對(duì)社區(qū)的規(guī)劃、指導(dǎo)和經(jīng)費(fèi)支持，政府管理和自治特征相結(jié)合。日本社區(qū)管理以地域?yàn)橹行?，地域中心也作為這一地域的行政管理機(jī)構(gòu)，注重為地區(qū)事務(wù)管理和為本地居民服務(wù)，職能明確簡單，辦事效率較高。社區(qū)居民自發(fā)成立民間管理組織，居民自愿加入并直接參與民主管理，與政府管理部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，共同管理社區(qū)事務(wù)。地域中心和社區(qū)社會(huì)團(tuán)體組織相互配合，給社區(qū)自治、社區(qū)管理及其發(fā)展提供較大的發(fā)展空間。日本混合型社區(qū)是一種雙向管理模式，是政府行政管理部門和民間管理組織之間的共同協(xié)作。

地域中心根據(jù)管理需要設(shè)置分支機(jī)構(gòu)，工作人員全部由公務(wù)員擔(dān)任，主要職責(zé)是負(fù)責(zé)收集并向政府反饋居民對(duì)管理的意見，對(duì)地域內(nèi)的居民活動(dòng)和社會(huì)福利活動(dòng)進(jìn)行支持和協(xié)助，通過提供完善的公共服務(wù)和必要的日常管理，維護(hù)社區(qū)正常的運(yùn)行和秩序，從而實(shí)現(xiàn)國家對(duì)社區(qū)的控制和管理。地域中心的經(jīng)費(fèi)是來自政府的財(cái)政撥款，嚴(yán)格按照規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，有一套完善的資金使用體系。

日本社區(qū)混合模式的主要特點(diǎn)：（1）居民參與意識(shí)較強(qiáng)，居民都有較強(qiáng)的社區(qū)榮譽(yù)感和歸屬感，積極參與社區(qū)各項(xiàng)活動(dòng)，增強(qiáng)了社區(qū)的凝聚力；（2）政府對(duì)社區(qū)工作進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，并不直接參與社區(qū)具體管理，政府的管理是間接性管理，并根據(jù)社區(qū)居民意愿執(zhí)行；（3）體現(xiàn)為居民服務(wù)意識(shí)。日本社區(qū)管理模式的總體規(guī)劃、資金使用以及機(jī)構(gòu)設(shè)置等都體現(xiàn)了以人為本的思想，以社區(qū)居民為中心對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行公共管理，全面貫徹為社區(qū)居民服務(wù)的宗旨，對(duì)社區(qū)內(nèi)的老弱病殘等給予重視和關(guān)懷；（4）政府與社區(qū)居民協(xié)作管理，充分發(fā)揮政府的行政職能，集合居民的力量共同促進(jìn)社區(qū)的良性發(fā)展。

（三）新加坡政府主導(dǎo)型社區(qū)管理模式。政府主導(dǎo)型管理模式是指政府在社區(qū)管理中起到主導(dǎo)作用，建立完善的社區(qū)管理體系，社區(qū)管理各部門職能分工明確，功能清晰。新加坡是一個(gè)文化多元化的國家，有著多種民族、宗教和文化傳統(tǒng)，因此社區(qū)建設(shè)不僅要注重社區(qū)物質(zhì)建設(shè)，更重要的是加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)。新加坡在社區(qū)管理中從國家治理的角度，以國家行政管理方式，實(shí)行政府主導(dǎo)的管理模式。

新加坡根據(jù)地域范圍劃分為若干個(gè)社區(qū)發(fā)展理事會(huì)，負(fù)責(zé)實(shí)施本地域內(nèi)的管理工作，社區(qū)發(fā)展理事會(huì)下設(shè)多個(gè)選區(qū)，按照選區(qū)為單位設(shè)立公民咨詢委員會(huì)，負(fù)責(zé)與政府溝通，維護(hù)居民權(quán)益。社區(qū)管理的最基層組織是居民委員會(huì)，全國社區(qū)的總機(jī)構(gòu)是人民協(xié)會(huì)，是一個(gè)半官方性質(zhì)的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)，具有法定地位。這種管理模式的社區(qū)主要經(jīng)費(fèi)來源于社會(huì)贊助和政府撥款。endprint

新加坡社區(qū)政府主導(dǎo)模式的主要特點(diǎn)：（1）政府直接管理社區(qū)。政府行為和社區(qū)管理行為緊密結(jié)合，政府設(shè)專門的社區(qū)組織管理部門負(fù)責(zé)對(duì)社區(qū)工作的指導(dǎo)和管理，社區(qū)管理是國家行政管理行為的一種體現(xiàn)，政府統(tǒng)一對(duì)社區(qū)管理層進(jìn)行管理理念、管理行為的培訓(xùn)，對(duì)社區(qū)組織提供物質(zhì)支持和管理行為引導(dǎo)，在社區(qū)管理中體現(xiàn)了政府的社會(huì)價(jià)值觀；（2）居民自主參與意識(shí)差。在政府主導(dǎo)的模式下，居民習(xí)慣接受制度安排，習(xí)慣了自上而下的管理模式，居民對(duì)社區(qū)管理民主參與意識(shí)比較薄弱，忽視社區(qū)居民管理主體的作用和地位；（3）完善的社區(qū)管理體系。社區(qū)管理各部門職能分工明確，結(jié)構(gòu)嚴(yán)密，公民咨詢委員會(huì)、社區(qū)中心管理委員會(huì)和居民委員會(huì)有不同的職責(zé)。

二、國外社區(qū)管理模式特點(diǎn)比較

社區(qū)管理模式產(chǎn)生于不同的政治、經(jīng)濟(jì)和文化背景，并與各個(gè)國家的具體國情和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，不同的社區(qū)管理理念形成了不同的社區(qū)管理模式的運(yùn)行機(jī)制和效果特點(diǎn)，如表1所示。（表1）

三、經(jīng)驗(yàn)借鑒及啟示

（一）注重社會(huì)民生。各個(gè)國家的社區(qū)建設(shè)都注重社會(huì)民生，專注社區(qū)服務(wù)和生活支持，社區(qū)管理機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介組織、民間公益組織和私人機(jī)構(gòu)提供社區(qū)區(qū)域內(nèi)的日常服務(wù)，社區(qū)提供的生活支持主要針對(duì)孤寡老人、無職業(yè)者和老弱病殘等。大多數(shù)國外社區(qū)都建有服務(wù)于社區(qū)居民的社會(huì)文化和體育設(shè)施，而且各個(gè)社區(qū)也會(huì)利用圖書館、體育場館、社區(qū)活動(dòng)中心等設(shè)施開展社區(qū)文體教科類活動(dòng)。社區(qū)最基本、最重要的支撐就是社區(qū)的治安和穩(wěn)定，多數(shù)國家的社區(qū)治安都體現(xiàn)了全民參與的理念，社區(qū)的安全人員和社區(qū)居民共同維護(hù)社區(qū)治安和穩(wěn)定。

（二）發(fā)揮社區(qū)居民的管理主體作用。社區(qū)管理是一個(gè)各方共同參與并保持連續(xù)互動(dòng)的過程，管理的主體不應(yīng)只是政府，而應(yīng)該是政府、社會(huì)團(tuán)體與非政府組織以及企業(yè)和個(gè)人的結(jié)合。不同國家的社區(qū)發(fā)展都有自己顯著的特點(diǎn)，但是參與社區(qū)建設(shè)的主體在各國卻基本相同，主要有國家和地方政府、社區(qū)選舉產(chǎn)生的自治組織、社區(qū)自發(fā)成立的非營利組織、社區(qū)內(nèi)嵌入的企業(yè)、社區(qū)居民等，各個(gè)主體在社區(qū)建設(shè)和發(fā)展中發(fā)揮的作用各不相同。非營利組織提供社會(huì)救助、文化、衛(wèi)生、教育等多元化服務(wù)，社區(qū)內(nèi)的企業(yè)通過捐助的方式為社區(qū)發(fā)展提供資金援助，而且還為社區(qū)居民解決就業(yè)的問題。政府部門和民間團(tuán)體之間不存在所屬關(guān)系，采用平行管理的方法，共同配合組織社區(qū)活動(dòng)，注重挖掘和整合更多存在于社區(qū)內(nèi)外的有用資源來開展社區(qū)工作。

（三）倡導(dǎo)志愿者服務(wù)。國外的社區(qū)管理模式特別是美國自治型社區(qū)管理模式的一個(gè)典型的特點(diǎn)就是社區(qū)居民的自主參與意識(shí)特別強(qiáng)，社區(qū)居民具有積極參與意愿和民主管理意識(shí)，社區(qū)居民認(rèn)為這是自我價(jià)值的體現(xiàn)。許多居民都參與到志愿者服務(wù)隊(duì)伍中，而且志愿者組織不斷的壯大發(fā)展，這是居民積極參與的重要表現(xiàn)，對(duì)社區(qū)生活的影響越來越大。而在亞洲國家，居民參與社區(qū)治理的意識(shí)相對(duì)薄弱，居民參與多數(shù)還停留在自上而下的“運(yùn)動(dòng)”式組織方式，政府作為主要的號(hào)召者，主動(dòng)參與治理的居民較少，志愿者活動(dòng)也有待進(jìn)一步發(fā)展。

（四）政府支持發(fā)展社區(qū)企業(yè)。美國等國家，社區(qū)企業(yè)蓬勃發(fā)展，為社區(qū)居民提供了很大的就業(yè)機(jī)會(huì)，贏得了居民很大的熱愛和支持。社區(qū)企業(yè)之所以得此發(fā)展，政府對(duì)社區(qū)企業(yè)發(fā)展的指引、間接支持與服務(wù)是重要緣由。政府通過支持、資助社區(qū)企業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)來達(dá)到支持社區(qū)企業(yè)發(fā)展的目的，通過這些中間機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)涵蓋了創(chuàng)業(yè)、融資、培訓(xùn)、咨詢等多個(gè)方面的服務(wù)。

（五）多渠道籌集社區(qū)建設(shè)資金。目前，世界各國建設(shè)社區(qū)的資金來源主要是政府的財(cái)政撥款、社會(huì)捐贈(zèng)和服務(wù)收費(fèi)三部分，資金來源渠道呈現(xiàn)多樣化特點(diǎn)。美國、新加坡、韓國等國家的社區(qū)建設(shè)資金來源基本上來自于政府財(cái)政撥款和社會(huì)捐贈(zèng)，歐洲國家通過建立基金會(huì)的方式籌集資金用于社區(qū)建設(shè)。社區(qū)治理的活動(dòng)資金以及經(jīng)費(fèi)支出主要渠道并不過度依賴于政府的財(cái)政扶持，各國均在積極探索社區(qū)發(fā)展和自治資金的來源新渠道，從而有效地解決社區(qū)治理活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)需求。

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