新公共服務(wù)理念對(duì)海事轉(zhuǎn)型升級(jí)的啟示

秦糧朋

摘 要：當(dāng)前，國(guó)家依法行政和“放管服”改革深入推進(jìn)，“一帶一路”戰(zhàn)略、“京津冀協(xié)同發(fā)展”、“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”等諸多戰(zhàn)略給海事發(fā)展提出更高的要求，帶來(lái)更多的挑戰(zhàn)，同時(shí)，帶來(lái)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要機(jī)遇。管理和服務(wù)，責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)，如何處理他們之間的關(guān)系，海事也面臨著重要的發(fā)展分水嶺。本文謹(jǐn)透過(guò)新公共服務(wù)理念的視角，簡(jiǎn)要分析與海事發(fā)展的契合點(diǎn)，以期為推動(dòng)海事轉(zhuǎn)型升級(jí)，管好安全、做好服務(wù)提供一個(gè)新的視角和有益的啟發(fā)。

關(guān)鍵詞：海事管理和服務(wù)；轉(zhuǎn)型升級(jí)；挑戰(zhàn)和機(jī)遇

中圖分類(lèi)號(hào)：U692 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006—7973（2018）3-00017-02

1 新公共服務(wù)理論簡(jiǎn)介

新公共服務(wù)理論是以羅伯特·B·登哈特教授夫婦為首的行政學(xué)家們，對(duì) 20 世紀(jì) 80 年代興起且在當(dāng)代公共行政理論和現(xiàn)實(shí)運(yùn)用中占重要地位以管理自由化和市場(chǎng)化為理念的新公共管理理論的反思和揚(yáng)棄。

1.1新公共服務(wù)理論的核心理念

新公共服務(wù)理論的核心理念：第一，公共官員應(yīng)服務(wù)公民而非顧客；第二，政府目標(biāo)是追求公共利益；第三，高度關(guān)注公民權(quán)而非企業(yè)家精神；第四，公共利益的達(dá)成，需要戰(zhàn)略性的思考和民主性的執(zhí)行；第五，公共官員應(yīng)關(guān)注超越市場(chǎng)的多重責(zé)任；第六，政府的職責(zé)既不是親自劃槳也非掌舵，而是基于共同領(lǐng)導(dǎo)的服務(wù)；第七，尊重群眾公共服務(wù)的理想，而非僅關(guān)注生產(chǎn)率。

1.2重點(diǎn)介紹的幾點(diǎn)基本原則

限于認(rèn)識(shí)水平及篇幅，筆者挑出與海事公共管理相關(guān)的可資借鑒的基本原則：

1.2.1為公民而不是顧客提供公共服務(wù)

公共利益產(chǎn)生了關(guān)于價(jià)值共享的對(duì)話(huà)，而不是個(gè)體私利的集合。因此，公務(wù)員不是對(duì)“顧客”或“消費(fèi)者”的需求做出反應(yīng)，而是強(qiáng)調(diào)和市民之間建構(gòu)一種協(xié)作與信任關(guān)系。

1.2.2服務(wù)而不是掌舵

公務(wù)員需承擔(dān)的一個(gè)越來(lái)越重要的角色是幫助公民清晰、明白和滿(mǎn)足他們共享的利益，而不是試圖控制和為社會(huì)發(fā)展的新方向掌舵。

1.2.3并非簡(jiǎn)單的責(zé)任與義務(wù)

公務(wù)員不僅關(guān)注市場(chǎng)，而且要關(guān)注憲法和法律、社會(huì)價(jià)值、政治規(guī)范、專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益。

2 新公共服務(wù)理念對(duì)海事安全管理的再理解

2.1關(guān)于“為公民而不是顧客提供公共服務(wù)”

（1）我們經(jīng)常強(qiáng)調(diào)體系的思維，為了規(guī)范管理和服務(wù)行為，按照質(zhì)量管理體系的理念構(gòu)建海事的質(zhì)量管理體系。在質(zhì)量管理體系中首要確定的重要概念就是顧客和產(chǎn)品是什么。很多版本的海事質(zhì)量管理體系是這樣定義的：“顧客：管理相對(duì)人。”“產(chǎn)品：海事管理機(jī)構(gòu)提供的公共服務(wù)。”根據(jù)體系（體系代表我們現(xiàn)有的理念，指導(dǎo)著我們的行動(dòng)），我們的顧客是管理相對(duì)人。確切地說(shuō)，應(yīng)該是我們政策可以涉及到的具有實(shí)質(zhì)約束作用的管理相對(duì)人，如船舶所有人、經(jīng)營(yíng)人、船員、船舶等。根據(jù)新公共服務(wù)理念，顯然我們的“顧客”應(yīng)該遠(yuǎn)不止原有的管理相對(duì)人的范圍。還應(yīng)包括涉海、涉船相關(guān)的所有的參與者，船員的家人親屬，及海洋環(huán)境、社會(huì)關(guān)切等。跳出航運(yùn)、海事，會(huì)發(fā)現(xiàn)我們的服務(wù)理念會(huì)更加廣闊，思維也應(yīng)得到拓展，應(yīng)該更加堅(jiān)定的熱愛(ài)和促進(jìn)海事事業(yè)的發(fā)展。

（2）公共利益產(chǎn)生了關(guān)于價(jià)值共享的對(duì)話(huà)，而不是個(gè)體私利的集合。因此，公務(wù)員不是對(duì)“顧客”或“消費(fèi)者”的需求做出反應(yīng)，而是強(qiáng)調(diào)和市民之間建構(gòu)一種協(xié)作與信任關(guān)系。在工作中，我們常常會(huì)感受到船東或船員對(duì)安全管理的厭惡，對(duì)安全約束的反感，對(duì)安全建議的不屑，這是什么原因呢？也許有簡(jiǎn)單意義上的對(duì)管理者的反感和厭惡，也許有安全意識(shí)上的淡薄，也許還有我們安全管理建議的不適當(dāng)，但是否更因?yàn)楹Ｊ掳踩芾碚吲c他們之間的協(xié)作和信任關(guān)系的缺失呢？有一些船員在面上說(shuō)，感謝海事送來(lái)的服務(wù)?？墒切睦砩鲜欠裾嬲恼J(rèn)同呢？對(duì)于安全管理中為了防止“顧客”的合理或不合理的非議，我們的安全水平真的應(yīng)該降低嗎？顯然不是。如何在不降低安全水平的同時(shí)獲得認(rèn)同和支持呢？構(gòu)建海事服務(wù)參與各方基于安全的協(xié)作和信任關(guān)系是需要努力的方向。

（3）對(duì)于看起來(lái)不是顯而易見(jiàn)的海事服務(wù)的“顧客”，如旅客，如船員家人，事實(shí)上也是我們的顧客，我們需要為顧客提供安全服務(wù)，但不僅僅是要求船上有救生圈，或是要求他們穿救生衣，更是鼓勵(lì)或幫助他們關(guān)注自身和共享安全，不僅要知道自身需要穿救生衣，還要了解船上必須有救生圈、別人也需要穿救生衣，甚至知道所以然。通過(guò)安全理念共享的合力，達(dá)到安全的目的，應(yīng)當(dāng)是我們提升海事價(jià)值的努力方向之一。

2.2關(guān)于“服務(wù)而不是掌舵”

（1）共享的概念對(duì)于我們來(lái)說(shuō)是越來(lái)越多，如共享單車(chē)、共享汽車(chē)等越來(lái)越深入我們的生活。很多情況下已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略理念，如“一帶一路”戰(zhàn)略。新公共服務(wù)理論倡導(dǎo)者認(rèn)為公務(wù)員重要職責(zé)幫助公民清晰、明白和滿(mǎn)足他們共享的利益，而不是試圖控制和為社會(huì)發(fā)展的新方向掌舵。因此盡管持續(xù)改善公共部門(mén)服務(wù)提供的質(zhì)量非常重要，但是新公共服務(wù)的提倡者認(rèn)為不需要無(wú)一例外地首先對(duì)那些自私的、關(guān)注短期利益的“顧客”做出反應(yīng)。因?yàn)槲覀兊摹邦櫩汀安粌H僅是他們，還有更大范圍的、更多的不自私的公平顧客。公共資源是有限的，照顧了自私的，就忽略了不自私。更重要的是今天的不自私者會(huì)變成明天的自私者，今天的自私者會(huì)付出更大的代價(jià)，當(dāng)都變成自私者時(shí)，安全基礎(chǔ)也就蕩然無(wú)存。所以，從這個(gè)角度來(lái)理解海事服務(wù)的公平性至關(guān)重要。

（2）一艘船上誰(shuí)來(lái)掌舵，毫無(wú)疑問(wèn)是船長(zhǎng)。從“服務(wù)而不是掌舵”的角度出發(fā)，海事不是安全的船長(zhǎng)，只有船長(zhǎng)才是船長(zhǎng)。海事是一個(gè)公共安全的管理（服務(wù)）部門(mén)，發(fā)揮的作用和存在的價(jià)值不僅是安全管理，更包括服務(wù)安全和倡導(dǎo)安全。安全管理中我們強(qiáng)調(diào)要落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，毫無(wú)疑問(wèn)他們是企業(yè)安全的船長(zhǎng)。海事服務(wù)的首要是提供安全管理標(biāo)準(zhǔn)，倡導(dǎo)安全理念，其次才是督促指導(dǎo)實(shí)施安全管理，在管理中我們也應(yīng)當(dāng)是簡(jiǎn)單的是否適當(dāng)?shù)呐袛嗾?，而不是安全管理?zé)任的承擔(dān)者。endprint

（3）提供公共利益和公共服務(wù)是政府的主要目的和任務(wù)，但不是由政府自己參與生產(chǎn)或壟斷公共服務(wù)的提供。該理念有兩個(gè)層次：一是我們作為安全服務(wù)的管理代表，不應(yīng)當(dāng)是海事安全管理的權(quán)威，應(yīng)當(dāng)通過(guò)社會(huì)的公共話(huà)語(yǔ)體系和核心層的深思熟慮，建立積極的海事安全管理方向。二是著眼于組織提供安全服務(wù)，而不是全身心的投身具體服務(wù)行為。從這一理念來(lái)審視我們當(dāng)前的各項(xiàng)安全管理措施，可發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)情況下我們都已經(jīng)不遺余力的參與到海事安全管理中，也許跳出這種思維會(huì)更有利于海事發(fā)展。

（4）在上述組織提供公共服務(wù)的過(guò)程中，政府還有一個(gè)重要的道德責(zé)任就是確保和證實(shí)這些決策產(chǎn)生的過(guò)程充分考慮到了公平和正義。簡(jiǎn)單粗暴地驅(qū)逐安全水平較低的海事參與者，是否兼顧了他們的利益？如何在海事政策的制定中充分保證行業(yè)中各層級(jí)的利益，確保兼聽(tīng)各層級(jí)的聲音，得到適當(dāng)?shù)姆答亼?yīng)當(dāng)是提升海事服務(wù)能力和水平的重要內(nèi)容。

2.3關(guān)于并非簡(jiǎn)單的責(zé)任與義務(wù)

如果僅僅是謀生的手段，或者因?yàn)楦冻雠c回報(bào)的不對(duì)等，讓我們理解公務(wù)人員僅是謀生的飯碗，那么不可能成為一個(gè)好的公務(wù)員。新公共服務(wù)理念倡導(dǎo)公務(wù)人員還要堅(jiān)守憲法和法律條文、社會(huì)價(jià)值、政治規(guī)范、專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益。如何讓公務(wù)人員認(rèn)識(shí)到自身的更高價(jià)值，需要全社會(huì)、整個(gè)國(guó)家公務(wù)體系的支持。要讓社會(huì)認(rèn)識(shí)到公務(wù)人員更高層次存在的價(jià)值意義，并給予應(yīng)有的支持?！豆珓?wù)員法》第十二條“公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)：“模范遵守憲法和法律?！边@是對(duì)公務(wù)員的要求，更是對(duì)價(jià)值和能力的認(rèn)可。但從公共服務(wù)理論來(lái)看，僅僅這樣還是不夠的，也許“道德模范”更符合其理念。

“誰(shuí)執(zhí)法，誰(shuí)普法”，是當(dāng)前我國(guó)法治建設(shè)的一個(gè)基本理念。在法治建設(shè)的進(jìn)程中，要求海事部門(mén)應(yīng)當(dāng)更加深刻的認(rèn)識(shí)自身的作用和價(jià)值，以更加專(zhuān)業(yè)和深刻的理解，在執(zhí)法的過(guò)程中普法，把法律要求和標(biāo)準(zhǔn)傳導(dǎo)給每一個(gè)參與者，鼓勵(lì)他們?nèi)プ袷鼗虬l(fā)現(xiàn)不足。

3幾點(diǎn)或可資參考的建議

（1）吸收借鑒公共服務(wù)的有益觀(guān)念，構(gòu)建海事管理與服務(wù)的新理念。

（2）用服務(wù)的理念來(lái)促進(jìn)管理的提升，優(yōu)化中和海事管理的范圍和行為。

（3）著力倡導(dǎo)有利于海事安全和發(fā)展的共享價(jià)值理念，創(chuàng)造利益共享、責(zé)任共擔(dān)的機(jī)制。鼓勵(lì)包括旅客、船員家屬親友、用戶(hù)（航運(yùn)上下游參與者）、社會(huì)關(guān)切在內(nèi)的所有海事安全參與或影響者積極參與到海事安全和發(fā)展中來(lái)。

C著力構(gòu)建海事服務(wù)參與各方基于安全的協(xié)作和信任關(guān)系。促進(jìn)對(duì)安全管理與服務(wù)的認(rèn)知和認(rèn)同，促進(jìn)我要安全理念的傳播和固化。

（5）堅(jiān)持依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法，避免有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究行為發(fā)生，抑制自私的、關(guān)注短期利益的“顧客”的投機(jī)心理，凈化執(zhí)法環(huán)境。

（6）著力強(qiáng)化海事部門(mén)各層級(jí)在各種場(chǎng)合和多種形式的學(xué)法、普法的價(jià)值和作用。

（7）在海事政策和安全法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中，鼓勵(lì)并確保更大范圍、更細(xì)分層級(jí)的“顧客”，利益相關(guān)者充分參與，扮演好主持人、協(xié)調(diào)者、參與者、談判者的角色，匯聚眾智、凝聚共識(shí)、形成合力。

（8）促進(jìn)全社會(huì)對(duì)包括海事部門(mén)在內(nèi)的公務(wù)員價(jià)值和能力的認(rèn)可，提升對(duì)國(guó)家公務(wù)體系中個(gè)體（公務(wù)員）的支持，促進(jìn)公務(wù)員更高層次價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

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