論“三權(quán)分置”下的土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系

鄧琪

【摘 要】 三權(quán)分置是我國政府及黨中央對(duì)我國現(xiàn)行農(nóng)地權(quán)利制度的修正。本文闡述了在“三權(quán)分置”背景下農(nóng)民的土地經(jīng)營承包權(quán)與土地承包權(quán)在內(nèi)涵上的差別以及兩者之間的關(guān)系，指出土地承包經(jīng)營權(quán)在“三權(quán)分置”中的地位應(yīng)當(dāng)是隱而不顯，尤其是在農(nóng)民為“土地承包經(jīng)營權(quán)”的權(quán)利主體時(shí)，其存在就越發(fā)必要了。而土地承包權(quán)則是作為土地承包經(jīng)營權(quán)的一部分而存在，具有物權(quán)屬性。

【關(guān)鍵詞】 土地所有權(quán);土地承包權(quán);土地承包經(jīng)營權(quán)

《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（下稱《意見》）就農(nóng)村土地權(quán)利分配問題，首創(chuàng)土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。這一農(nóng)地權(quán)利制度創(chuàng)新無疑是對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的新問題、新情況的積極應(yīng)對(duì)。作為“三權(quán)分置”中的一環(huán)，正確認(rèn)識(shí)和理解土地承包權(quán)的性質(zhì)，有助于我們厘清“三權(quán)分置”中的三權(quán)的關(guān)系和法邏輯。

一、土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵

想要理解土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系，我們首先要界定土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵。在“三權(quán)分置”中包含的三種權(quán)利是指“土地所有權(quán)”、“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”，并不包含土地承包經(jīng)營權(quán)的概念。土地承包經(jīng)營權(quán)這一概念存續(xù)于農(nóng)村土地“兩權(quán)分置”的實(shí)施期間。那么在“兩權(quán)分置”時(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)的含義是指：農(nóng)民對(duì)集體所有或國家所有由全民所有制或集體所有制單位使用的國有土地的承包經(jīng)營權(quán)。包括創(chuàng)設(shè)取得和移轉(zhuǎn)取得。在農(nóng)民土地的情況下，農(nóng)民根據(jù)其集體成員的身份，通過承包合同獲得該土地的占有、使用、收益和部分處分權(quán)——雖然不是所有權(quán)，但具有最大限度的所有權(quán)權(quán)能——的類所有權(quán)。其特點(diǎn)：第一、權(quán)利內(nèi)容上變現(xiàn)為實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)權(quán)。從其占有、使用、收益的權(quán)能上看，均與經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān)。第二、權(quán)利內(nèi)容具有法定性。雖然土地承包經(jīng)營權(quán)主要通過訂立土地承包經(jīng)營合同的方式來創(chuàng)設(shè)，但《物權(quán)法》第125條、第128條等條款對(duì)其內(nèi)容做了明確規(guī)定，具有內(nèi)容法定的特點(diǎn)。第三、權(quán)利內(nèi)容具有確定性。土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)設(shè)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利得以確定，不待他人行為的介入便可直接行使對(duì)土地的占有、使用和收益，他人不得干涉。

二、土地承包權(quán)的內(nèi)涵

雖然“土地承包權(quán)”與“土地承包經(jīng)營權(quán)”不是同一個(gè)制度范圍內(nèi)的概念。但從“土地承包權(quán)”的由來可以看出其內(nèi)涵。由于第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村人口大量流往城市，農(nóng)村大量“拋荒地”的產(chǎn)生是促使土地流通的基礎(chǔ)。很多地方客觀存在農(nóng)民有流轉(zhuǎn)土地承包權(quán)的意愿，但由于受流轉(zhuǎn)機(jī)制中的身份性和社員性限制而不能如愿。為了突破身份性和社員性，引入市場(chǎng)機(jī)制，通過市場(chǎng)的內(nèi)在規(guī)律促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)快速、健康流轉(zhuǎn)，中央將“土地承包經(jīng)營權(quán)”分為“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”。但這僅僅是“土地承包權(quán)”的來源，并不是它的內(nèi)涵，它的內(nèi)涵還需進(jìn)一步明確。從它的立法目的來說，由于“土地經(jīng)營權(quán)”突破了集體成員的身份性和社員性，土地有流入市場(chǎng)的可能性和不確定性，國家為了保障糧食安全和維持對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)保障制度，對(duì)流轉(zhuǎn)土地要防止“非農(nóng)化”、“非糧化”而強(qiáng)調(diào)設(shè)立了“土地承包權(quán)”。這一措施使得“土地承包權(quán)”成為牽在農(nóng)村集體組織手里的一根線，無論“土地經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)到何方，土地使用權(quán)都能收得回來。所以，“土地承包權(quán)”具有身份性和社員性，即農(nóng)民根據(jù)其集體成員的身份具有承包該集體土地的權(quán)利。

三、土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系

如不考慮農(nóng)村土地制度的具體情況，“土地承包經(jīng)營權(quán)”包含“土地承包權(quán)”，“土地承包權(quán)”是“土地承包經(jīng)營權(quán)”的最重要的組成部分;“土地承包經(jīng)營權(quán)”所具有的身份性和社員性均來自于“土地承包權(quán)”，“土地承包權(quán)”也就毫無異議的屬于物權(quán)。但在現(xiàn)行農(nóng)村土地制度“三權(quán)分置”中不包含土地承包經(jīng)營權(quán)。那么，在現(xiàn)有制度中“土地承包經(jīng)營權(quán)”是否自然消滅？還是沿襲至“三權(quán)分置”體系中？如沿襲，那么是在“兩權(quán)分置”中占有一席之地還是隱而不顯？這些問題是值得商榷的。

農(nóng)民根據(jù)其集體組織成員的成員權(quán)通過簽訂土地承包經(jīng)營合同獲得承包經(jīng)營權(quán)，而在法律上土地承包經(jīng)營權(quán)具有類所有權(quán)的性質(zhì)。作為所有權(quán)或類所有權(quán)所具有的特點(diǎn)：“束權(quán)利”——這一權(quán)利能派生出其他權(quán)利，如一束花可以從中抽出一枝花來，所有權(quán)能夠派生出租賃權(quán)、使用權(quán)等權(quán)利——的土地承包經(jīng)營權(quán)自然能夠派生出承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。從這一角度來說，即便在“三權(quán)分置”的體系中規(guī)定農(nóng)民根據(jù)其集體組織成員的身份簽訂土地承包經(jīng)營合同就能獲得土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，而不設(shè)置“土地承包經(jīng)營權(quán)”這一“束權(quán)利”也不會(huì)影響這一體系的完整性。但僅從這一角度來分析顯然是不完整、不全面的。

雖然“土地承包經(jīng)營權(quán)”與“土地承包權(quán)”最大的區(qū)別在于“土地承包經(jīng)營權(quán)”具有財(cái)產(chǎn)性、可讓與性——這些由“土地經(jīng)營權(quán)”帶來的特征——但筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)保留“土地承包經(jīng)營權(quán)”的最大理由在于土地承包權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)之間的侵權(quán)形態(tài)不同。當(dāng)然，因?yàn)榍謾?quán)形態(tài)不同救濟(jì)制度也有很大差別。依照《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，土地承包權(quán)的侵權(quán)形態(tài)主要有兩個(gè)：一是發(fā)包方剝奪和非法限制承包方的土地承包權(quán)。所謂剝奪是指發(fā)包方否認(rèn)集體成員承包土地的權(quán)利，對(duì)應(yīng)當(dāng)分配承包地的成員不分給承包地。所謂限制是指發(fā)包方違反公平原則對(duì)集體成員取得承包經(jīng)營權(quán)附加條件或者少分承包地。二是發(fā)包方有違背土地承包的原則和程序的行為。一般是指，發(fā)包方在發(fā)包土地時(shí)對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員實(shí)施了差別對(duì)待。而對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的侵害則不限于發(fā)包方，凡是有害于土地承包經(jīng)營權(quán)人對(duì)承包地的占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)等權(quán)能的行為，均構(gòu)成侵權(quán)。

對(duì)土地承包權(quán)的侵害，能夠依照《物權(quán)法》第63條第2款：“集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者其負(fù)責(zé)人做出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷。”而對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的侵害不僅僅可以提出撤銷之訴，還有權(quán)提起侵權(quán)之訴。

土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)這一區(qū)別在土地經(jīng)營權(quán)和土地承包權(quán)分屬于不同主體時(shí)并不明顯，但當(dāng)土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)屬于同一主體時(shí)這一區(qū)別才被放大出來。尤其是在農(nóng)民為這一主體時(shí)“土地承包經(jīng)營權(quán)”的存在就越發(fā)必要了。一方面，農(nóng)民的法律素質(zhì)不高在受到侵權(quán)時(shí)不能清楚明確的分辨自己哪一權(quán)利受到侵害;另一方面“土地承包經(jīng)營權(quán)”這一名詞由來已久、且適用范圍極廣。

至于土地承包經(jīng)營權(quán)在“三權(quán)分置”中的地位，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)隱而不顯。從“三權(quán)分置”的設(shè)立目的來看，將土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分離出來是為了打破土地的身份性和社員性，把市場(chǎng)機(jī)制引入農(nóng)村，讓土地得到充分的利用，因而必須強(qiáng)調(diào)土地經(jīng)營權(quán)的地位，而在強(qiáng)調(diào)土地經(jīng)營權(quán)的同時(shí)強(qiáng)調(diào)“土地承包經(jīng)營權(quán)”就難免有語義重復(fù)之嫌。

在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革背景之下，正確認(rèn)識(shí)和理解“土地承包權(quán)”與“土地承包經(jīng)營權(quán)”之間的關(guān)系不僅有利于厘清“三權(quán)分置”的法律邏輯，更有利于指導(dǎo)“三權(quán)分置”改革中的問題解決，且在分析過程中我們能知道無論在“兩權(quán)分置”制度之下還是在“三權(quán)分置”制度之下，“土地承包權(quán)”都具有物權(quán)屬性。

【參考文獻(xiàn)】

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【作者簡(jiǎn)介】

鄧 琪（1994.7—）女，湖南邵東人，研究生在讀，研究方向：民商法.