推進中國城市綜合治理進入新時代的路徑研究

施薔生

摘要：推進中國城市綜合治理進入新時代，需要明確城市綜合治理的范疇主要在于城市安全與風(fēng)險防范、城市規(guī)模與人口控制、智慧城市與大數(shù)據(jù)庫、城市共建與社區(qū)自治、綜合執(zhí)法與精細(xì)管理、市民需求與公共服務(wù)等方面。在中國發(fā)展以城市為主體、城市區(qū)域發(fā)展格局有重大調(diào)整、一些超大城市的功能也在進行新的定位這樣的基本背景下，推進的主要路徑有：依據(jù)不同城市性質(zhì)規(guī)模，實施分類指導(dǎo)政策；夯實城市基層治理基礎(chǔ)，重視業(yè)主地位作用；降低城市生活成本，提高市民生存質(zhì)量；大力發(fā)展智慧城市，注重“致知”和“至簡”；加快推進公眾參與，多元主體治理城市；精準(zhǔn)實施法治管理，精細(xì)考慮人性特點等。

關(guān)鍵詞：城市綜合治理；新時代；路徑研究

中圖分類號：F29 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-198X（2018）01-0067-06

黨的十九大報告指出：新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。明確全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在“十四個堅持”中，強調(diào)：堅持以人民為中心。把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)。堅持全面深化改革。必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，堅持依法治國和以德治國相結(jié)合。建設(shè)平安中國，加強和創(chuàng)新社會治理，維護社會和諧穩(wěn)定，確保國家長治久安、人民安居樂業(yè)。

十九大報告第八部分，專門談“提高保障和改善民生水平，加強和創(chuàng)新社會治理”。其中第六部分：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。保護人民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)。加強社會心理服務(wù)體系建設(shè)，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)。加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！鄙鲜鲞@些內(nèi)容，都是圍繞國家治理現(xiàn)代化，當(dāng)然也包括城市治理和社會治理現(xiàn)代化的方針、政策和要求。

從城市綜合治理的范疇來講，2015年12月20日-21日的中央城市工作會議，與1978年全國城市工作會議精神對照比較，經(jīng)過37年的歷程，這次中央城市工作會議，“一個尊重，五個統(tǒng)籌”，改變以往重城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市建設(shè)資金籌措等，向重城市發(fā)展與管理的規(guī)律性、全局性、系統(tǒng)性、持續(xù)性、宜居性、積極性等方面轉(zhuǎn)化。從以往的“人民城市人民建”向現(xiàn)在的“人民城市為人民”轉(zhuǎn)化，強調(diào)城市的共治共管、共建共享。

一、中國城市治理的范疇和基礎(chǔ)

（一）中國城市治理的主要范疇

城市治理，又叫城市管理。從管理向治理的轉(zhuǎn)變，強調(diào)了城市治理的主體多元化和治理的服務(wù)引導(dǎo)特性等。按照傳統(tǒng)劃分，有市政基礎(chǔ)設(shè)施管理、社會服務(wù)管理及城市安全及風(fēng)險防范等。根據(jù)目前城市規(guī)劃、建設(shè)、運行與管理的主要不同過程，主要有：城市安全與風(fēng)險防范，城市規(guī)模與人口控制，智慧城市與大數(shù)據(jù)庫，城市共建與社區(qū)自治，綜合執(zhí)法與精細(xì)管理，市民需求與公共服務(wù)等方面。如：

1.城市安全與風(fēng)險防范。隨著中國的崛起壯大，中國正在從站起來、富起來到強起來的過程中，中國城市尤其是大城市的安全，面臨的外部戰(zhàn)爭概率、內(nèi)部安全隱患等，逐漸增大。2017年入冬以來的幾場火災(zāi)等，給城市安全又敲響了警鐘。大城市也隨著外來人口的急劇增多，在能源供應(yīng)、水和食品的健康、空氣污染治理等方面，不僅有著必要的剛需，更有保障民生安全的重責(zé)。為此，一些大城市，近年來加大了對城市風(fēng)險管理的調(diào)研和應(yīng)對。如上海市政協(xié)2017年組織專委會的專家和學(xué)者，專門開展“完善城市風(fēng)險管理體系，夯實全球卓越城市安全基礎(chǔ)”的重點課題。

2.城市規(guī)模與人口控制。北京、上海等大城市，最近都提出了嚴(yán)格控制城市人口的指標(biāo)，作為硬任務(wù)要堅決貫徹落實。為何要嚴(yán)格控制城市常住人口，這首先與城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供應(yīng)能力有著密切關(guān)系。從城市規(guī)劃角度講，確定到某時期人口達到一定規(guī)模后，水、煤、電、醫(yī)院、學(xué)校、商業(yè)設(shè)施等，都要有相應(yīng)的建設(shè)完善舉措。一定的人口又與城市建設(shè)用地指標(biāo)密切相關(guān)。上海的建設(shè)用地已經(jīng)到了捉襟見肘的地步，如再大量增加人口，勢必要沖破建設(shè)用地的底線，也會增加人口密度。更主要的是，為了吸取國際上超大城市的經(jīng)驗教訓(xùn)，中國的城市發(fā)展一定要走大城市群和新型城鎮(zhèn)化同步探索的道路，既有大城市集聚效應(yīng)，又能防止大城市病泛濫，使大城市與周邊城鎮(zhèn)均衡發(fā)展。特色小鎮(zhèn)的興起建設(shè)，有利于緩解過度依賴大城市的矛盾。

3.智慧城市與大數(shù)據(jù)庫。自從美國提出“智慧地球”戰(zhàn)略，我國許多城市都相應(yīng)提出建設(shè)智慧城市。伴隨著移動互聯(lián)網(wǎng)的飛躍發(fā)展，尤其是人工智能的快速崛起，我國智慧城市的建設(shè)大踏步地前進。貴州已建成中國的大數(shù)據(jù)庫中心之一。浙江湖州德清鎮(zhèn)正在建設(shè)城市地理信息特色小鎮(zhèn)。上海的數(shù)據(jù)化城市管理中心也將實質(zhì)性啟動。以城市網(wǎng)格化綜合管理為基礎(chǔ)，以大數(shù)據(jù)庫分析為決策前提，以公安、市政、人口等一體化信息管理為重要內(nèi)容，以廣大市民網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)實生活為多樣需求等，我國許多大城市的城市治理能力和水平插上了智慧的翅膀。

（二）中國城市治理的基本背景

改革開放的巨大成就之一，就是我國城市建設(shè)與城市面貌有了翻天覆地的變化。城市化步伐的加快，給中國的城市治理帶來三個鮮明背景標(biāo)志：

1.中國發(fā)展進入“以城市為主體”的時代。依據(jù)統(tǒng)計局資料，截至2016年年末，中國城市數(shù)量達到657個，常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到57.4%。依據(jù)國際經(jīng)驗判斷，中國已開始進入初級城市型社會。表明目前中國已結(jié)束以鄉(xiāng)村型社會為主體的時代，開始進人以城市型社會為主體的新的城市時代。城市治理也將成為國家治理現(xiàn)代化的重要部分。endprint

2.中國城市發(fā)展格局出現(xiàn)重大調(diào)整。一方面，城市群在不斷發(fā)展；另一方面，伴隨新型城鎮(zhèn)化的推進，一些地區(qū)發(fā)展根據(jù)經(jīng)濟形勢需要，開始出現(xiàn)重大調(diào)整。如2015年年初，安徽完成撤銷巢湖地區(qū)，擴大安徽省會合肥。作為世界第六大城市群長三角城市群，蘇州已成為特大城市。一連串的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，把長三角更緊密地連接在一起。2016年6月3日，國家發(fā)展改革委正式發(fā)布《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，明確將安徽合肥城市群納入新版規(guī)劃圖，長三角城市群范圍也從原來的上海市、江蘇省、浙江省“一市兩省”擴展到目前的“一市三省”，由滬蘇浙皖四地26個城市組成的新長三角城市群正式亮相。2017年4月，國家決定設(shè)立河北雄安新區(qū)。規(guī)劃范圍涉及河北省雄縣、容城、安新3縣及周邊部分區(qū)域，地處北京、天津、保定腹地。規(guī)劃建設(shè)以特定區(qū)域為起步區(qū)先行開發(fā)，起步區(qū)面積約100平方公里，中期發(fā)展區(qū)面積約200平方公里，遠期控制區(qū)面積約2000平方公里。這是繼深圳經(jīng)濟特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國意義的新區(qū)。

城市規(guī)模也重新做了調(diào)整。國務(wù)院2014年10月底頒布新的城市規(guī)模調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)。以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑，將城市劃分為五類七檔。城區(qū)常住人口50萬以下的城市為小城市，其中20萬以上50萬以下的城市為Ⅰ型小城市，20萬以下的城市為Ⅱ型小城市；城區(qū)常住人口50萬以上100萬以下的城市為中等城市；城區(qū)常住人口100萬以上500萬以下的城市為大城市，其中300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市；城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。

3.我國城市主要功能的新定位。2010年，中國上海世博會提出“城市，讓生活更美好”，以及我國城市快速進入老齡化城市等，都標(biāo)志著城市，尤其是大城市，其主要功能是生活資源配置更為優(yōu)化，生活質(zhì)量更為提高，生活環(huán)境將更加優(yōu)美。大規(guī)模的城市建設(shè)，將轉(zhuǎn)向以精細(xì)化的城市管理為主，尤其是建設(shè)現(xiàn)代化的城市治理體系為新的城市使命。如今，一些大城市，尤其是超大型城市，對未來的城市功能進行了新的定位，如作為超大型城市的上海，已開展未來30年的城市發(fā)展規(guī)劃調(diào)研。上海2040年的目標(biāo)愿景被設(shè)定為卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城。

二、中國城市治理的特征和瓶頸

基于上述中國城市治理的背景和基礎(chǔ)分析，中國城市治理，在新的形勢下，具有這樣幾個新的特征或發(fā)展瓶頸：

（一）主要特征

1.“數(shù)字化城市治理”平臺將迅速鋪開。建立在城市空間地理平臺上，或大數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上的數(shù)字化城市管理，正以城市網(wǎng)格化管理為抓手，由市區(qū)向街鎮(zhèn)延伸，由市政設(shè)施向包含社會設(shè)施服務(wù)管理的“全覆蓋”。2017年12月3日，習(xí)近平給在烏鎮(zhèn)召開的第四屆互聯(lián)網(wǎng)大會的賀信中指出：“當(dāng)前，以信息技術(shù)為代表的新一輪科技和產(chǎn)業(yè)革命正在萌發(fā)，為經(jīng)濟社會發(fā)展注入了強勁的動力。”黨的十九大報告也提出要建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國、智慧社會，勢必會推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和城市治理體系緊密融合。

2.城市治理與社區(qū)建設(shè)將緊密黏合。城市治理包含了社會管理與城市管理。以往，我們的社區(qū)建設(shè)管理與城市管理，都是由兩個系統(tǒng)并行運作的。但城市治理一旦進入網(wǎng)格化時代，即數(shù)字經(jīng)濟時代，也勢必與市民生存的住宅小區(qū)緊密黏合起來。以往的城市管理重市容市貌，現(xiàn)在將轉(zhuǎn)向以重城市運行安全、重市民生存環(huán)境、重城市活力效率為主。上海等超大城市早已建立起城市綜合管理的統(tǒng)一體系，由市、區(qū)和街道三級組成，建立綜合執(zhí)法部門，修改街道條例，強化街道和社區(qū)的基層治理主體的責(zé)任。社區(qū)建設(shè)與服務(wù)納入城市治理的大框架中。

3.公眾參與多元治理將不斷探索創(chuàng)新推進。隨著外來人口在大型城市中的比例迅速增大，在推進共同參與城市治理體系中，可加快融入城市共同生活體。同時，城市治理必定是多元主體共同參與，以廣大市民的多種生活需求為出發(fā)點，也是引導(dǎo)和提升市民生活需求，促進城市繁榮發(fā)展的共同目標(biāo)。南京市2013年設(shè)立城市治理委員會，由市政府及其城市管理相關(guān)部門負(fù)責(zé)人，專家、市民代表、社會組織等公眾委員共同組成，其中公眾委員比例不低于50%，并賦予其特定的法律地位，這在全國是首創(chuàng)。社會公眾正式走上城市治理決策舞臺。上海和北京等大城市，多年來也一直在孜孜不倦地探索基層多元主體治理創(chuàng)新，取得了一些好的經(jīng)驗。

（二）主要瓶頸

當(dāng)然，在多元利益格局和秩序正在調(diào)整的過程中，城市治理也不可避免地遇到一些瓶頸。

1.核心功能與外來人口。隨著一些超大城市的快速膨脹，地價快速增長，一些超大城市近年來都在疏解非核心功能。除將一些有污染、附加值低、消耗能源大的低端制造業(yè)向外轉(zhuǎn)移，對多年蝸居在超大城市的外來人口，也進行了比較大的規(guī)模整治。如：最近引起媒體及網(wǎng)絡(luò)熱議的北京市，僅用3天的時間就梳理清走了328萬外來人口。起因為2017年11月18日北京大興區(qū)出租屋的火災(zāi)。為了消滅安全隱患，政府采取果斷措施，清理外來人口集中居住的臟亂地區(qū)，無可非議。其背后實質(zhì)，也就是這些被清理的外來人口所從事的行業(yè)，不是屬于超大城市的核心功能范疇。

2.綜合執(zhí)法與城市活力。城市依法管理、綜合執(zhí)法已經(jīng)成為城市治理的必要保障。涉及城市安全、交通運輸、食品衛(wèi)生、社會治安等方面的剛性執(zhí)法，遇到的阻力和干擾相對少些。而在整頓城市環(huán)境面貌上，一個城市的活力和秩序孰為先，經(jīng)常爭論不清。如拆除違章建筑，清理馬路上亂設(shè)攤等行為方面，引起的爭議就比較多。上海近年開展的交通大整治和清理違章建筑等，一開始許多居民還不大理解，但隨著整治效應(yīng)的逐漸明顯，社會非議聲就逐漸減少。筆者也在媒體上多次談到涉及民生問題的菜攤設(shè)置，應(yīng)采取疏堵結(jié)合的方式，首先是規(guī)劃上要考慮公共服務(wù)設(shè)施的周全方便，其次要考慮柔性執(zhí)法。并以行業(yè)和社會管理的方式予以疏解。endprint

3.基層自治與制度創(chuàng)新。許多文件和會議，都多次強調(diào)要實行基層自治。但在實際運作中，居委會組織還是處于“二政府”狀況，或成為各級政府的“漏斗”，各種瑣碎事宜較多。業(yè)委會組織，許多成員雖有積極性，但因素質(zhì)動機等參差不一，與居委會也時有矛盾。兩個基層自治組織，一個出自正規(guī)系統(tǒng)，有居委會法規(guī)，而另一個還游離在主流系統(tǒng)外，缺乏一部專門的法規(guī)。更重要的是街道辦事處運作，現(xiàn)在也缺乏全國統(tǒng)一的法規(guī)。1954年，第一屆全國人大常委會第四次會議通過的《城市街道辦事處組織條例》規(guī)定，街道辦事處是市轄區(qū)或不設(shè)區(qū)的市的人民委員會的派出機關(guān)，負(fù)責(zé)辦理市、市轄區(qū)人民委員會有關(guān)居民工作的交辦事項、指導(dǎo)居委會工作、反映居民的意見要求三項職能。2009年，第十一屆全國人大常委會第九次會議宣布廢止《城市街道辦事處組織條例》，使街道管理失去了國家層面基本的法律依據(jù)。這些，都亟待通過制度創(chuàng)新加以破解。

三、推進中國城市治理的對策和建議

城市治理是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要部分。城市治理中，更重要的是需要政府、社會和企業(yè)多方協(xié)同提升城市建設(shè)和管理水平。需要堅持以人為本、管建并舉、管理為重、安全為先，更加注重功能建設(shè)，加強科學(xué)化、精細(xì)化、智能化管理，努力形成科學(xué)高效、安全有序的城市綜合治理機制。

（一）依據(jù)不同城市性質(zhì)規(guī)模，實施分類指導(dǎo)政策

中國是個幅員遼闊、城市地區(qū)自然與社會經(jīng)濟狀況差別很大的國家。在推進實施新的城市管理政策中，需要依據(jù)不同城市規(guī)模及性質(zhì)，分類指導(dǎo)。一般而言：對于直轄市，省會城市，即含超大、特大等大城市，應(yīng)賦予在城市管理方面上的立法自主權(quán)。擬單獨組建以城市管理為主的，由市民代表和專家共同參與的城市治理委員會。同時，大力推進由醫(yī)療、民政、社保等與市民生活利益密切相關(guān)的政府部門的行政資源的整合。在基層自治制度的創(chuàng)新方面，可以授予相應(yīng)的立法自主權(quán)等。

（二）夯實城市基層治理基礎(chǔ)，重視業(yè)主地位作用

俗話說，基礎(chǔ)不牢，地動山搖。城市的基礎(chǔ)是住宅小區(qū)。而小區(qū)的主體在于業(yè)主。隨著國務(wù)院于1994年7月頒布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，中國開始進入住房商品化、社會化進程。城市的市民住房擁有率幾乎達到80%以上。全國各地城市相繼成立業(yè)主委員會。在業(yè)主委員會中，中國市民首次有了按照自己的財產(chǎn)利益觀來判斷和行使權(quán)力的環(huán)境。在這個平等、民主的環(huán)境中，每個業(yè)主可以自由地充分地行使手中一票的權(quán)力，可以培養(yǎng)出對事務(wù)的獨立思維判斷，進而可激發(fā)其積極參與社區(qū)（社會）公共事務(wù)管理的熱情。同時也十分欣喜地看到，越來越多的高級知識分子包括白領(lǐng)階層參與業(yè)主委員會的活動。這是社會進步的一個重要標(biāo)志。賦予業(yè)主委員會相應(yīng)的法人地位，加快組建城市業(yè)主委員會聯(lián)合會，有助于與居民委員會一起，共同構(gòu)成健全和完善的城市基層治理體系。

（三）降低城市生活成本，提高市民生存質(zhì)量

黨的十九大強調(diào)以人民為中心，適應(yīng)廣大群眾對美好生活的需求。中央城市工作會議，也強調(diào)“讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好”。而要真正達到“三更”，降低城市生活成本，提高市民生存質(zhì)量，尤為重要。據(jù)相關(guān)智庫研報顯示，在全球生活成本最高的城市中，中國城市的排名正在上升。北京生活成本排名全球第46位，較上年僅上升了一位。深圳、大連、青島、蘇州、廣州、天津等六個城市排名上升。上海依然是內(nèi)地生活成本最高的城市，全球排名第24位。生活成本高的城市，不利于創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才的集聚，也不利于全球高新技術(shù)的研發(fā)機構(gòu)引入?？茖W(xué)系統(tǒng)的城市治理體系中，要包含對城市生活成本降低的考量。

當(dāng)前造成城市生活成本高的首推房價，其次是醫(yī)療、教育、網(wǎng)絡(luò)和水電煤等公共品服務(wù)消費。結(jié)合住宅去庫存，要嚴(yán)格控制一線城市的高房價上漲，促進其他二、三線城市的房價適度下降。

同樣，目前的大城市普遍面臨空氣、水土污染，以及食品安全等城市通病，已嚴(yán)重威脅到廣大市民的生存質(zhì)量，必須立重法加以遏制。城市政府的主要負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)把主要精力放在切實提高城市生活質(zhì)量的方面。

（四）大力發(fā)展智慧城市，注重“致知”和“至簡”

當(dāng)前，我國一些主要城市，以移動互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)等信息化手段和途徑，提升城市治理水平。但這些精細(xì)化管理、精準(zhǔn)定位，都需要以人性化為本。建設(shè)智慧城市的核心應(yīng)是：格物致知，大道至簡。推進智慧城市的主要目的是要化繁為簡，技術(shù)含量提高，方便市民生活，同時把消費價格降下來。

在推進智慧城市建設(shè)中，通過運用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)智能技術(shù)，不僅調(diào)整政府的行政職能整合轉(zhuǎn)變，還要提升人們的生活方式和消費模式，讓市民在城市行為中自覺反饋和整合對城市運作的意見和建議，并被城市決策者和管理者及時采納，共同成為城市治理體系中的主體之一。

城市管理的出發(fā)點和最終落腳點，都要落實在民生上。其目標(biāo)是讓廣大市民在有序的城市運行和安全的城市環(huán)境中，快樂、舒暢、祥和地居住、工作、游憩。要使城市管理從被動轉(zhuǎn)為主動，從應(yīng)急變?yōu)殚L效，就應(yīng)切實做到“以人為本”，即根據(jù)市民的需求，配置可供選擇適應(yīng)的供給，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

在城市治理中還必須倡導(dǎo)“簡約實效”的管理風(fēng)格。即應(yīng)根據(jù)區(qū)情實際，注重城市管理的投入和效率，祛除虛榮和浮夸，追求實效和效益。建議今后每年在政府的財政預(yù)算中，對城市建設(shè)與管理的支出，要按照“人本、簡約”的理念進行審核。城市治理是動用公共財力、整合公共資源、提供公共服務(wù)的公共行為。因此，要參照財政部和國家發(fā)改委關(guān)于公共項目資金投入開展績效評價的精神，對于城市管理開展社會評價。

（五）加快推進公眾參與，多元主體治理城市

城市管理的根本，在于市民自治。改革開放的目標(biāo)和任務(wù)之一，是要使城市管理從政府為主向社會聯(lián)合的多元主體轉(zhuǎn)變。城市管理的機制創(chuàng)新，關(guān)鍵還在于市民的參與程度和參與權(quán)限。聯(lián)合國人居署自2003年始，設(shè)計了一套城市的指標(biāo)體系。20個指標(biāo)中，第五方面的“管理”類中，專門設(shè)有“公眾參與”指標(biāo)，包括“市民參與程度”“投票參與率”“民間團體數(shù)量”這三大細(xì)指標(biāo)。公眾參與，已成為全球城市管理的重大指向之一。endprint

公眾參與，包括企業(yè)等社會力量的聯(lián)合參與，關(guān)鍵在于大力培育社會組織和政府實施購買服務(wù)。一些城市近年來成立了民辦機構(gòu)“如城市管理服務(wù)社”等。但在全國，城市管理類的民辦機構(gòu)還屬鳳毛麟角，我們要大力發(fā)展?？稍诰W(wǎng)格化監(jiān)督員隊伍的組織創(chuàng)新上邁出大步。同時，要梳理各類“協(xié)管員”組織的有效管理，公眾參與應(yīng)講究有序和效率。

公眾參與是新形勢下，針對城市服務(wù)需求日益多樣化、城市主體愈來愈多元化的特征，做出的明智選擇。這種政策選擇，有利于執(zhí)行的效益和效率、公正與公平的有機結(jié)合。城市治理中的公眾參與，需要大力倡導(dǎo)公民社會理念，確立公眾參與共識；重視制訂發(fā)展實施規(guī)劃，構(gòu)筑公眾參與體系；建立健全長效治理機制，實現(xiàn)公眾參與目標(biāo)。

（六）精準(zhǔn)實施法治管理，精細(xì)考慮人性特點

城市管理既然確立“以人為本”的價值目標(biāo)理念，就應(yīng)充分考慮普通市民的心理和生活狀況。城市管理的綜合執(zhí)法需要精準(zhǔn)到位。作為執(zhí)法前置和全過程的城市治理，則需要精細(xì)考慮市民的多樣需求特點。

一是應(yīng)以市民的基本需求和合理需求提供公共服務(wù)為基準(zhǔn)，管理有難度或資源配置一時跟不上，應(yīng)積極創(chuàng)造條件加以適應(yīng)和滿足，而不是一味壓抑市民的正常需求。如：如何合理疏導(dǎo)“亂設(shè)攤”現(xiàn)象，如何實施市民上下班“拼車”方案，如何考慮上班族攜帶折疊式自行車乘地鐵的實際需要，等等，都應(yīng)體現(xiàn)政府城市管理的寬容和細(xì)膩。

二是應(yīng)向社會每個成員均等提供公共資源配置，不能向富豪或權(quán)貴傾斜，要照顧好老弱病殘者和貧困戶等。如在城市道路上，應(yīng)如何尊重行人、騎自行車出行者的權(quán)利，切實建立以人為本的市政交通體系。2010年上海世博會上西班牙的塞維利亞市的城市交通案例，就給我們城市管理提供了很好的典型經(jīng)驗。特別是進入老齡化社會后，城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市公共服務(wù)設(shè)施，要更多考慮老年人的出行、購物、居住、交際等方便和安全。

三是應(yīng)給每個市民在城市活動中創(chuàng)造祥和、創(chuàng)新、寬松的氛圍和環(huán)境。城市公共文化、娛樂設(shè)施要考慮到大多數(shù)民眾的實際需要和承受能力。博物館、科技館、圖書館、園林等屬于公共設(shè)施的，應(yīng)全部免費向公眾開放。應(yīng)制定獎勵政策，鼓勵市民在主動接受終身教育中，獲得人生價值觀的實現(xiàn)。

四是應(yīng)健全城市治理的相關(guān)法規(guī)，提升執(zhí)法權(quán)威。2012年4月19日，上海市在全國較早公布《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》，并于同年7月15日施行。根據(jù)城市管理和社區(qū)建設(shè)管理的新發(fā)展要求，我國一些大城市應(yīng)健全和完善這方面的條例，并組織開展社會第三方的客觀評估?？蓞⒄漳暇┑瘸鞘薪?jīng)驗，專門制定一部城市治理綜合法規(guī)，把城市管理中的綜合執(zhí)法管理和專業(yè)執(zhí)法管理等，都統(tǒng)一納入法規(guī)。

為了進一步提升城市管理的綜合執(zhí)法權(quán)威，一是要繼續(xù)加強和健全公安部門對城管綜合執(zhí)法的保障機制；二是要實施區(qū)對街道的城管綜合執(zhí)法的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)管理；三是司法部門對于城市管理中的重大案件或暴力抗法等，進行提早介入預(yù)防和及時審判等。endprint