省域高職教育管理體制變革：延續(xù)抑或重塑？

摘 要：省域高職教育管理體制是20世紀(jì)90年代高教體制改革遺留的產(chǎn)物，存在政出多門(mén)、職能重疊、統(tǒng)籌乏力等弊端，被詬病為高職教育發(fā)展的體制性障礙。高職教育的根本屬性要求管理體制貼近地方性行業(yè)企業(yè)，對(duì)管理體制進(jìn)行地方化改革。改革不能沿襲普通高教體制改革之路，而應(yīng)有“破”有“立”，對(duì)省域高職教育管理體制進(jìn)行重塑。重塑省域高職教育管理體制的策略是：在縱向?qū)蛹?jí)安排上，實(shí)行“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、省級(jí)政府為主、市地政府為輔”的原則，借鑒德國(guó)各聯(lián)邦州文化教育部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議做法提升省級(jí)治理能力；在橫向職能安排上，以資源依賴(lài)?yán)碚摵驼w性治理理論為指導(dǎo)，建構(gòu)兼容單一部門(mén)模式和多部門(mén)模式共同優(yōu)點(diǎn)的治理結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：省域；高職教育；管理體制；延續(xù)；重塑

作者簡(jiǎn)介：湯敏騫（1969-），男，河南南陽(yáng)人，華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院在讀博士生，河南職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，研究方向?yàn)楦呗毥逃芾怼?/p>

基金項(xiàng)目：2014年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)項(xiàng)目（工程科技人才培養(yǎng)研究）一般項(xiàng)目“高職院校舉辦體制改革研究——以河南省高職院校為例”（編號(hào)：14JDCC007），主持人：袁偉。

中圖分類(lèi)號(hào)：G710 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-7518（2018）01-0074-07

在教育管理體制中，政府及其管理高職教育的職能部門(mén)、高職院校與所隸屬的上級(jí)行政主管部門(mén)等管理者、辦學(xué)者和舉辦者之間的組織結(jié)構(gòu)（即所謂“體”）以及三者之間的相互關(guān)系（即所謂“制”）共同組成高職教育管理體制。上級(jí)行政主管部門(mén)與所屬高職院校形成以權(quán)力為基礎(chǔ)、以命令與服從為內(nèi)容的行政隸屬關(guān)系（簡(jiǎn)稱(chēng)隸屬關(guān)系），前者對(duì)后者具有立廢變更、經(jīng)費(fèi)撥付、干部任免、監(jiān)督檢查等行政權(quán)力。國(guó)家依托政府行政體制，通過(guò)隸屬關(guān)系結(jié)對(duì)鏈接控制高職教育的目標(biāo)籌劃、結(jié)構(gòu)布局、資源配置，影響高職院校的辦學(xué)定位、專(zhuān)業(yè)設(shè)置等。在現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)進(jìn)程中，高職院校設(shè)置數(shù)量和辦學(xué)規(guī)模顯著提升。期間爭(zhēng)議不絕于耳，以對(duì)“體制”的詬病居多。本文將追溯省域高職教育管理體制格局起源，解析高職教育根本屬性，挖掘管理體制的建基依據(jù)，廓清“體制”詬病癥結(jié)，提出管理體制的應(yīng)然內(nèi)涵和變革策略，以求煥發(fā)高職教育的“體制”活力，裨益于增長(zhǎng)高職教育為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人力成長(zhǎng)成才的服務(wù)能力。

一、省域高職教育管理體制結(jié)構(gòu)溯源

（一）成因：高教體制改革遺留

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立促使政府推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，中央業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)全國(guó)人、財(cái)、物的行業(yè)統(tǒng)管職能經(jīng)過(guò)分割整合后，部門(mén)辦學(xué)體制難以繼續(xù)維持。20世紀(jì)90年代前后中央政府主導(dǎo)集中實(shí)施高等教育管理體制改革，通過(guò)1994、1995、1996連續(xù)三年先后在上海、南昌、北戴河召開(kāi)的高等教育管理體制改革座談會(huì)，逐漸清晰地形成淡化和改變學(xué)校的隸屬關(guān)系、擴(kuò)大省級(jí)政府統(tǒng)籌管理權(quán)、變條塊分割為條塊有機(jī)結(jié)合等改革思路，1998年時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理李嵐清將之總結(jié)為“共建、調(diào)整、合作、合并”八字方針。根據(jù)這一改革方針，在全國(guó)各有關(guān)省級(jí)政府的配合下，教育部、財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委等部門(mén)分別在1998年7月、1999年3月、1999年12月先后三次集中對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)（單位）院校的隸屬關(guān)系進(jìn)行大規(guī)模調(diào)整，此后中央部門(mén)隸屬高校的數(shù)量顯著下降，中央層面的部門(mén)辦學(xué)、中央與地方管理權(quán)限劃分等問(wèn)題改觀，建立起國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府兩級(jí)管理、以省級(jí)政府統(tǒng)籌管理為主的高等教育管理新體制。

高職教育管理體制日益成為突出的改革遺留問(wèn)題。改革之初，主事者設(shè)想省域?qū)用娓呓腆w制改革遵循與中央層面同樣的高教體制改革思路，“廳屬的學(xué)校最后都應(yīng)由各省的教委來(lái)管，這是個(gè)發(fā)展方向”[1]。按照這一改革思路，教育部要求，省級(jí)政府要利用政府機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)調(diào)整省內(nèi)各業(yè)務(wù)廳局所屬學(xué)校的管理體制，希望“廳局所管學(xué)校應(yīng)該調(diào)整其隸屬關(guān)系，徹底解決行業(yè)辦學(xué)的問(wèn)題”[2]。具體的措施是，將非教育部門(mén)舉辦的高校劃歸教育部門(mén)管理，原則上各業(yè)務(wù)廳局不再辦學(xué)，地方高校以地方教育部門(mén)管理為主。但是，省域?qū)用娴母母锝Y(jié)果與原初目標(biāo)大相徑庭。改革后實(shí)際形成的管理體制格局是，中央業(yè)務(wù)部門(mén)高校數(shù)量超過(guò)中央教育部門(mén)高校數(shù)量、中央各部門(mén)和全國(guó)各省級(jí)政府“條塊分割”辦學(xué)的宏觀格局在中央層面不復(fù)存在，高校舉辦主體原有結(jié)構(gòu)整體下移，“條”、“塊”從原來(lái)所對(duì)應(yīng)的中央各部門(mén)、全國(guó)各省級(jí)政府，下移至全國(guó)各省域各省級(jí)廳局、各省域市地級(jí)地方政府，使改革前中央層面存在的隸屬關(guān)系問(wèn)題下移出現(xiàn)在改革之后的省域?qū)用?，省域?qū)用娉霈F(xiàn)省級(jí)業(yè)務(wù)廳局高校數(shù)量超過(guò)省級(jí)教育部門(mén)高校數(shù)量、省級(jí)廳局和市地級(jí)政府“條塊分割”辦學(xué)的中觀格局，問(wèn)題域則由改革前的中央層面普通高等教育領(lǐng)域集中轉(zhuǎn)換為改革后的省域高職教育領(lǐng)域。因此，時(shí)任教育部副部長(zhǎng)周遠(yuǎn)清在改革之后分析認(rèn)為，中央一級(jí)管理體制改革基本完成，但全國(guó)各省市這一級(jí)還沒(méi)有完成，而且全國(guó)各地改革完成情況也不平衡[3]。面對(duì)省域這一中觀層面存在的問(wèn)題，深入研判和準(zhǔn)確把握高職教育規(guī)律及要求，厘清全國(guó)各省級(jí)政府和省域各市地級(jí)政府之間的高職教育管理權(quán)限與責(zé)任，據(jù)此理順省域高職院校的“條塊分割”格局，已然成為省域高職教育管理體制改革的重要課題。

（二）格局：條塊板結(jié)互相封閉

國(guó)務(wù)院在2002年8月24日發(fā)布《關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》（國(guó)發(fā)[2002]16號(hào)），其中第一次完整提出“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，分級(jí)管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會(huì)參與”的職業(yè)教育管理體制，自此以后我國(guó)職業(yè)教育管理體制始終圍繞這一頂層設(shè)計(jì)思路不斷進(jìn)行改革完善。根據(jù)這一頂層設(shè)計(jì)，高職教育采用“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理體制總體結(jié)構(gòu)，在從中央、省到市地的三級(jí)政府層級(jí)里，以隸屬關(guān)系為基本線索，都安排教育部門(mén)、人力資源和社會(huì)保障部門(mén)、相關(guān)的行業(yè)主管部門(mén)根據(jù)各自的職責(zé)，綜合負(fù)責(zé)或者分工參與對(duì)高職教育進(jìn)行宏觀行政管理，或者直接管理所屬的高職院校。

目前省域高職教育管理上，通常是省級(jí)教育部門(mén)草擬，提交由省級(jí)政府認(rèn)可和發(fā)布在全省范圍適用的宏觀政策，省域各地市級(jí)政府在轄區(qū)、省級(jí)教育部門(mén)和省級(jí)行業(yè)廳局對(duì)所屬高職院校結(jié)合各自的實(shí)際予以貫徹實(shí)施。由此看出，省域高職教育“條塊”之間的基本關(guān)系是條塊并存，省級(jí)政府、各市地級(jí)政府兩個(gè)“塊塊”之間的關(guān)系是“一塊對(duì)多塊”，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)，下級(jí)服從上級(jí)；省級(jí)教育部門(mén)、省級(jí)業(yè)務(wù)廳局兩個(gè)“條條”之間，省級(jí)教育部門(mén)、各市地級(jí)政府兩個(gè)“條塊”之間的關(guān)系是在省域高職教育宏觀管理方面，省級(jí)教育部門(mén)“一條對(duì)多條”指導(dǎo)省級(jí)業(yè)務(wù)廳局、“一條對(duì)多塊”指導(dǎo)各市地級(jí)政府，省級(jí)業(yè)務(wù)廳局結(jié)合行業(yè)部門(mén)實(shí)際、各市地級(jí)政府結(jié)合轄區(qū)實(shí)際分頭落實(shí)省級(jí)教育部門(mén)的宏觀管理要求。不管是省級(jí)政府、各市地級(jí)政府兩個(gè)“塊塊”之間的“一塊對(duì)多塊”關(guān)系，還是省級(jí)教育部門(mén)、省級(jí)業(yè)務(wù)廳局兩個(gè)“條條”之間的“一條對(duì)多條”關(guān)系，以及省級(jí)教育部門(mén)、各市地級(jí)政府兩個(gè)“條塊”之間的“一條對(duì)多塊”關(guān)系，都表現(xiàn)為以行政權(quán)力為基礎(chǔ)的線性單向關(guān)系。在指導(dǎo)所屬高職院校辦學(xué)方面，省級(jí)教育部門(mén)、省級(jí)業(yè)務(wù)廳局各“條條”之間，市地級(jí)政府各“塊塊”之間，乃至省級(jí)部門(mén)各個(gè)“條條”與各市地級(jí)政府各個(gè)“塊塊”即“條塊”之間，各自研判教育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)，充分利用和發(fā)揮部門(mén)和地方資源優(yōu)勢(shì)，力求實(shí)現(xiàn)部門(mén)、地方社會(huì)服務(wù)最優(yōu)化以及部門(mén)、地方利益最大化，相互之間表現(xiàn)為平等共生、自由競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，具體表現(xiàn)形式為“條條”分割、“塊塊”分割和“條塊”分割?！皸l塊分割”的高職教育管理體制對(duì)高職院校的發(fā)展具有積極的促進(jìn)作用，省級(jí)教育部門(mén)、其它業(yè)務(wù)廳局與市地級(jí)政府分割履行高職教育管理職能，從不同政府層級(jí)和職責(zé)領(lǐng)域分工合作，齊抓共管，推進(jìn)各種隸屬關(guān)系的高職院校持續(xù)發(fā)展；另一方面，縱向分級(jí)（條）管理與橫向分塊管理并存、縱向條內(nèi)多級(jí)與橫向塊內(nèi)多條交織的網(wǎng)狀管理體制在運(yùn)行中，條塊無(wú)主無(wú)次，分頭封閉施政，各管理部門(mén)立足本位主義的部門(mén)視野，多從自身職能出發(fā)閉門(mén)決策出臺(tái)高職教育相關(guān)政策，職能部門(mén)之間的政策既有交叉重疊又有矛盾沖突，政策客體不能兼顧教育類(lèi)型整體和教育領(lǐng)域細(xì)部，行政組織架構(gòu)與整體性的“大職教觀”理念實(shí)際貌合神離[4]，在實(shí)踐中造成高職院校設(shè)置、專(zhuān)業(yè)設(shè)置、資源配置無(wú)法統(tǒng)籌管理，財(cái)政投入總量規(guī)模預(yù)算和決算困難以致實(shí)際投入嚴(yán)重不足、按照隸屬關(guān)系分配財(cái)政撥款有失公平、學(xué)歷證書(shū)教育和職業(yè)資格證書(shū)教育難以溝通等多種制度性弊病。已然形成的高職教育管理體制的“條塊分割”格局，影響高職院校的辦學(xué)，阻礙高職院校的整體良性發(fā)展。endprint

二、省域高職教育管理體制內(nèi)在理路

高職教育管理體制既然為高職教育服務(wù)，必由高職教育屬性決定并與之適應(yīng)。要正確理解高職教育管理體制的邏輯，須準(zhǔn)確把握高職教育的根本屬性。

（一）前提：高職教育本質(zhì)屬性

高職教育的根本屬性包括兩個(gè)方面：一是“職”，二是“高”。

高職教育的基本屬性是“職”。“職業(yè)性”說(shuō)主張，職業(yè)是每個(gè)人運(yùn)用技術(shù)技能獲取經(jīng)濟(jì)來(lái)源的社會(huì)工作類(lèi)別，人只有掌握和運(yùn)用技術(shù)技能才能進(jìn)入職業(yè)崗位，維持職業(yè)工作。高職教育的使命在于一方面滿足社會(huì)成員成人立業(yè)需要提供知識(shí)和技能教育服務(wù)，另一方面滿足社會(huì)用人單位需要培養(yǎng)勝任職業(yè)技術(shù)工作的合格勞動(dòng)力，所以教育教學(xué)既要求開(kāi)展分層次的文化與科學(xué)教育，也要求吸收和反映職業(yè)規(guī)范的工作內(nèi)容和技術(shù)要求[5]。鑒于高職教育的職業(yè)性根本屬性，高職教育應(yīng)實(shí)行由行業(yè)企業(yè)主導(dǎo)辦學(xué)方向的高職院校舉辦體制，以產(chǎn)業(yè)行業(yè)行政主管部門(mén)為管理體制核心，貼近和反映產(chǎn)業(yè)行業(yè)的教育需求；高職院校應(yīng)摒棄學(xué)校本位職教模式的不足，吸收企業(yè)本位職教模式的優(yōu)點(diǎn)，與主管部門(mén)、相關(guān)行業(yè)組織和主要用人單位加強(qiáng)聯(lián)系，使產(chǎn)業(yè)行業(yè)要求前置融入教育教學(xué)過(guò)程。

高職教育的第二個(gè)根本屬性是“高”。不同職業(yè)崗位之間存在的知識(shí)和技術(shù)水平差異要求勞動(dòng)力呈不同層次與之相對(duì)應(yīng)，進(jìn)而要求職業(yè)教育劃分職能層次與勞動(dòng)力的職業(yè)能力層次建立對(duì)應(yīng)關(guān)系，職業(yè)教育因而產(chǎn)生初等、中等、高等三個(gè)不同的教育層次。與普通高等教育不同的是，在高職教育中，用人部門(mén)深度參與甚或主導(dǎo)培養(yǎng)過(guò)程，培養(yǎng)高素質(zhì)的、能夠滿足用人單位需求或勝任職業(yè)崗位群的應(yīng)用型技術(shù)人才[6]。鑒于高職教育的高教性根本屬性，高職教育應(yīng)參照聯(lián)合國(guó)教科文組織發(fā)布的《國(guó)際教育標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)法（2011）》所建構(gòu)的教育框架，納入與普通高等教育互通互聯(lián)的現(xiàn)代高等教育體系，結(jié)合適齡青年成長(zhǎng)成人的教育心理學(xué)特征，在政府教育行政部門(mén)的統(tǒng)一指導(dǎo)下，面向社會(huì)履行基本職能。

（二）架構(gòu)：管理體制目標(biāo)模式

高職教育的根本屬性要求高職教育管理體制采取與之相適應(yīng)的目標(biāo)模式。在單一制國(guó)家的社會(huì)事務(wù)行政管理體制中，省域高職教育行政管理體系的分布既涉及縱向政府層級(jí)安排問(wèn)題，也涉及橫向職能部門(mén)安排問(wèn)題，相關(guān)的理論觀點(diǎn)概括為“縱向?qū)蛹?jí)說(shuō)”以及“橫向職能說(shuō)”。下面行文所及的政府均以我國(guó)為例，指狹義的單一制國(guó)家地方行政機(jī)關(guān)，不包括地方立法機(jī)關(guān)[7]，而且不包括聯(lián)邦制國(guó)家的情形。

“縱向?qū)蛹?jí)說(shuō)”。“縱向?qū)蛹?jí)說(shuō)”的理論基礎(chǔ)是國(guó)家結(jié)構(gòu)形式理論和科層制理論，實(shí)質(zhì)是中央、省、市地三級(jí)政府間在高職教育管理上的縱向關(guān)系問(wèn)題。在本文中，省域主要涉及省、市地兩級(jí)政府由何者主導(dǎo)高職教育管理以及兩者間有關(guān)的行政、財(cái)政關(guān)系問(wèn)題，理論對(duì)策包括地方集權(quán)型和地方分權(quán)型兩種思路。高職院校要貼近和服務(wù)駐地人才需求，管理體制理應(yīng)滿足地方性要求，或者實(shí)行地區(qū)層級(jí)的省級(jí)政府地區(qū)管理型模式，或者實(shí)行地方層級(jí)的市地級(jí)政府本地管理型模式。在現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家對(duì)高職教育總體上實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理。就縱向?qū)蛹?jí)問(wèn)題而言，中央政府對(duì)全國(guó)高職教育進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，省級(jí)政府對(duì)省域高職教育進(jìn)行統(tǒng)籌管理，在縱向政府層級(jí)上以省級(jí)政府為主。

“橫向職能說(shuō)”?！皺M向職能說(shuō)”的理論基礎(chǔ)是政府職能理論和整體性治理理論，實(shí)質(zhì)是政府的高職教育行政管理權(quán)力按照政府部門(mén)的職能分工進(jìn)行部門(mén)的數(shù)量配置和權(quán)限劃分問(wèn)題。理論對(duì)策有兩個(gè)，一是實(shí)行單一部門(mén)管理型模式（簡(jiǎn)稱(chēng)“一”型模式），二是實(shí)行多部門(mén)管理型模式（簡(jiǎn)稱(chēng)“多”型模式）。在現(xiàn)實(shí)中，就橫向職能問(wèn)題而言，在中央一級(jí)，國(guó)務(wù)院教育行政部門(mén)、人力資源和社會(huì)保障行政部門(mén)對(duì)高職教育進(jìn)行綜合管理，相關(guān)的中央業(yè)務(wù)主管部門(mén)根據(jù)各自的業(yè)務(wù)分工負(fù)責(zé)有關(guān)的高職教育事務(wù)；在省一級(jí)，各相關(guān)管理部門(mén)的一般職能分工是：高職院校的領(lǐng)導(dǎo)班子配備歸口省委組織部負(fù)責(zé)，思想政治工作由省委高校工委負(fù)責(zé)，主管部門(mén)負(fù)責(zé)人事調(diào)配和基建經(jīng)費(fèi)管理，省級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)核撥事業(yè)經(jīng)費(fèi)，省級(jí)教育部門(mén)分別會(huì)同省級(jí)發(fā)展改革委員會(huì)、人力資源和社會(huì)保障部門(mén)管理辦學(xué)規(guī)模、布局層次、專(zhuān)業(yè)布點(diǎn)、招生就業(yè)、教學(xué)業(yè)務(wù)、教師職稱(chēng)評(píng)聘等審批事項(xiàng)。從形式上看，中央和省級(jí)政府內(nèi)部各自對(duì)高職教育管理的橫向職能部門(mén)安排主要采取多部門(mén)管理型模式（即“多”型模式），同時(shí)帶有單一部門(mén)管理型模式的特點(diǎn)（即“一”型模式）。

三、省域高職教育管理體制功能受阻

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織將教育管理分為國(guó)家、地區(qū)、地方和機(jī)構(gòu)四個(gè)層級(jí)[8]。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織對(duì)教育管理層級(jí)的劃分與我國(guó)高職教育管理體制中的中央政府及其所屬各職能部門(mén)、省級(jí)政府及其所屬各職能部門(mén)、市地級(jí)政府和高職院校自身四個(gè)層級(jí)可一一分別對(duì)應(yīng)。各國(guó)中央與地方關(guān)系不同，教育管理層級(jí)關(guān)系也因而不同。與聯(lián)邦制國(guó)家各層級(jí)政府間縱向分權(quán)和地方自治不同，單一制國(guó)家實(shí)行中央集權(quán)制，中央與地方各層級(jí)政府之間為隸屬關(guān)系，中央政府掌握最高權(quán)力和最終權(quán)力，下級(jí)政府權(quán)力來(lái)自中央政府和上級(jí)政府授權(quán)委托，省級(jí)政府作為地方最高行政體被授予較大靈活性，權(quán)力的效力和范圍自上而下逐級(jí)遞減[9]。我國(guó)政府系統(tǒng)中的中央政府、省級(jí)政府、市地級(jí)政府三個(gè)政府層級(jí)各自綜合進(jìn)行高職教育管理，與馬林遜所劃分的中央集權(quán)型、地區(qū)管理型和本地管理型三種教育管理體制大致對(duì)應(yīng)[10]。在實(shí)踐中，我國(guó)高職教育管理體制按照現(xiàn)行政府間縱向關(guān)系實(shí)行跨層級(jí)職責(zé)同構(gòu)，而且政府層級(jí)間權(quán)力授受邊界模糊，引發(fā)省級(jí)政府與市地級(jí)政府何者宜于統(tǒng)籌管理高職教育的爭(zhēng)議。

20世紀(jì)90年代前后中央層面普通高等教育管理體制改革結(jié)束后，高職教育被納入其中，實(shí)行中央（國(guó)家層級(jí)、中央集權(quán)型）、省兩級(jí)管理，以省級(jí)政府（地區(qū)層級(jí)、地區(qū)管理型）為主進(jìn)行統(tǒng)籌管理的體制框架。另一方面，高職教育屬于職業(yè)教育類(lèi)型的有機(jī)組成部分，處在職業(yè)教育類(lèi)型的高等層次，按照國(guó)務(wù)院頒布的有關(guān)職業(yè)教育政策要求，應(yīng)被納入市地級(jí)政府（地方層級(jí)、本地管理型）制定的本地職業(yè)教育規(guī)劃之中進(jìn)行統(tǒng)一管理。新中國(guó)成立至今，政府的高職教育管理權(quán)限經(jīng)過(guò)兩次分權(quán)過(guò)程，第一次是從中央政府一級(jí)集權(quán)管理過(guò)渡到中央、省兩級(jí)政府分權(quán)管理，第二次是在第一次分權(quán)管理的基礎(chǔ)上過(guò)渡到現(xiàn)行的中央、省、中心城市三級(jí)政府分權(quán)管理。經(jīng)過(guò)兩次分權(quán)后，國(guó)家的高職教育行政權(quán)力和管理重心逐次下移，管理結(jié)構(gòu)從中央一級(jí)集權(quán)管理的金字塔形演變?yōu)橹醒胝y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的兩級(jí)地方政府分權(quán)管理的扁平形。目前高職院校（機(jī)構(gòu)層級(jí)）主要由地方政府舉辦和管理，隸屬關(guān)系主要在省、市（地）兩級(jí)，舉辦主體包括省級(jí)教育部門(mén)和其它省級(jí)業(yè)務(wù)廳局（這兩種省級(jí)部門(mén)高職院校稱(chēng)為省屬高職院校）、市地級(jí)政府（所辦高職院校稱(chēng)為市屬高職院校）以及少數(shù)大型國(guó)有企業(yè)（依企業(yè)從屬的政府層級(jí)確定所辦高職院校的隸屬關(guān)系，或?yàn)槭俑呗氃盒＃驗(yàn)槭袑俑呗氃盒＃?。省域高職院校舉辦體制和管理體制整體呈網(wǎng)格狀格局，橫向職能安排上既具有以教育部門(mén)為主導(dǎo)的單一部門(mén)管理模式的特點(diǎn)，又存在多部門(mén)管理模式的特點(diǎn)，但教育部門(mén)作為單一部門(mén)進(jìn)行高職教育管理顯得疲軟無(wú)力，從而使多部門(mén)管理模式的特點(diǎn)和問(wèn)題得以凸顯。在這種管理模式下，政府對(duì)高職教育管理政出多門(mén)、統(tǒng)籌乏力，院校地區(qū)布局、專(zhuān)業(yè)布點(diǎn)等資源配置分散重復(fù)，人才培養(yǎng)與用人需求之間的結(jié)構(gòu)性矛盾難以消除，區(qū)域辦學(xué)效益整體低下。高職院校面對(duì)多部門(mén)管理格局，需要逐一打通各司其職的管理部門(mén)，分別爭(zhēng)取政策、資金、人員、物資等辦學(xué)資源，不僅影響辦學(xué)者自主行使辦學(xué)自主權(quán)，而且分散辦學(xué)者的辦學(xué)精力，最終影響整體辦學(xué)效率，造成有失公平的教育環(huán)境，也使高職教育終難擺脫“劣質(zhì)教育”的陰影。endprint

佛朝暉等組織一項(xiàng)針對(duì)全國(guó)30個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）120所高職院校黨委書(shū)記、校長(zhǎng)的問(wèn)卷調(diào)查，收集到近200條書(shū)面建議，其中關(guān)于管理體制方面的建議約占30%。調(diào)查對(duì)象絕大多數(shù)都認(rèn)同“管理體制是高職教育面臨的最大體制性障礙，高職院校的發(fā)展必須突破管理體制障礙”這一選項(xiàng)[11]。調(diào)研的結(jié)果說(shuō)明，在高職教育辦學(xué)者中，有相當(dāng)一部分人認(rèn)為，現(xiàn)行高職教育管理體制的弊端大于利益，亟待進(jìn)行改革。

為回應(yīng)對(duì)省域高職教育管理體制的詰難，本文提出兩種改革思路。一種思路是繼承普通高等教育管理體制改革目標(biāo)，延續(xù)普通高等教育管理體制改革的既有路徑，以省級(jí)政府為省域改革主導(dǎo)者，市地級(jí)政府為參與者，打破部門(mén)辦學(xué)體制，少部分高職院校從原由省級(jí)業(yè)務(wù)廳局舉辦轉(zhuǎn)由省級(jí)教育部門(mén)主管，大部分下放由市地級(jí)政府舉辦或者實(shí)行市省共建、以市為主。另一種思路是凸顯高職教育規(guī)律的內(nèi)在要求，強(qiáng)化行業(yè)企業(yè)的高職教育舉辦權(quán)與管理權(quán)，走出一條與普通高等教育管理體制改革不同的特有路徑。對(duì)兩種思路的抉擇，既事關(guān)對(duì)高職教育發(fā)展規(guī)律的理論把握，更關(guān)乎高職教育實(shí)踐需要，亟待研究和解決。

四、體制變革：延續(xù)抑或重塑

面對(duì)省域高職教育管理體制遭受的理論爭(zhēng)議和現(xiàn)實(shí)詬病，將上文所及的兩種思路換一種說(shuō)法，即省域高職教育管理體制改革是再走舊路，承襲普通高等教育體制改革目標(biāo)和原有路徑，還是凸顯高職教育本質(zhì)屬性的要求，開(kāi)出新路？

憑空臆想的“推倒重來(lái)”盡管不乏“破”的勇氣，卻必然陷入“立”的困境，所以，任何改革都要尊重歷史，面對(duì)現(xiàn)實(shí)。延續(xù)之路原是中央層面針對(duì)普通高等教育管理體制存在的問(wèn)題而設(shè)計(jì)和實(shí)施的，并未聚焦高職教育的根本屬性要求，因而不應(yīng)作為省域高職教育管理體制改革選項(xiàng)。應(yīng)從歷史和現(xiàn)實(shí)出發(fā)，回應(yīng)高職教育根本屬性的內(nèi)在要求，采用公平和效率的雙重考量標(biāo)準(zhǔn)，“破”、“立”結(jié)合，重塑省域高職教育管理體制縱向?qū)蛹?jí)安排和橫向職能設(shè)計(jì)格局。

（一）縱向?qū)蛹?jí)：省級(jí)政府直管

根據(jù)“縱向?qū)蛹?jí)說(shuō)”指向的省級(jí)政府和市地級(jí)政府各自依托的制度基礎(chǔ)、資源稟賦，省域高職教育管理體制改革實(shí)行“以省為主，以市為輔”的原則。

省域在處理中央、省、市地三級(jí)政府關(guān)系時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持在法律框架內(nèi)，接續(xù)國(guó)家管理高等教育采取的中央和地方兩級(jí)“中央領(lǐng)導(dǎo)，以省為主”的基本結(jié)構(gòu)，一方面尊重中央政府對(duì)國(guó)家層級(jí)高職教育的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；另一方面繼續(xù)實(shí)行“以省為主”，明確省級(jí)政府直接承擔(dān)管理省域高職教育的職責(zé)，堅(jiān)持省級(jí)政府對(duì)地區(qū)層級(jí)的省域高職教育進(jìn)行地區(qū)管理，硬化省級(jí)政府在省域的領(lǐng)導(dǎo)地位；對(duì)于處在地方層級(jí)的市地級(jí)政府，要求承擔(dān)對(duì)駐地各種隸屬關(guān)系的高職院校進(jìn)行輔助性本地管理的職責(zé)，支持駐地高職院校開(kāi)展面向本地辦學(xué)工作，向駐地高職院校提供輔助性的經(jīng)濟(jì)、人力和物資等支持與服務(wù)。概括而言，省域高職教育實(shí)行“中央領(lǐng)導(dǎo)，以省為主，以市為輔”的原則，建構(gòu)政府層級(jí)間縱向分權(quán)管理體制。

為了提升省域高職教育治理能力，可將我國(guó)現(xiàn)有的省一級(jí)職業(yè)教育工作部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度加以改進(jìn)，使該項(xiàng)制度發(fā)揮剛性作用。我國(guó)最初的職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度于2004年6月4日經(jīng)國(guó)務(wù)院發(fā)文批準(zhǔn)建立，要求由教育部牽頭，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、財(cái)政部、人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、農(nóng)業(yè)部、扶貧辦共7個(gè)部門(mén)和單位組成（其中人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部2部職責(zé)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)第十一屆第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和國(guó)發(fā)[2008]11號(hào)文件即《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》整合劃入作為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)的人力資源和社會(huì)保障部1部），負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全國(guó)職業(yè)教育工作，協(xié)調(diào)解決職業(yè)教育工作有關(guān)問(wèn)題。嗣后，2005年10月國(guó)務(wù)院在印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》中針對(duì)地方政府提出“縣級(jí)以上地方政府也要建立職業(yè)教育工作部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度”的要求，自此該項(xiàng)制度成為我國(guó)各級(jí)政府協(xié)調(diào)職業(yè)教育工作的基本制度。但是，該項(xiàng)制度存在部門(mén)行動(dòng)聯(lián)絡(luò)、政策內(nèi)容協(xié)調(diào)、議題目標(biāo)落實(shí)、利益相關(guān)方滿意等方面的問(wèn)題。根據(jù)一項(xiàng)將聯(lián)席會(huì)議制度實(shí)施效果分為顯著、較好、一般以及較差或基本沒(méi)有效果四個(gè)等級(jí)的研究，該項(xiàng)制度被評(píng)價(jià)為實(shí)施效果一般，應(yīng)該加以改進(jìn)[12]。

在與我國(guó)職業(yè)教育工作部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度較為接近的外國(guó)實(shí)踐中，本文選擇德國(guó)各聯(lián)邦州文化教育部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度作為參照樣本。德國(guó)各聯(lián)邦州文化教育部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度建立于1948年，運(yùn)行時(shí)間至今長(zhǎng)達(dá)70年，地位清晰，權(quán)責(zé)明確，機(jī)構(gòu)健全，規(guī)則穩(wěn)定，作用顯著有效，足資我國(guó)借鑒。德國(guó)在教育主權(quán)由各聯(lián)邦州行使的聯(lián)邦制下，為增進(jìn)各聯(lián)邦州之間文化教育事務(wù)的共同性和協(xié)調(diào)性，聯(lián)邦一級(jí)成立各聯(lián)邦州文化教育部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議組織，全部16個(gè)聯(lián)邦州的文化教育部長(zhǎng)代表本州參加；組織機(jī)構(gòu)設(shè)置全體代表大會(huì)、主席團(tuán)及主席，下設(shè)若干個(gè)委員會(huì)負(fù)責(zé)不同領(lǐng)域的文教事務(wù)，附設(shè)分駐柏林和波恩的2個(gè)辦事處組成常設(shè)的秘書(shū)處負(fù)責(zé)處理日常事務(wù)；職能劃分為在國(guó)內(nèi)協(xié)調(diào)各聯(lián)邦州之間具體文教事務(wù)的對(duì)內(nèi)職能、在國(guó)際上代表德國(guó)參與與外國(guó)、國(guó)際組織之間文教事務(wù)合作的對(duì)外職能[13]；決議的效力根據(jù)提交表決事務(wù)的性質(zhì)設(shè)置全體一致同意、絕對(duì)多數(shù)同意和簡(jiǎn)單多數(shù)同意三種前提，決議對(duì)各聯(lián)邦州僅具有建議的性質(zhì)，但各州的文化教育部長(zhǎng)有義務(wù)使其成為本州的法律[14]。根據(jù)治理理論的要求，各國(guó)政府在行政過(guò)程中，都注意打破層級(jí)、職能，吸收政府部門(mén)、社會(huì)行業(yè)組織等利益相關(guān)者共同構(gòu)建社會(huì)合作機(jī)制，發(fā)揮民主化決策的實(shí)際作用。我國(guó)在研究改進(jìn)省一級(jí)職業(yè)教育工作部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度的時(shí)候，應(yīng)針對(duì)該項(xiàng)制度的實(shí)施狀況，確定和解析影響實(shí)施效果的各種因素，并可比較和借鑒規(guī)范而成熟的德國(guó)各聯(lián)邦州文化教育部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度做法，結(jié)合已有研究提出的政策建議，綜合形成可行的改進(jìn)方案，尋求擴(kuò)大該項(xiàng)制度在省域高職教育發(fā)展方面的實(shí)際貢獻(xiàn)度。

綜上所述，省域在建立和運(yùn)行職業(yè)教育工作部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度中，應(yīng)打破政府層級(jí)限制、部門(mén)職能限制和社會(huì)行業(yè)組織資格準(zhǔn)入限制，吸納各方面的利益相關(guān)者參加聯(lián)席會(huì)議，提升會(huì)議代表的廣泛性，增強(qiáng)會(huì)議決議的影響力和吸引力。對(duì)省一級(jí)職業(yè)教育工作部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度可做以下方面的改進(jìn)：一是規(guī)范與會(huì)主體范圍、代表資格及其數(shù)量、權(quán)力和義務(wù)。除上文所及7個(gè)政府部門(mén)之外，主管或者舉辦高職院校的省級(jí)其它業(yè)務(wù)廳局、市地級(jí)政府和國(guó)有企業(yè)，職司管理高職教育事務(wù)的同級(jí)黨的機(jī)構(gòu)、同級(jí)其它相關(guān)政府部門(mén)，與高職教育相關(guān)的行業(yè)組織，高職院校（同時(shí)代表學(xué)生）均應(yīng)派出代表正式參加會(huì)議。官、產(chǎn)、學(xué)各方參會(huì)代表數(shù)量對(duì)等、地位平等、表決權(quán)同等。二是建立健全組織機(jī)構(gòu)，設(shè)置辦事機(jī)構(gòu)，制定和施行會(huì)議規(guī)則，嚴(yán)格遵照預(yù)定議程，形成易于操作的會(huì)議決議。決議必須付諸于無(wú)彈性的表決機(jī)制呈現(xiàn)各方意見(jiàn)協(xié)調(diào)的最終成果，保證決議的共同標(biāo)準(zhǔn)性，也留存各方立場(chǎng)的差異性。決議中須設(shè)置匹配完成期限的進(jìn)度控制措施，保證決議不致落空。三是將會(huì)議決議制成規(guī)范性的建議文本，各方將建議文本納入內(nèi)部程序通過(guò)使之成為正式制度。endprint

（二）橫向職能：行業(yè)部門(mén)分工

高職教育管理體制的橫向職能部門(mén)配置問(wèn)題包括兩個(gè)層次：第一個(gè)層次的問(wèn)題是“一”型管理模式和“多”型管理模式的選擇問(wèn)題，第二個(gè)層次的問(wèn)題是在“多”型管理模式下各個(gè)橫向部門(mén)之間的職能分工與協(xié)調(diào)合作問(wèn)題（這一問(wèn)題在“一”型管理模式下不存在，故而免于討論）。

對(duì)一個(gè)國(guó)家而言，采用“一”型管理模式和“多”型管理模式其中何者為宜，取決于該國(guó)的歷史文化傳統(tǒng)、政治體制等多重復(fù)雜因素。我國(guó)目前的省域高職教育橫向部門(mén)配置在職能上以教育部門(mén)的“一”為主、以業(yè)務(wù)部門(mén)的“多”為輔，實(shí)行在高職教育事務(wù)上多個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)都服從一個(gè)教育部門(mén)的宏觀統(tǒng)籌管理，即“一主多元”的原則，與我國(guó)高職教育的多元化舉辦體制和管理體制相適應(yīng)。我國(guó)做此選擇的動(dòng)力或在凸顯高職教育必須貼近行業(yè)企業(yè)才能實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵持續(xù)發(fā)展的基本判斷。這是我國(guó)對(duì)第一個(gè)層次的問(wèn)題給出的答案。

省域高職教育橫向部門(mén)配置在數(shù)量上主要體現(xiàn)的是“多”型管理模式的特點(diǎn)。在這種橫向職能部門(mén)體制中，管理高職院校的多個(gè)部門(mén)之間容易導(dǎo)致部門(mén)利益壁壘、政策矛盾沖突、互相協(xié)作困難等問(wèn)題，第二個(gè)層次的問(wèn)題在我國(guó)成為現(xiàn)實(shí)和難題。中央政府對(duì)于這一問(wèn)題采取的解決辦法是“三令五申”，通過(guò)召集會(huì)議、印發(fā)專(zhuān)文、立法明定等形式對(duì)涉及部門(mén)進(jìn)行職權(quán)范圍界定，效果殊為不彰。盡管?chē)?guó)務(wù)院曾經(jīng)在1991年10月、2002年8月和2005年10月先后發(fā)布過(guò)三份關(guān)于職業(yè)教育的專(zhuān)門(mén)文件，全國(guó)人民代表大會(huì)于1996年9月制定和施行《職業(yè)教育法》，其中都強(qiáng)調(diào)職業(yè)教育管理中各政府部門(mén)之間的職能分工，但是政策法規(guī)疊加實(shí)施的結(jié)果照舊是“三個(gè)和尚沒(méi)水吃”，現(xiàn)行管理格局不免受到詬病。

資源依賴(lài)?yán)碚摻o行政部門(mén)堅(jiān)守壁壘的內(nèi)在邏輯提供解釋?zhuān)砻鞑块T(mén)打破利益壁壘走向協(xié)作存在現(xiàn)實(shí)可行性。該理論認(rèn)為，組織網(wǎng)絡(luò)整體內(nèi)部各個(gè)行政部門(mén)之間的表面關(guān)系取決于隱藏其間的深層的相互依賴(lài)的資源分配和占有關(guān)系。盡管行政部門(mén)會(huì)維護(hù)行政自主權(quán)而回避合作，但是出于競(jìng)爭(zhēng)資源的需要，或者出于共同利益或目標(biāo)，或者出于維持相互依存關(guān)系的需要，各個(gè)行政部門(mén)將與其它行政部門(mén)產(chǎn)生資源依賴(lài)關(guān)系，會(huì)與其它行政部門(mén)主動(dòng)進(jìn)行行政協(xié)調(diào)。整體性治理理論提出系統(tǒng)理論和應(yīng)對(duì)機(jī)制改進(jìn)職能部門(mén)效能推進(jìn)行政協(xié)調(diào)。整體性治理理論主張，在縱向?qū)蛹?jí)、橫向職能和跨界公私部門(mén)三種治理環(huán)境中，針對(duì)政府服務(wù)碎片化、機(jī)構(gòu)職能分散化等低效失序現(xiàn)象，建立與部門(mén)化和碎片式方向相逆的職能關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)和大部門(mén)制治理結(jié)構(gòu)等整體主義運(yùn)作格局，提高政府治理效率，改善政府部門(mén)與社會(huì)公眾的關(guān)系[15]。

根據(jù)資源依賴(lài)?yán)碚摵驼w性治理理論的要求，高職教育管理體制與“橫向職能說(shuō)”的結(jié)合點(diǎn)可確定為以下幾個(gè)方面：一是在認(rèn)識(shí)上，回歸公共治理理念，各行政部門(mén)彼此自立與合作協(xié)調(diào)相結(jié)合，提供優(yōu)質(zhì)公共管理；二是在舉辦體制上，政府部門(mén)辦好示范性職業(yè)院校，行業(yè)組織立足行業(yè)企業(yè)發(fā)揮專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)職能，政府、社會(huì)共同辦好高職院校；三是在管理結(jié)構(gòu)上，突出省級(jí)教育部門(mén)的綜合管理地位，廓清省級(jí)管理部門(mén)的權(quán)力邊界，形成推進(jìn)高職教育發(fā)展的整體性行政力量。

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責(zé)任編輯 韓云鵬endprint