航班時(shí)刻分配改革落地

對(duì)于航空公司來說，航班時(shí)刻是他們的命脈，擁有多少時(shí)刻、擁有多少好的時(shí)刻，直接決定他們的收益和市場(chǎng)占有率。

老辦法共11頁(yè)40條，但對(duì)于“航班時(shí)刻怎么分配”這個(gè)核心內(nèi)容，只有第25條涉及。新辦法共計(jì)23頁(yè)59條，第28條至第50條詳細(xì)規(guī)定了時(shí)刻分配的辦法。

南方周末記者王偉凱南方周末實(shí)習(xí)生陸宇婷

時(shí)隔8年，航空時(shí)刻的分配方案再次進(jìn)行調(diào)整。

2018年1月5日，中國(guó)民用航空局發(fā)布通知，新的《民航航班時(shí)刻管理辦法》已經(jīng)審議通過，并將于4月1日正式執(zhí)行。

對(duì)于航空公司來說，航班時(shí)刻是他們的命脈，擁有多少時(shí)刻、擁有多少好的時(shí)刻，直接決定他們的收益和市場(chǎng)占有率。為了獲得時(shí)刻，各航空公司都不惜血本。

2015年12月底，民航局曾在白云機(jī)場(chǎng)做過一次拍賣試點(diǎn)，9組時(shí)刻共拍出5.5億，均價(jià)6111萬(wàn)元，最高的成交價(jià)達(dá)到9009萬(wàn)元。

新辦法出臺(tái)之前，航班時(shí)刻的分配主要依據(jù)2010年頒布的管理辦法，它并沒有建立一套合理可量化的分配方案，在對(duì)時(shí)刻進(jìn)行分配時(shí)，充滿了主觀性。

林智杰曾就職于國(guó)內(nèi)一家中型航空公司，負(fù)責(zé)民航業(yè)的行業(yè)研究，他將舊辦法比作是一道“主觀選擇題”?！暗降自趺捶?，分給誰(shuí)，對(duì)于公眾來說，是一個(gè)巨大的暗箱?！绷种墙芟蚰戏街苣┯浾呓忉?。

更早的2008年之前，系統(tǒng)的航班時(shí)刻管理辦法都沒能形成，主要是由民航局指定的官員進(jìn)行分配，主觀隨意性更強(qiáng)，在航班時(shí)刻的分配上也出現(xiàn)了多起腐敗事件。

2010年前后，民航領(lǐng)域曾掀起一輪反腐風(fēng)暴，多位落馬的官員都事涉民航時(shí)刻的分配。當(dāng)年5月落馬的首都機(jī)場(chǎng)集團(tuán)原董事長(zhǎng)張志忠，就案發(fā)于他在擔(dān)任民航運(yùn)輸司司長(zhǎng)時(shí)收受賄賂，航班時(shí)刻的審批和協(xié)調(diào)正是由運(yùn)輸司負(fù)責(zé)。

新的管理辦法被寄予厚望，其最大的亮點(diǎn)是分配過程更加透明，對(duì)申請(qǐng)時(shí)刻的航空公司建立了系統(tǒng)的考核辦法。

給航班打分

新的管理辦法將于4月1日正式執(zhí)行，這正是夏秋航季的開始。據(jù)林智杰介紹，新辦法并不會(huì)直接應(yīng)用在這個(gè)航季，主要影響的是冬春航季。不過，對(duì)于航空公司來說，要在這個(gè)航季做出調(diào)整，以適應(yīng)下個(gè)航季的時(shí)刻分配方法。

新方法在業(yè)內(nèi)有很高的期待。2018年3月8日，民航局副局長(zhǎng)王志清在內(nèi)部會(huì)議上，將此次的修訂稱為中國(guó)航班時(shí)刻管理一次重大、根本性的改革。

新辦法的一大亮點(diǎn)是分配更加透明，對(duì)航空公司的考核也更加量化。林智杰將新辦法稱為一道“客觀數(shù)學(xué)題”，改變了過去“一問三不知”的分配依據(jù)。老辦法共11頁(yè)40條，但對(duì)于“航班時(shí)刻怎么分配”這個(gè)核心內(nèi)容，只有第25條涉及。新辦法共計(jì)23頁(yè)59條，第28條至第50條詳細(xì)規(guī)定了時(shí)刻分配的辦法。

比如，新辦法設(shè)立了一個(gè)公式，對(duì)航班的執(zhí)行率、正點(diǎn)率、安全性、濫用時(shí)刻情況進(jìn)行考核，得分越高，在選擇時(shí)刻時(shí)越優(yōu)先。

以前并沒有這個(gè)打分體系，雖然民航局也一直有80%執(zhí)行率的規(guī)定，即航空公司在某個(gè)時(shí)刻的執(zhí)行率低于80%的話，該時(shí)刻就能被收回，但并不影響該航空公司在其他時(shí)刻配置上的優(yōu)先權(quán)。

新方法中，這些行為都會(huì)納入到對(duì)一家航空公司的考核標(biāo)準(zhǔn)中，直接影響著該公司在其他時(shí)刻配置上的優(yōu)先權(quán)。

新方案還規(guī)定，時(shí)刻池中20%-50%的航班時(shí)刻應(yīng)當(dāng)優(yōu)先配置給新進(jìn)入的航空公司。對(duì)于中小民營(yíng)航空公司來說這是一個(gè)機(jī)會(huì)，他們可以通過提升正點(diǎn)率、服務(wù)水平、安全性來提高自己的時(shí)刻配置優(yōu)先權(quán)。

新辦法的出臺(tái)并不容易。在南方周末記者的采訪中，多位業(yè)內(nèi)人士都強(qiáng)調(diào)著一個(gè)意思——要積極看待這次修訂?！靶罗k法出來不容易，質(zhì)疑太多了，只能會(huì)讓這個(gè)辦法出現(xiàn)反復(fù)?！?/p>

一刻難求

“只要拿到好的時(shí)刻，這一個(gè)航季的收入就有保障了?！壁w強(qiáng)是一名“老司機(jī)”，他在多個(gè)航空公司做過機(jī)長(zhǎng)，雖然并不直接參與航班時(shí)刻的申請(qǐng)工作，但非常清楚一組時(shí)刻能給公司帶來的收益。

在中國(guó)，全年被分為夏秋和冬春兩個(gè)航季。每年3月的最后一個(gè)周六到10月的最后一個(gè)周六是夏秋航季，其余為冬春航季。

過去，在每個(gè)航季開始的兩個(gè)月前，民航局會(huì)組織機(jī)場(chǎng)、航空公司開航班時(shí)刻協(xié)調(diào)會(huì)，來分配下一個(gè)航季的時(shí)刻。趙強(qiáng)將這個(gè)協(xié)調(diào)會(huì)比作是播種的大會(huì)，在這個(gè)協(xié)調(diào)會(huì)上表現(xiàn)得好，就能有好的收成。

航班時(shí)刻屬于稀有資源。以白云機(jī)場(chǎng)為例，它是中國(guó)最繁忙的三大機(jī)場(chǎng)之一，根據(jù)民航局?jǐn)?shù)據(jù)，2016年高峰期時(shí)，白云機(jī)場(chǎng)每小時(shí)起降71架次航班，它有3條跑道，每條跑道平均2.5分鐘起降1架次。

民航領(lǐng)域在分配時(shí)刻時(shí)，將機(jī)場(chǎng)分為主協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)、輔協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)、非協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)三種。每年的時(shí)刻協(xié)調(diào)會(huì)爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)也都集中在主協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)的時(shí)刻分配上，而首都機(jī)場(chǎng)、白云機(jī)場(chǎng)、浦東機(jī)場(chǎng)這三大最繁忙的機(jī)場(chǎng)，更是一刻難求。

“每到協(xié)調(diào)會(huì)時(shí)，航空公司都會(huì)使盡各種辦法?！标惾A是南方一家機(jī)場(chǎng)的工作人員，他向南方周末記者介紹，由于分配辦法主觀性較強(qiáng)，為了拿到好時(shí)刻，航空公司難免會(huì)展開公關(guān)大戰(zhàn)。

根據(jù)趙強(qiáng)介紹，航空公司的成本主要集中在飛機(jī)的購(gòu)買、租賃和維護(hù)上，為了使投入能夠帶來更大的回報(bào)，就只能飛更多、更好的時(shí)刻?！昂玫臅r(shí)刻打折少，上座率高，航空公司的收益也就高了”。

并不是每一個(gè)時(shí)刻都有高價(jià)值。中國(guó)民航大學(xué)教授黨亞茹2012年曾經(jīng)對(duì)航班時(shí)刻的分布做過研究，早晨7：00—10：00和晚上17：00—21：00是黃金時(shí)刻，航班流量最大；早晨7點(diǎn)之前和晚上21點(diǎn)之后，航班流量則大幅度地減少，價(jià)值打折。

2015年12月底，白云機(jī)場(chǎng)舉行的那場(chǎng)時(shí)刻拍賣會(huì)上，拍出最高價(jià)的便是降落時(shí)刻為18點(diǎn)時(shí)段，起飛時(shí)刻為19點(diǎn)的時(shí)段。

“囤積”時(shí)刻

對(duì)于中小航空公司來說，要想拿到更多、更好的時(shí)刻，并不容易。

國(guó)際上對(duì)時(shí)刻分配有幾個(gè)通例，如“祖父原則”，即歷史上誰(shuí)擁有某時(shí)刻的使用權(quán)，在重新分配時(shí)，對(duì)該時(shí)刻擁有優(yōu)先使用權(quán)。在中國(guó)，2004年民營(yíng)資本才首次獲批進(jìn)入民航市場(chǎng)，國(guó)有航空公司在時(shí)刻分配上有著天然優(yōu)勢(shì)。

黨亞茹的研究結(jié)果顯示，在2012年前后，國(guó)航、南航、東航三大巨頭在航班時(shí)刻資源占有率上要明顯高于其他公司，特別是在白天的優(yōu)質(zhì)時(shí)刻上，航班數(shù)是其他公司的2—4倍。

一組數(shù)據(jù)顯示，2015年8月中旬的一周，在白云機(jī)場(chǎng)國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)所有的計(jì)劃航班數(shù)中，南方航空系的航班數(shù)占據(jù)了54%。南航是白云機(jī)場(chǎng)的基地航空公司。

“基地航空公司優(yōu)先原則”也是被國(guó)際所認(rèn)可的一個(gè)通例。在中國(guó)，一些地方航空公司在本地機(jī)場(chǎng)都是基地航空公司，他們?cè)谀玫奖镜貦C(jī)場(chǎng)的起降時(shí)刻時(shí)具有優(yōu)勢(shì)。但是要想完整地飛完一個(gè)航班，還需要拿到目標(biāo)機(jī)場(chǎng)的起降時(shí)刻。

地方機(jī)場(chǎng)多屬于“非協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)”，航班時(shí)刻供大于求，大的航空公司想要進(jìn)入，并不是難事，有些邊緣地區(qū)，還會(huì)積極引進(jìn)大航空公司入場(chǎng)。

在航線固定的情況下，每分鐘機(jī)場(chǎng)能夠起飛、降落的航班有限，擁有航班時(shí)刻就意味著擁有市場(chǎng)份額，同時(shí)也能打壓競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的市場(chǎng)份額。陳華向南方周末記者介紹，一些大的航空公司會(huì)“囤積時(shí)刻”。

所謂“囤積時(shí)刻”是指占有一些時(shí)刻，但不會(huì)充分飛行，閑置一部分。舊的時(shí)刻管理辦法規(guī)定，航空公司已申請(qǐng)的航班時(shí)刻只有在達(dá)到全航季80%的使用率，才可以在下個(gè)航季繼續(xù)使用。

有的航空公司還會(huì)將自己有利的時(shí)刻與其他航空公司進(jìn)行交換，并獲得一定的好處?！岸诜e的時(shí)刻”就成為了航空公司自己的財(cái)產(chǎn)。

中小航空公司的生存空間要相對(duì)逼仄很多。如吉祥航空、春秋航空、多彩貴航等，他們所擁有的航班時(shí)刻多集中在清晨和深夜，只能走打折、廉價(jià)路線，這對(duì)那些對(duì)價(jià)格敏感的消費(fèi)者頗具吸引力。

“春秋航空的老板王正華是圈子里出了名的‘摳門，很少會(huì)在時(shí)刻上投入成本，但是人家過得也很好啊，航班在全國(guó)到處飛。”趙強(qiáng)說。

市場(chǎng)分配還是行政分配？

民營(yíng)資本進(jìn)來前，航班時(shí)刻的分配并沒有太大矛盾，那個(gè)時(shí)候也沒有系統(tǒng)的分配方案。但是隨著民航業(yè)的快速發(fā)展，對(duì)科學(xué)合理的分配方案的需求顯得尤為迫切。

2007年前后，中國(guó)民航大學(xué)民航發(fā)展政策與法規(guī)研究中心主任劉光才教授主持了民航局一個(gè)課題，研究航班時(shí)刻的管理辦法。這次課題被稱為是一次破冰之旅，此后影響著2007年、2008年、2010年以及2018年的四個(gè)版本管理辦法的制作。

他向南方周末記者介紹，在那之前，航班時(shí)刻在分配上，既無標(biāo)準(zhǔn)，又無程序，主觀性很強(qiáng)，分配大權(quán)掌握在民航局指派的協(xié)調(diào)官手中，航班時(shí)刻成為了滋生腐敗的土壤。

在當(dāng)時(shí)，國(guó)際上已經(jīng)有一些可供參考的分配方案，比較常見的主要有兩種：行政分配制和半市場(chǎng)制。前者的代表是歐盟國(guó)家，后者的代表是美國(guó)、韓國(guó)。一直都沒有完全的市場(chǎng)制形成。

所謂行政分配制，就是通過行政手段對(duì)航班時(shí)刻進(jìn)行分配，半市場(chǎng)制則是將航班時(shí)刻交給市場(chǎng)，但是政府也會(huì)積極介入。

“學(xué)過經(jīng)濟(jì)學(xué)的都知道，稀缺資源最好的分配方式是市場(chǎng)化。有市場(chǎng)派專家就提出，航班時(shí)刻應(yīng)該交給市場(chǎng)，但從目前來看，無論是國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，完全市場(chǎng)化顯然是無法實(shí)現(xiàn)的。”劉光才說。

中國(guó)選擇了歐盟式的行政分配制，民航局掌握著時(shí)刻的分配權(quán)。2007年之后4個(gè)版本的管理辦法，均是在完善這種分配制度。

不過，與歐盟國(guó)家分配制度不同的是，在航班時(shí)刻協(xié)調(diào)人的選擇上，中國(guó)是由民航局指派官員，歐盟則是由協(xié)調(diào)委員會(huì)聘請(qǐng)的第三方公司來?yè)?dān)任，協(xié)調(diào)人如果無法令航空公司、機(jī)場(chǎng)、空管部門都滿意，就可能被解聘或者不再續(xù)聘。

這在一定程度上，使得航班時(shí)刻在分配時(shí)能夠更加客觀和公正。

兩種模式試點(diǎn)

民航局并非沒有意識(shí)到現(xiàn)有分配制度的問題。2018年2月24日，民航局在《中國(guó)民航報(bào)》上對(duì)新辦法做解讀時(shí)，就提到程序不完善、有定性原則無定量指標(biāo)等問題。

2015年12月底和2016年1月底，民航局分別在白云機(jī)場(chǎng)和浦東機(jī)場(chǎng)對(duì)初級(jí)市場(chǎng)的時(shí)刻進(jìn)行了試點(diǎn)。廣州的試點(diǎn)采用“拍賣模式”，上海則是“時(shí)刻抽簽+使用費(fèi)”模式。

同時(shí)，民航局在次級(jí)市場(chǎng)也進(jìn)行了試點(diǎn)，允許航空公司在次級(jí)市場(chǎng)通過交換、轉(zhuǎn)讓、出租、出售等方式進(jìn)行交易，以行政配置方式獲得的航班時(shí)刻，也允許在次級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行交換。

初級(jí)市場(chǎng)指的是可供配置的時(shí)刻，包括新增時(shí)刻、未配置時(shí)刻以及歸還、召回、撤銷的時(shí)刻；次級(jí)市場(chǎng)指的是已經(jīng)配置給航空公司的時(shí)刻。

據(jù)劉光才介紹，廣州、上海的兩次試點(diǎn)其實(shí)是一個(gè)整體，探索拍賣制和抽簽制的可行性。白云機(jī)場(chǎng)的那一次拍賣給他留下了深刻的印象，34家國(guó)內(nèi)航空公司前來參與，經(jīng)過6輪競(jìng)拍之后，9組航班時(shí)刻的使用權(quán)被全部拍出，總價(jià)超過5.5億元。

那一次拍賣也吸引了國(guó)外媒體的關(guān)注，誰(shuí)都想弄清楚這種拍賣如何操作，航空公司的反響如何，最后能拍出什么樣的價(jià)格。最終拍出的天價(jià)超出了很多人的想象。

上海的試點(diǎn)則波瀾不驚。航空公司通過抽簽獲得時(shí)刻，再繳納17.7萬(wàn)的使用費(fèi)即可。不過，抽簽的公正性曾引起爭(zhēng)議。

當(dāng)時(shí)，空管部門拿出7對(duì)起降時(shí)刻，將其歸屬到3類抽簽池中，其中主基地抽簽池4對(duì)、在位抽簽池2對(duì)、新進(jìn)抽簽池1對(duì)。東航、上航、春秋航空、吉祥航空四家基地航空公司被分在主基地抽簽池中，4家抽4對(duì)，中簽概率極高。

在位抽簽池中，有12家航空公司；新進(jìn)抽簽池中，則有23家航空公司；這兩個(gè)抽簽池的中簽率要低很多。在位抽簽池是指在該機(jī)場(chǎng)有航班業(yè)務(wù)的公司組成的抽簽池；新進(jìn)抽簽池是指將在該機(jī)場(chǎng)開展業(yè)務(wù)的公司組成的抽簽池。

這兩次試點(diǎn)在業(yè)內(nèi)產(chǎn)生了很大影響，民航局也肯定了兩次試點(diǎn)的效果，認(rèn)為是“率先開展了多種模式的航班時(shí)刻配置模式實(shí)踐”。不過，遺憾的是，無論是抽簽制還是拍賣制，在新的管理辦法中，均未得到太多體現(xiàn)。

劉光才認(rèn)為拍賣制在今天不適宜推行。“航班時(shí)刻是稀有資源，航空公司為了拿時(shí)刻，多少錢都會(huì)出，如果拍賣價(jià)格太高，成本就會(huì)轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上”。

抽簽制在國(guó)外則已有成熟模式。劉光才比較推崇芝加哥機(jī)場(chǎng)的模式。這種模式就像是NBA選秀，空管部門會(huì)對(duì)航空公司進(jìn)行打分，得分高者抽簽順位高，航空公司根據(jù)需求來選擇時(shí)刻，而不是空管部門拿出時(shí)刻讓限定的航空公司來抽。

“有些人認(rèn)為，時(shí)隔8年，新的修訂版才出來，是有利益集團(tuán)在博弈，其實(shí)并不是。”劉光才向南方周末記者介紹，“航班時(shí)刻的管理辦法在國(guó)際上都是一個(gè)難題，國(guó)外的很多國(guó)家依然還在探索中?！?/p>

(應(yīng)受訪者要求，趙強(qiáng)、陳華為化名。)