基于新水污染防治法的船舶防污染監(jiān)管職責變化探討

李博文

摘要：水污染防治法實施三十多年來，取得了一定成效，使船舶污染得到了一定的控制。而自2008年修訂頒布至今又過了10年，結(jié)合我國水污染防治新情況新形勢，修訂后的新水污染防治法已于2018年1月1日起正式實施。本文通過對新水污染防治法修訂條款的分析，從船舶防污染的角度，探討海事部門在船舶污染防治工作中的職責和工作思路的變化。

關(guān)鍵詞：水污染防治法；船舶；污染；職責

中圖分類號：U698 文獻標識碼：A 文章編號：1006—7973（2018）3-00014-03

1 概述

為保護和改善環(huán)境，防治水污染，保護水生態(tài)，保障飲用水安全，維護公眾健康，推進生態(tài)文明建設(shè)，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，國家制定了《水污染防治法》，自1984年11月1日頒布實施后，先后修訂了3次。此次修改力度較大，這一次對水污染防治法的修訂是根據(jù)水資源匱乏的實際情況進行的，對水資源加大了保障力度，也補充了原法律保障的不足之處，法律條文從92條增至103條，共56項修改內(nèi)容。使得水污染防治法的實施更加全面，新的水污染防治法（以下簡稱新水法）主要有以下幾大變化：

一是加強政府在水資源保護的責任。這些新規(guī)定意味著今后各級人民政府要對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量承擔起主要責任。

二是加大環(huán)境監(jiān)測力度。完善水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，規(guī)范水環(huán)境監(jiān)測制度，建立統(tǒng)一的水環(huán)境狀況的信息發(fā)布制度。

三是加大信息公開的力度。要及時地向社會公開飲用水安全、水污染突發(fā)事件等信息。

四是加強聯(lián)防聯(lián)控機制，由于內(nèi)河水域污染治理一直以來涉及領(lǐng)域、部門多，難以形成合力，隨著修改后的水污染防治法將河長制正式寫入法律，一套從中央到地方強化政府責任的組合拳形成。

五是加大違法行為處罰力度。綜合運用各種行政處罰手段，相比舊法在違法行為的認定和處罰尺度上都作出了更加嚴格的規(guī)定。

2 新水法在船舶防污染方面的變化

2.1壓載水管理

2.1.1舊法規(guī)定

第五十二條 船舶排放含油污水、生活污水，應(yīng)當符合船舶污染物排放標準。從事海洋航運的船舶進入內(nèi)河和港口的，應(yīng)當遵守內(nèi)河的船舶污染物排放標準。

船舶的殘油、廢油應(yīng)當回收，禁止排入水體。

禁止向水體傾倒船舶垃圾。

船舶裝載運輸油類或者有毒貨物，應(yīng)當采取防止溢流和滲漏的措施，防止貨物落水造成水污染。

2.1.2新法修改

將第五十二條改為第五十九條，增加一款，作為第五款：“進入中華人民共和國內(nèi)河的國際航線船舶排放壓載水的，應(yīng)當采用壓載水處理裝置或者采取其他等效措施，對壓載水進行滅活等處理。禁止排放不符合規(guī)定的船舶壓載水。”

2.1.3條款分析

中國有關(guān)船舶壓載水生物的早期研究，主要關(guān)注壓載水中的微生物（細菌），后來隨著國際貿(mào)易的發(fā)展，促進了航運業(yè)的繁榮和港口的建設(shè)，壓載水到港量也隨之增加，與此同時，外來物種的發(fā)現(xiàn)和潛在生態(tài)風險日益增加，外來物種通過船舶壓載水入侵問題日益引起重視。在相關(guān)對壓載水的調(diào)查研究中，共發(fā)現(xiàn)致病菌22種，赤潮藻105種，有毒藻類15種，外來生物56種。這些有害外來生物，對生態(tài)適應(yīng)性強、分布廣，一旦環(huán)境合適，就可能爆發(fā)赤潮等危害，導(dǎo)致海洋生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能崩潰。

《2004年國際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》在2016年底達到生效條件，2017年9月8日正式實施，國際航行船舶需要安裝壓載水管理系統(tǒng)并滿足公約排放標準，新水法中添加了這一條款。

2.1.4海事部門職責

海事管理機構(gòu)在對國際航線船舶實施現(xiàn)場監(jiān)督和船舶安全檢查時，應(yīng)加大對壓載水相關(guān)要求的檢查力度，一是根據(jù)公約要求，400總噸及以上船舶需要進行檢驗發(fā)證，包括國際船舶壓載水管理證書、壓載水管理系統(tǒng)型式認可證書副本或復(fù)印件、壓載水管理計劃（主管機關(guān)批準）、壓載水記錄簿（公約附錄II內(nèi)容）、等效符合證書或免除申請及授予免除的信息資料等。二是對部分船舶壓載水置換標準執(zhí)行情況和壓載水性能標準執(zhí)行情況的檢查。三是對例外和免除情況的檢查以及緊急措施的執(zhí)行情況檢查。四是對沉積物的清理和處置情況檢查。五是下一步出臺國內(nèi)壓載水管理后根據(jù)要求組織實施。

2.2 船舶污染物、廢棄物的接收

2.2.1舊法規(guī)定

第五十四條 港口、碼頭、裝卸站和船舶修造廠應(yīng)當備有足夠的船舶污染物、廢棄物的接收設(shè)施。從事船舶污染物、廢棄物接收作業(yè)，或者從事裝載油類、污染危害性貨物船艙清洗作業(yè)的單位，應(yīng)當具備與其運營規(guī)模相適應(yīng)的接收處理能力。

2.2.2新法修改

將第五十四條改為第六十一條，增加一款，作為第一款：“港口、碼頭、裝卸站和船舶修造廠所在地市、縣級人民政府應(yīng)當統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)船舶污染物、廢棄物的接收、轉(zhuǎn)運及處理處置設(shè)施?！?/p>

2.2.3條款分析

該條款本條與《水十條》中“增強港口碼頭污染防治能力?！毕鄬?yīng)，同時明確了各級地方政府對船舶污染物、廢棄物的接收、轉(zhuǎn)運及處理處置設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃的職責，也是新水法新增政府責任之一。過去長江干線各港口船舶污染物、廢棄物的接受和處置能力匱乏，新水法通過法律層面明確政府牽頭，統(tǒng)籌規(guī)劃，相關(guān)企業(yè)落實主體責任，配備相應(yīng)接收處理能力的設(shè)施，為港口污染防治能力建設(shè)提供了堅實的法律依據(jù)。

2.2.4海事部門職責

新水法實施以后，海事管理機構(gòu)一是要主動走訪地方政府，積極配合和推動當?shù)卣y(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)船舶污染物接收設(shè)施，建立港口和船舶污染物接受、轉(zhuǎn)運及處置工作機制。二是積極向地方政府提出港口污染防治能力建設(shè)的建議，進一步明確各部門職責，探索與城市公共轉(zhuǎn)運處置設(shè)施有效銜接，逐步推進“船上儲存交岸處理”為主的“零排放”治理模式。三是配合地方政府建立并實施船舶污染物接收、轉(zhuǎn)運、處置聯(lián)單制度。endprint

2.3行政審批事項

2.3.1舊法規(guī)定

第五十五條 船舶進行下列活動，應(yīng)當編制作業(yè)方案，采取有效的安全和防污染措施，并報作業(yè)地海事管理機構(gòu)批準：

（一）進行殘油、含油污水、污染危害性貨物殘留物的接收作業(yè)，或者進行裝載油類、污染危害性貨物船艙的清洗作業(yè)；

（二）進行散裝液體污染危害性貨物的過駁作業(yè)；

（三）進行船舶水上拆解、打撈或者其他水上、水下船舶施工作業(yè)。

2.3.2新法修改

將第五十五條改為第六十二條，修改為：“船舶及有關(guān)作業(yè)單位從事有污染風險的作業(yè)活動，應(yīng)當按照有關(guān)法律法規(guī)和標準，采取有效措施，防止造成水污染。海事管理機構(gòu)、漁業(yè)主管部門應(yīng)當加強對船舶及有關(guān)作業(yè)活動的監(jiān)督管理。

“船舶進行散裝液體污染危害性貨物的過駁作業(yè)，應(yīng)當編制作業(yè)方案，采取有效的安全和污染防治措施，并報作業(yè)地海事管理機構(gòu)批準。

“禁止采取沖灘方式進行船舶拆解作業(yè)。”

2.3.3條款分析

近幾年，按照深化行政體制改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能的要求，不斷推進行政審批制度改革，清理行政審批項目，加大簡政放權(quán)力度。國務(wù)院多次發(fā)布了取消和下放部分行政許可事項的決定，70號令中刪除了“進行殘油、含油污水、污染危害性貨物殘留物的接收作業(yè)，或者進行裝載油類、污染危害性貨物船艙的清洗作業(yè)”和“進行船舶水上拆解、打撈或者其他水上、水下船舶施工作業(yè)”兩項行政許可，并結(jié)合《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》對相關(guān)條款進行了調(diào)整。

該條款的修訂無疑減輕了航運企業(yè)及造船企業(yè)的壓力，體現(xiàn)了政府簡政放權(quán)的服務(wù)意識，但是同時，對海事管理機構(gòu)的管理提出了新的要求。

2.3.4海事部門職責

新水法實施后，海事管理機構(gòu)應(yīng)當抓緊做好取消和下放管理層級行政審批項目的落實和銜接工作，加快配套改革和相關(guān)制度建設(shè)，在有序推進“放”的同時，加強事中事后監(jiān)管，切實做到放、管、服結(jié)合。一是根據(jù)《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》第二十一條從事水上船舶清艙、洗艙、污染物接收、燃料供受、修造、打撈、拆解、污染清除作業(yè)以及利用船舶進行其他水上水下活動的，在開始作業(yè)時，應(yīng)當通過甚高頻、電話或者信息系統(tǒng)等向海事管理機構(gòu)報告作業(yè)時間、作業(yè)內(nèi)容等信息。二是在每次作業(yè)活動時，通過加強現(xiàn)場監(jiān)管，督促企業(yè)落實主體責任，確保相關(guān)作業(yè)符合要求。三是積極推動完善相關(guān)作業(yè)標準，嚴格按照標準實施監(jiān)管，對不按標準作業(yè)的企業(yè)加大處罰力度。四是通過現(xiàn)場巡航和現(xiàn)代化監(jiān)管手段相結(jié)合，及時發(fā)現(xiàn)和處置未經(jīng)報告的違規(guī)作業(yè)行為。五是積極推進長江干線洗艙站點布局和建設(shè)，根據(jù)法規(guī)要求組織實施內(nèi)河載運危險化學(xué)品船舶洗艙水強制預(yù)洗規(guī)定。

2.4應(yīng)急方案制定

2.4.1舊法規(guī)定

第六十八條 企業(yè)事業(yè)單位發(fā)生事故或者其他突發(fā)性事件，造成或者可能造成水污染事故的，應(yīng)當立即啟動本單位的應(yīng)急方案，采取應(yīng)急措施，并向事故發(fā)生地的縣級以上地方人民政府或者環(huán)境保護主管部門報告。環(huán)境保護主管部門接到報告后，應(yīng)當及時向本級人民政府報告，并抄送有關(guān)部門。

2.4.2新法修改

將第六十八條改為第七十八條，將第一款修改為：“企業(yè)事業(yè)單位發(fā)生事故或者其他突發(fā)性事件，造成或者可能造成水污染事故的，應(yīng)當立即啟動本單位的應(yīng)急方案，采取隔離等應(yīng)急措施，防止水污染物進入水體，并向事故發(fā)生地的縣級以上地方人民政府或者環(huán)境保護主管部門報告。環(huán)境保護主管部門接到報告后，應(yīng)當及時向本級人民政府報告，并抄送有關(guān)部門?！?/p>

2.4.3條款分析

新水法對增強水污染應(yīng)急反應(yīng)能力做出了規(guī)定，以減少水污染事故對環(huán)境造成的危害。一是規(guī)定各級人民政府及其有關(guān)部門、可能發(fā)生水污染事故的企業(yè)、事業(yè)單位，應(yīng)做好突發(fā)水污染事故的應(yīng)急準備、應(yīng)急處置和事后恢復(fù)等工作。二是規(guī)定可能發(fā)生水污染事故的企業(yè)、事業(yè)單位，應(yīng)當制定有關(guān)水污染事故的應(yīng)急方案，做好應(yīng)急準備，并定期進行演練。生產(chǎn)、儲存危險化學(xué)品的企業(yè)、事業(yè)單位，應(yīng)當采取措施，防止在處理安全生產(chǎn)事故中產(chǎn)生的可能嚴重污染水體的消防廢水、廢液直接排入水體。三是規(guī)定企業(yè)、事業(yè)單位發(fā)生事故或者其他突發(fā)性事件，造成或者可能造成水污染事故的，應(yīng)當立即啟動本單位的應(yīng)急方案，采取應(yīng)急措施，并向事故發(fā)生地的縣級以上地方人民政府或者環(huán)境保護主管部門報告。

2.4.4海事部門職責

海事部門應(yīng)當根據(jù)要求，一是及時對本單位的污染事故應(yīng)急預(yù)案或應(yīng)急計劃修訂完善，在現(xiàn)場檢查中重點關(guān)注船舶是否按要求制定《船上有毒液體物質(zhì)污染應(yīng)急計劃》和《船上油污應(yīng)急計劃》，并積極向地方政府提出關(guān)于制定防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動污染應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急能力建設(shè)規(guī)劃的建議。二是繼續(xù)加強國家溢油應(yīng)急設(shè)備庫的建設(shè)和維護管理，積極推動水上危險化學(xué)品泄漏事故應(yīng)急處置能力建設(shè)，開展區(qū)域聯(lián)動協(xié)作，不斷提高應(yīng)對船舶污染事故能力。三是內(nèi)河船舶污染損害賠償強制保險相關(guān)制度出臺后，逐步推行內(nèi)河船舶強制保險制度。

2.5處罰

2.5.1舊法規(guī)定

第八十條 違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由海事管理機構(gòu)、漁業(yè)主管部門按照職責分工責令停止違法行為，處以罰款；造成水污染的，責令限期采取治理措施，消除污染；逾期不采取治理措施的，海事管理機構(gòu)、漁業(yè)主管部門按照職責分工可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由船舶承擔：

（一）向水體傾倒船舶垃圾或者排放船舶的殘油、廢油的；

（二）未經(jīng)作業(yè)地海事管理機構(gòu)批準，船舶進行殘油、含油污水、污染危害性貨物殘留物的接收作業(yè)，或者進行裝載油類、污染危害性貨物船艙的清洗作業(yè)，或者進行散裝液體污染危害性貨物的過駁作業(yè)的；

（三）未經(jīng)作業(yè)地海事管理機構(gòu)批準，進行船舶水上拆解、打撈或者其他水上、水下船舶施工作業(yè)的；endprint

（四）未經(jīng)作業(yè)地漁業(yè)主管部門批準，在漁港水域進行漁業(yè)船舶水上拆解的。

有前款第一項、第二項、第四項行為之一的，處五千元以上五萬元以下的罰款；有前款第三項行為的，處一萬元以上十萬元以下的罰款。

2.5.2新法修改

將第八十條改為第九十條，修改為：“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由海事管理機構(gòu)、漁業(yè)主管部門按照職責分工責令停止違法行為，處一萬元以上十萬元以下的罰款；造成水污染的，責令限期采取治理措施，消除污染，處二萬元以上二十萬元以下的罰款；逾期不采取治理措施的，海事管理機構(gòu)、漁業(yè)主管部門按照職責分工可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由船舶承擔：

（一）向水體傾倒船舶垃圾或者排放船舶的殘油、廢油的；

（二）未經(jīng)作業(yè)地海事管理機構(gòu)批準，船舶進行散裝液體污染危害性貨物的過駁作業(yè)的；

（三）船舶及有關(guān)作業(yè)單位從事有污染風險的作業(yè)活動，未按照規(guī)定采取污染防治措施的；

（四）以沖灘方式進行船舶拆解的；

（五）進入中華人民共和國內(nèi)河的國際航線船舶，排放不符合規(guī)定的船舶壓載水的。

2.5.3條款分析

該條款根據(jù)前文的修訂情況對違反本法規(guī)定的行為進行了相應(yīng)調(diào)整，同時新水法提高了處罰額度，加大了水污染違法的成本。

2.5.4海事部門職責

近幾年國家對生態(tài)文明建設(shè)的重視越來越高，中央環(huán)保督查已覆蓋沿江各省，海事管理機構(gòu)應(yīng)當以新水法的出臺為契機，充分利用好手段，加大處罰力度，提高企業(yè)違法成本，增加對違法行為的震懾力，加強企業(yè)船舶防污染意識，督促落實主體責任。

3 結(jié)束語

新水法的實施，對我國水資源保護和治理起到至關(guān)重要的作用，作為內(nèi)河船舶防污染的的重要執(zhí)法隊伍，海事部門應(yīng)當充分履行保障航行安全和水域清潔的職責，積極與相關(guān)地方政府和主管部門加強聯(lián)動協(xié)作，為內(nèi)河水資源環(huán)境保護和長江經(jīng)濟帶生態(tài)、綠色發(fā)展作出貢獻。

參考文獻：

[1]中華人民共和國水污染防治法[z].2008.

[2]陳敏. 對水污染防治法修訂的若干思考[J]. 環(huán)境保護，2017.

[3]蔡守秋.我國水污染防治法基本原則的界定和建構(gòu)[J]. 吉首大學(xué)學(xué)報，2006.

[4]李睿.水污染防治法的實施成效與挑戰(zhàn)[J]. 西北農(nóng)林科技大學(xué)，2011.

[5]中華人民共和國水污染防治法[z].2017endprint