城市化進(jìn)程中耕地立法保護(hù)

雷振揚(yáng)，楊朝中

(中南民族大學(xué) 法學(xué)院，湖山 武漢 430074)

近年來，隨著中國(guó)城市化的不斷發(fā)展，城市人口越來越多，城市規(guī)模擴(kuò)張成為城市發(fā)展的必由之路。在城市規(guī)模不斷擴(kuò)張的同時(shí)，越來越多的城郊耕地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地。在城市化急劇增速的1979～2003年間，中國(guó)城市化率增長(zhǎng)一倍有余，而與此同時(shí)，耕地面積也減少了1 100萬公頃。雖然從2003年開始，國(guó)家開始嚴(yán)厲控制耕地土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變的流程，也制定了相應(yīng)的法律法規(guī)，并于2009年提出18億畝耕地紅線，但耕地的保護(hù)仍然不容忽視，相關(guān)的法律法規(guī)存在些許不足。黨的十九大報(bào)告指出，堅(jiān)持依法治國(guó)，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。這就要求在城市現(xiàn)代化建設(shè)與耕地保護(hù)之間找到一條合適的路徑，并從法律的層面保護(hù)耕地。本文運(yùn)用土地集約利用理論、經(jīng)濟(jì)學(xué)成本-效益分析方法，分析耕地保護(hù)與城市化協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑，并找出現(xiàn)行法律法規(guī)在耕地立法保護(hù)方面的不足，繼而提出相應(yīng)的立法建議。

一、城市化進(jìn)程中耕地保護(hù)

(一)城市化與耕地保護(hù)的關(guān)系

對(duì)于城市化與耕地保護(hù)的關(guān)系，理論界出現(xiàn)過兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，城市化的推進(jìn)必然會(huì)占用大量耕地，城市化的發(fā)展與耕地保護(hù)相互矛盾。如學(xué)者封志明等認(rèn)為，隨著中國(guó)城市化、工業(yè)化的發(fā)展，耕地總量必然會(huì)下降，城市化的發(fā)展必然會(huì)占用大量耕地[1]。霍艷杰對(duì)陜西省西安市城市化發(fā)展過程中周邊耕地面積進(jìn)行考察，認(rèn)為城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化率的提高與耕地面積呈現(xiàn)一種矛盾關(guān)系，城市化的發(fā)展是造成耕地面積減少的重要因素[2]。李魁運(yùn)用數(shù)學(xué)計(jì)量分析的方法，對(duì)中國(guó)、日本、韓國(guó)等地調(diào)研數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，認(rèn)為在這些地區(qū)耕地總面積減少的原因在于國(guó)家城市。化的發(fā)展[3]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，城市化與耕地面積的減少?zèng)]有必然聯(lián)系，城市化的發(fā)展可以促進(jìn)耕地的保護(hù)。如學(xué)者李丹等比較了中國(guó)自改革開放到20世紀(jì)末城市化率與人均用地面積之間的關(guān)系，認(rèn)為雖然中國(guó)耕地總面積持續(xù)減少，但城市化的發(fā)展可以提高土地的利用效率，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地的目的[4]。蔡繼明等比較了中國(guó)1996～2008年城市化率與耕地面積的走勢(shì)，認(rèn)為中國(guó)耕地面積的減少與城市化的發(fā)展沒有必然聯(lián)系，在一定程度上，隨著城市化率的提高，人均土地使用面積減少，城市化有利于土地的集約利用，能起到節(jié)約耕地的效果[5]。筆者認(rèn)為，城市化的發(fā)展不可避免地要占用耕地，但從土地集約理論的角度出發(fā)，城市化是一種土地集約利用的方法，城市化發(fā)展的本質(zhì)就是保護(hù)土地，保護(hù)耕地。

(二)城市化進(jìn)程中耕地保護(hù)措施

學(xué)者們從多角度對(duì)城市化進(jìn)程中耕地保護(hù)進(jìn)行研究。如宋麗平認(rèn)為，對(duì)耕地進(jìn)行法律保護(hù)首先要明確耕地進(jìn)行征用的“社會(huì)公共利益需要”的內(nèi)涵；其次要明確土地征用的主體，避免出現(xiàn)法律規(guī)定與實(shí)踐的差異；最后要提高征地補(bǔ)償費(fèi)用，保護(hù)農(nóng)民的利益[6]。劉慶等提出，要加快法制化進(jìn)程，推進(jìn)耕地保護(hù)的相關(guān)立法工作，耕地保護(hù)不能僅僅依靠政策，而是要進(jìn)行法律規(guī)定，同時(shí)，各地方要因地制宜地制定相應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章，用法律來保護(hù)耕地[7]。宋才發(fā)認(rèn)為，城市化的發(fā)展不能犧牲農(nóng)民的利益，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律規(guī)定，完善耕地保護(hù)制度[8]。余慶年通過對(duì)江蘇省小城鎮(zhèn)發(fā)展與耕地面積變化的實(shí)地考察，認(rèn)為這些小城鎮(zhèn)的發(fā)展導(dǎo)致耕地面積的不斷減少，應(yīng)當(dāng)對(duì)小城鎮(zhèn)進(jìn)行整體統(tǒng)一規(guī)劃，走集約化利用土地的道路。蔡慧等研究了漢中地區(qū)自1949年到2005年城市化進(jìn)程與耕地面積變化的關(guān)系，認(rèn)為耕地面積先隨著城市化率的提高而減少，然后又隨著城市化的提高而增大，應(yīng)該采取相應(yīng)的法律措施實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的目的[9]。孫曉東等認(rèn)為，耕地保護(hù)的措施之一在于加強(qiáng)政府對(duì)于耕地保護(hù)的責(zé)任，杜絕出現(xiàn)耕地隨意被占用、濫用政府不管不理的現(xiàn)象，更要規(guī)范政府的行為，避免政府借行政權(quán)力隨意征地，完善土地補(bǔ)償制度[10]。喻文莉等認(rèn)為，現(xiàn)階段城市化進(jìn)程中耕地法律制度需要重新構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)以保護(hù)耕地為目的，制定《土地規(guī)劃法》，完善土地價(jià)格法律制度[11]。馮麗麗結(jié)合以甘肅省的耕地保護(hù)情況，提出耕地保護(hù)的立法建議：要堅(jiān)守耕地紅線，落實(shí)各部門責(zé)任，完善土地利用規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)，加大耕地保護(hù)的法制宣傳，提高農(nóng)民耕地保護(hù)的意識(shí)，完善土地所有權(quán)制度[12]。李佳倬認(rèn)為，城市化進(jìn)程中不可避免地要使用土地，要走可持續(xù)發(fā)展道路，關(guān)鍵在于增強(qiáng)相關(guān)責(zé)任主體的耕地保護(hù)意識(shí)，如完善耕地保護(hù)的責(zé)任制度，健全相關(guān)的法律法規(guī)[13]。筆者認(rèn)為，在中國(guó)法治化的建設(shè)過程中，城市化進(jìn)程中耕地保護(hù)應(yīng)當(dāng)以法律保護(hù)為優(yōu)先選擇，從法律制度層面保護(hù)耕地，其中最基礎(chǔ)的方法就是進(jìn)行立法保護(hù)，完善耕地保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，同時(shí)促進(jìn)城市化的發(fā)展。

二、城市化與耕地保護(hù)的矛盾

城市化發(fā)展是現(xiàn)代國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可更改的趨向。以現(xiàn)代城市為中心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶動(dòng)城市周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，必然會(huì)導(dǎo)致大量農(nóng)村人口向城市涌流。城市人口的不斷增加，城市規(guī)模也一擴(kuò)再擴(kuò)，不可避免地要占用城郊的耕地。城市化建設(shè)與耕地保護(hù)之間產(chǎn)生尖銳的矛盾。

改革開放以來，中國(guó)的城市化進(jìn)入高速發(fā)展階段。城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，帶動(dòng)大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市，中國(guó)的城市化率也在不斷提高。尤其在1999～2003年間，中國(guó)城市化率以年均2%的速度增長(zhǎng)。城市建設(shè)與耕地保護(hù)的主要矛盾在于：一方面城市化過程中城市建設(shè)發(fā)展不可避免地要占用耕地，從而威脅耕地的保護(hù)；另一方面，過于強(qiáng)調(diào)耕地的保護(hù)可能延緩城市化的發(fā)展，限制國(guó)民經(jīng)濟(jì)的提升。這兩方面相互制約，是中國(guó)急需解決的問題。

與此同時(shí)，中國(guó)耕地面積也產(chǎn)生重大改變(表1)。

表1中國(guó)耕地面積增減情況 104 hm2

注：表中1979～1999、1999～2003數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)耕地資源數(shù)量變化的趨勢(shì)分析與數(shù)據(jù)重建:1949～2003》；2003～2016數(shù)據(jù)來源由《全國(guó)土地利用變更調(diào)查報(bào)告(2003)》、2013年《關(guān)于第二次全國(guó)土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果的公報(bào)》《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2016》整理。

從表1可以觀察到，1979～2003年間，中國(guó)耕地面積明顯減少，尤其是在1999～2003年，耕地面積迅速較少，2003～2016，耕地面積開始增加。

對(duì)比中國(guó)城市化率與耕地面積的數(shù)據(jù)，可以得出：1979～1999年，中國(guó)開始逐步施行改革開放政策，城市化進(jìn)程緩慢，城市化率增長(zhǎng)緩慢。與此同時(shí)，耕地面積也在這20年間緩慢減少。1999～2003年，耕地面積顯著減少，城市化進(jìn)程進(jìn)入高速發(fā)展的階段，越來越多的農(nóng)民涌入城市參與到城市化的建設(shè)，城市人口劇增，城市發(fā)展占用的耕地越來越多，城市發(fā)展與耕地保護(hù)之間的矛盾愈發(fā)尖銳。2003～2016年，耕地面積緩慢增加。這主要得益于國(guó)家出臺(tái)相關(guān)保護(hù)土地資源的法規(guī)、政策。這在一定程度上緩解了城市發(fā)展與耕地保護(hù)的矛盾，但并未從根本上解決問題。

由此得出結(jié)論，中國(guó)城市化發(fā)展與耕地保護(hù)的矛盾更突出地體現(xiàn)在20世紀(jì)末21世紀(jì)初。在這期間，中國(guó)城市化穩(wěn)步進(jìn)入高速發(fā)展階段。這意味著城市人口的增長(zhǎng)和城市規(guī)模的擴(kuò)張，不可避免地占用耕地，與耕地保護(hù)發(fā)生沖突。城市發(fā)展得越快，耕地面積減少的數(shù)量就越多。中國(guó)城市化的推進(jìn)是建立在耕地減少的基礎(chǔ)上的，城市擴(kuò)張的方式是以擴(kuò)大城市土地面積的外延發(fā)展途徑為主[14]。

三、城市化與耕地保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展

城市化發(fā)展與耕地保護(hù)都是中國(guó)社會(huì)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。城市化的發(fā)展勢(shì)在必行，耕地保護(hù)也必不可少。因此有必要協(xié)調(diào)城市化發(fā)展與耕地的保護(hù)，確立城市化過程中耕地保護(hù)的原則。

(一)土地集約利用理論

城市化發(fā)展與耕地保護(hù)最突出的矛盾在于片面地追求城市化或者耕地保護(hù)。一方要求的極致是全部城市化，原因就在于城市化可以促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展，提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)、更好的生活環(huán)境；另一方要求的極致是完整地保護(hù)耕地，原因在于城市化的發(fā)展伴隨著對(duì)自然資源的掠奪和對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，尤其是對(duì)耕地，對(duì)生存環(huán)境的破壞，因此不允許耕地有任何城市化的發(fā)展。從城市化與耕地保護(hù)的矛盾可以看出，二者在土地占有方面存在對(duì)立與相互排斥的關(guān)系——城市化需要占用耕地，而耕地保護(hù)排斥城市化進(jìn)程。

城市化發(fā)展與耕地保護(hù)看似一對(duì)矛盾體，是非此即彼的關(guān)系，其實(shí)二者之間存在共同之處——對(duì)土地的合理利用。土地合理的經(jīng)營(yíng)利用是現(xiàn)代化發(fā)展的重要方向，土地集約利用實(shí)質(zhì)就是合理地配置有限的土地資源[15]。這里所說的集約利用不單純指耕地的集約利用，而是在一個(gè)區(qū)域之內(nèi)，對(duì)所有的土地資源進(jìn)行合理的優(yōu)化配置。城市化的目的在于把土地用于城市建設(shè)或基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)等，而耕地保護(hù)的目的在于把土地用于耕地生產(chǎn)，所以從某種意義上說，城市化與耕地保護(hù)都是對(duì)土地功能的一種運(yùn)作，二者只是在運(yùn)作手段上有所區(qū)別。城市化是經(jīng)營(yíng)土地，而耕地保護(hù)也是經(jīng)營(yíng)土地。在實(shí)踐中，城市人口多，人均土地面積少，相對(duì)于鄉(xiāng)村而言，城市對(duì)土地的集約化利用程度更高。所以，城市化的發(fā)展符合土地集約利用理論。相對(duì)而言城市是土地利用最集約、效率最高的形式,城市化具有經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)集聚性的特點(diǎn),因而城市化過程在本質(zhì)上是一種節(jié)約用地的過程[16]。

從土地集約利用理論出發(fā)，城市化與耕地保護(hù)之間的矛盾在于對(duì)土地的利用方式的不同，二者之間不是絕對(duì)的對(duì)立，而是相互促進(jìn)、互相制約的關(guān)系。正確把握好城市化與耕地保護(hù)之間的關(guān)系，充分掌握城市化與耕地保護(hù)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)的影響，制定合理的法律與政策，既不影響城市化進(jìn)程，又不會(huì)破壞耕地的保護(hù)。

(二)成本-效益分析

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于人的行為基本假設(shè)就是經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，這一假設(shè)或假說認(rèn)為人有兩個(gè)基本特點(diǎn)：自利和理性[17]。人的理性在于會(huì)思考，做任何事情時(shí)考慮投入與收獲。如果投入較大收獲較少，那么理性的人會(huì)放棄這一行為；如果投入較少收獲較大，那么理性的人會(huì)開始或繼續(xù)這個(gè)行為。人的自利性是人的天性，人會(huì)趨利避害，自我保護(hù)。利己的行為人會(huì)做，害己的行為人會(huì)盡量避免。

簡(jiǎn)而言之，經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法，就是成本-收益分析。經(jīng)濟(jì)學(xué)家的不同，是因?yàn)樗麄儗?duì)什么是成本，什么是收益的看法不同[18]。經(jīng)濟(jì)學(xué)上的成本-效益分析法就是基于人的理性、自利。成本-效益分析法就是在行為的運(yùn)作過程中，對(duì)行為作出所要付出的成本與行為所取得的收益之間進(jìn)行價(jià)值比較的方法。這種價(jià)值判斷方法的重要作用就是使用最低的成本換取最高的收益。城市化與耕地保護(hù)的矛盾反映在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，就是一種成本-效益的價(jià)值比較。如果城市化過程中占用耕地的成本較低，而所得的效益較高，那么就應(yīng)實(shí)行城市化、占用耕地的行為。在此行為中，付出的成本較低，而所得收益較高，比較成本與收益的差別，選擇城市化占用耕地的行為會(huì)為更多人接受。反之，如果城市化過程中占用耕地的成本較高，而所得收益較少，那么就不應(yīng)實(shí)行城市化占用耕地的行為，就應(yīng)該保護(hù)耕地[19]。

成本-效益的分析方法為城市化與耕地保護(hù)提供耕地保護(hù)的原則——價(jià)值比較的原則。衡量城市化產(chǎn)生收益與占用耕地的成本，在具體的事件中作出不同的決策，以兩者之間價(jià)值比較作為決策原則，但不能突破中國(guó)耕地面積的底線。

四、中國(guó)城市化進(jìn)程中耕地法律保護(hù)存在的問題

在中國(guó)城市化的過程中，城市建設(shè)在一定程度上占用了大量的耕地，而且城市化率增長(zhǎng)的越快，耕地面積減少的越快。但在2003～2009年之間，中國(guó)城市化率也顯著提高，但耕地面積出現(xiàn)了“逆增長(zhǎng)”的態(tài)勢(shì)，究其原因就在于《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定(國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào))》的發(fā)布。可見法律、法規(guī)的出臺(tái)在一定程度上緩解了城市化與耕地保護(hù)的矛盾，在中國(guó)城市化進(jìn)程中耕地的法律保護(hù)問題主要有以下幾個(gè)方面。

(一)耕地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷

《憲法》第10條第1款和第2款就中國(guó)土地所有權(quán)的歸屬進(jìn)行了劃分，在這種劃分方法中，中國(guó)的土地所有權(quán)屬于國(guó)家或集體。屬于國(guó)家的土地包括城市的土地以及法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的城郊或農(nóng)村的土地，屬于集體所有的土地一般是指農(nóng)村的宅基地、村民的自留地、村集體的自留山。這種劃分也體現(xiàn)在《土地管理法》與《民法通則》中[20]。盡管《憲法》《土地管理法》《民法通則》等重要法律都已明確規(guī)定“農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有”，但是“集體”如何界定，集體與農(nóng)民之間的關(guān)系如何？法律規(guī)定都不夠明確[19]。農(nóng)民與集體之間的關(guān)系不明確，屬于集體的土地與農(nóng)民的關(guān)系也模糊不清。在法律意義上，村集體的土地屬于村集體所有，也就是說村集體的土地屬于全體村民所有。而《土地管理法》規(guī)定，村集體土地的管理權(quán)在村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織手中，這就變相地提高了村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地經(jīng)營(yíng)、管理中的地位，而忽視了村集體中各農(nóng)戶的主體地位。在實(shí)踐中該城市對(duì)城郊耕地的征收與征用，都是通過與村集體溝通達(dá)成協(xié)議，也就是與村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)調(diào)，而這些協(xié)議與各個(gè)作為承包戶的農(nóng)民又沒有直接的關(guān)系。協(xié)議的雙方是村集體與城市政府或開發(fā)商，農(nóng)民既不能參與到這個(gè)決策中，為自己爭(zhēng)取利益，又不能實(shí)際確定自己的利益。這種耕地產(chǎn)權(quán)制度農(nóng)民不能參與有關(guān)自己利益的決策中，農(nóng)民的利益得不到有效保障，造成農(nóng)民耕地保護(hù)意識(shí)的缺失，使農(nóng)民認(rèn)為土地就是集體的，與自己無關(guān)，從而不想或者沒有保護(hù)耕地的意愿。

(二)過于嚴(yán)格的土地流轉(zhuǎn)制度

《憲法》第10條第4款規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。有學(xué)者認(rèn)為：“《憲法》第10條并未明確禁止集體與集體之間土地所有權(quán)的買賣和轉(zhuǎn)讓，所以實(shí)踐中有人主張可以允許集體之間的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，但《憲法》第10條第4款明確規(guī)定了集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，卻未規(guī)定集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，表明《憲法》排除了集體之間土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，能轉(zhuǎn)讓的只能是使用權(quán)?！盵20]本文認(rèn)為，《憲法》已對(duì)土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)制度作了清晰的規(guī)定：“任何組織和個(gè)人不得買賣土地”。也就是說村集體作為一個(gè)組織，也禁止買賣土地。

總之，對(duì)于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面，中國(guó)法律已經(jīng)建立了適度嚴(yán)格的流轉(zhuǎn)制度。如《農(nóng)村土地承包法》對(duì)同一集體內(nèi)部農(nóng)戶之間土地的調(diào)換是允許的，也并未規(guī)定任何程序，也就是承認(rèn)農(nóng)戶私人之間的土地流轉(zhuǎn)，并且不需要村集體或者上級(jí)的批準(zhǔn)。而《土地管理法》規(guī)定將村集體的土地流轉(zhuǎn)給村集體外的其他個(gè)人或單位不僅需要召開村民會(huì)議予以民主表決，還需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的批轉(zhuǎn)?？梢姡亓鬓D(zhuǎn)給外村人或單位需要嚴(yán)格的程序，這也是為了保護(hù)耕地，但這一規(guī)定在客觀上不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率原則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求市場(chǎng)交易效率最大化，交易效率的降低、程序的繁瑣都是違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率原則。

可見，在堅(jiān)持耕地集體所有制度的基礎(chǔ)上，中國(guó)禁止土地所有權(quán)的買賣，放開土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但又在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面設(shè)置了一些限制。土地流轉(zhuǎn)制度的不足在一定程度上阻礙了土地作為一種商品在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上的流通。城市化中對(duì)于耕地的占用可以看作耕地的永久性流轉(zhuǎn)，因此過于嚴(yán)格的土地流轉(zhuǎn)制度可能會(huì)耽誤城市化的進(jìn)程。

(三)激勵(lì)制度的缺乏

對(duì)耕地的保護(hù)，自然少不了農(nóng)民的身體力行。耕地的保護(hù)需要農(nóng)民有耕地保護(hù)的意愿，但如果沒有足夠的激勵(lì)制度，相信對(duì)于理性的經(jīng)濟(jì)人而言，是不會(huì)做出保護(hù)行為的。正如在管理學(xué)中一樣，企業(yè)必須要有一種能促使其人力資源釋放出其所蘊(yùn)含的巨大能量的激發(fā)能量,那就是有效的激勵(lì)機(jī)制,因?yàn)橛行У募?lì)機(jī)制直接影響著員工能力的充分發(fā)揮,并最終關(guān)系到員工個(gè)人的發(fā)展以及企業(yè)整體的生存與發(fā)展[21]。

但中國(guó)關(guān)于耕地的保護(hù)僅有一項(xiàng)激勵(lì)制度，即《憲法》第13條的規(guī)定，該規(guī)定指出，可以因公共利益的需要對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)征收或征用后進(jìn)行補(bǔ)償。這反映到耕地保護(hù)與城市化的矛盾就是可以因?yàn)槌鞘械陌l(fā)展、擴(kuò)張，對(duì)城郊耕地進(jìn)行征收，并對(duì)農(nóng)民進(jìn)行一定的補(bǔ)償。但此規(guī)定對(duì)農(nóng)民保護(hù)耕地的激勵(lì)作用存在不足，原因在于只規(guī)定在征用的時(shí)候給予補(bǔ)償，但怎么補(bǔ)償、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是多少均未給予明確規(guī)定。《土地管理法》也只是規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。”根據(jù)其用途而言，耕地只是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其用途也只是用于農(nóng)作物的生產(chǎn)，在不經(jīng)過明確程序的情況下，不能改變其用途。這就說明被征收的耕地并非按照市場(chǎng)的價(jià)格給予補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)姆秶鷥H限于農(nóng)作物，如農(nóng)作物預(yù)期產(chǎn)量、農(nóng)作物的種子等。如果城郊土地進(jìn)行城市化發(fā)展，土地的價(jià)值會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)作物耕種時(shí)期的價(jià)值。土地征收后，更改土地的農(nóng)用性質(zhì)為商用性質(zhì)，但補(bǔ)償依舊按照農(nóng)用地性質(zhì)進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其市場(chǎng)價(jià)值。在這種補(bǔ)償制度下，耕地補(bǔ)償?shù)暮苌伲r(nóng)民就很少關(guān)注耕地保護(hù)，也不會(huì)產(chǎn)生保護(hù)耕地的積極性。

五、完善耕地立法的建議

城市化發(fā)展與耕地保護(hù)的矛盾在于二者對(duì)耕地的利用問題上，但實(shí)質(zhì)上城市化發(fā)展對(duì)耕地的利用率要高于單純的農(nóng)業(yè)耕作。具體來說，城市化過程中占用耕地產(chǎn)生的效益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于耕地本身產(chǎn)生的效益，但也不能肆意侵占耕地，必須在法律與市場(chǎng)的調(diào)節(jié)下，優(yōu)化耕地資源的配置，使耕地得到高效利用。但現(xiàn)實(shí)中，有關(guān)法律未跟上土地市場(chǎng)化的腳步，故筆者對(duì)中國(guó)關(guān)于耕地的立法保護(hù)給予些許完善建議。

(一)進(jìn)一步明確產(chǎn)權(quán)

科斯定理指出，只要財(cái)產(chǎn)權(quán)是明確的，并且交易成本為零或者很小，那么無論開始時(shí)財(cái)產(chǎn)權(quán)賦予誰，市場(chǎng)均衡的最終結(jié)果都是有效率的?？扑苟ɡ韱⑹疚覀儯a(chǎn)權(quán)清晰對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制效率運(yùn)行具有重要作用[22]。只有當(dāng)產(chǎn)權(quán)清晰時(shí)，市場(chǎng)運(yùn)行效率才會(huì)提高。市場(chǎng)下的經(jīng)濟(jì)，是競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)，所有商品按照交易原則進(jìn)行交換，從而達(dá)到雙贏的目的，其基礎(chǔ)是商品的產(chǎn)權(quán)清晰、明確。

《憲法》規(guī)定，耕地屬于村集體所有，但集體與農(nóng)民的關(guān)系如何又未規(guī)定，農(nóng)民也不能直接參與到耕地交換使用的決策中。這種產(chǎn)權(quán)制度虛化了農(nóng)民的主體地位，妨礙農(nóng)民行使自己所有權(quán)的權(quán)利，損害農(nóng)民的利益，不利于土地作為一種商品在市場(chǎng)上的流通。因此，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制度的基礎(chǔ)上，要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度。

具體而言，包括兩個(gè)部分，第一，對(duì)農(nóng)民已承包的土地進(jìn)行土地確權(quán)登記頒證。現(xiàn)階段的土地產(chǎn)權(quán)制度規(guī)定耕地的所有權(quán)屬于村集體所有，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從所有權(quán)中分化出來，農(nóng)戶種植的土地由村委會(huì)統(tǒng)一安排，但實(shí)踐中農(nóng)民具體種植土地的面積大小、界限等并未落到實(shí)處。因此，下一步具體明確產(chǎn)權(quán)的方向就是進(jìn)行土地確權(quán)頒證登記。第二，對(duì)未承包出去的耕地的處理方案，也包括兩種情況：未承包出去的耕地面積較多時(shí)，由村委會(huì)根據(jù)農(nóng)戶數(shù)量進(jìn)行再發(fā)包；未承包出去的耕地面積較少時(shí)，可由村委會(huì)指定種植能手種植，將所得收益分配給全體農(nóng)戶。

(二)適度簡(jiǎn)易的土地流轉(zhuǎn)制度

城市化的趨勢(shì)不可阻擋，城市建設(shè)的推進(jìn)對(duì)耕地的占用在一定程度上也無法避免。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，耕地不可避免地會(huì)作為一種市場(chǎng)要素參與到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，這樣才能使耕地資源得到最優(yōu)化配置，土地資源才能得到充分利用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以效率為先，因此需要提高耕地在市場(chǎng)流轉(zhuǎn)中的效率。

《憲法》禁止土地的買賣，只規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，但設(shè)立了嚴(yán)格的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，尤其是對(duì)村集體土地的向外流轉(zhuǎn)制定嚴(yán)格了程序規(guī)定。但《農(nóng)村土地承包法》也明確規(guī)定了另外一個(gè)相對(duì)簡(jiǎn)易的流轉(zhuǎn)方式，即村集體所有的荒山、荒溝等四荒土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)行非成員之間的流轉(zhuǎn)，承包人可以通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這一流轉(zhuǎn)制度相對(duì)而言簡(jiǎn)單，不必通過村民會(huì)議的民主決策，也不必經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的批準(zhǔn)，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率原則。因此，可以考慮修改相關(guān)法律條文，放寬對(duì)土地受讓主體的限制性規(guī)定，在立法中直接規(guī)定土地流轉(zhuǎn)受讓可以為非本集體成員，并對(duì)照村集體荒山、荒灘等土地的流轉(zhuǎn)程序簡(jiǎn)化耕地的流轉(zhuǎn)程序，主要是對(duì)村集體成員外的個(gè)人或單位流轉(zhuǎn)要放寬條件、簡(jiǎn)化流轉(zhuǎn)程序。在所有權(quán)制度不變的基礎(chǔ)上，適度簡(jiǎn)單的土地流轉(zhuǎn)制度可以提高耕地的市場(chǎng)化效率。城市規(guī)模的擴(kuò)大不一定要求城市四周同步或整體擴(kuò)大，城市化過程中可以優(yōu)先占用、使用適合簡(jiǎn)單土地流轉(zhuǎn)制度的土地，這樣農(nóng)民的權(quán)益會(huì)得到有效維護(hù)，城市化的進(jìn)程也不會(huì)受到阻礙。

(三)加大耕地補(bǔ)償

根據(jù)經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，人都是理性、自利的。保護(hù)耕地需要農(nóng)民的參與，從成本-效益分析來看，在成本一定的情況下，越高的收益，越能激勵(lì)行為人。在耕地保護(hù)中，耕地補(bǔ)償越高，農(nóng)民更愿意保護(hù)耕地。而作為另一方的耕地占有人，耕地的補(bǔ)償越高，其占用耕地的成本越高，在收益基本不變的情況下，占用人越不愿意占用農(nóng)村耕地。因此，在立法中應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新耕地補(bǔ)償制度。

《憲法》及《土地管理法》中對(duì)耕地的補(bǔ)償僅限于補(bǔ)償原用途的費(fèi)用。近年來，從土地上直接取得的收益占農(nóng)民總收入的比重持續(xù)走低，以土地原用途為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償額難以達(dá)到農(nóng)民的預(yù)期。在創(chuàng)新耕地補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，耕地占用方可以便捷地占用耕地。因此，加大耕地補(bǔ)償一方面可以重拾農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)的意愿，另一方面也可以適度限制隨意侵占、濫占耕地的情況。具體而言，對(duì)耕地的補(bǔ)償可以參考市場(chǎng)的價(jià)格，土地占用者與農(nóng)民可協(xié)商讓第三方對(duì)土地價(jià)值依據(jù)市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行估價(jià)，然后雙方再進(jìn)行協(xié)商。這樣，土地占用者就不能輕易占用土地，且農(nóng)民也能得到理想的補(bǔ)償款。

六、結(jié)語

城市化與耕地保護(hù)看似矛盾，其實(shí)質(zhì)都是對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)。現(xiàn)階段法律對(duì)此的規(guī)定還略有瑕疵，如耕地產(chǎn)權(quán)不明、土地流轉(zhuǎn)制度匱乏、耕地保護(hù)激勵(lì)制度不完善等缺陷。因此筆者認(rèn)為應(yīng)該從立法的角度來完善這些缺陷。針對(duì)產(chǎn)權(quán)不明的情況，應(yīng)該在立法中進(jìn)一步明確產(chǎn)權(quán)，確立農(nóng)民的主體地位，將農(nóng)民承包的土地進(jìn)行確權(quán)登記頒證，將村集體未承包的土地再分配或?qū)⑺美娣峙浣o農(nóng)民；針對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度的不足，要適度放寬土地流轉(zhuǎn)的限制，讓土地的流轉(zhuǎn)適應(yīng)市場(chǎng)的效率原則，進(jìn)一步簡(jiǎn)化土地流轉(zhuǎn)程序；針對(duì)耕地保護(hù)的激勵(lì)制度，要增加農(nóng)民保護(hù)耕地的意愿，加大耕地補(bǔ)償力度，讓農(nóng)民自己參與到補(bǔ)償?shù)膮f(xié)調(diào)工作中。只有立法得到完善，城市化與耕地保護(hù)才得以在法律的框架內(nèi)有序進(jìn)行，土地資源才能得到合理配置。

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