PPP模式下政府債務性風險問題的研究

鄭州大學商學院 巴婉瑩

1 PPP模式的現(xiàn)狀

1.1 國內(nèi)PPP模式發(fā)展的現(xiàn)狀

20世紀90年代，我國首次引入了PPP模式，并采用BOT方式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。但由于受金融危機等的影響，PPP模式一直發(fā)展緩慢。2013年，中央明確表示：將PPP作為化解地方政府債務問題、管理地方政府融資平臺的重要手段。此后，中央PPP政策呈現(xiàn)出推廣密集式、行業(yè)全面性和操作具體化的全面主導特征。2015年5月19日國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)改委、人民銀行《關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》。此文明確了要在能源、交通運輸?shù)裙卜疹I(lǐng)域廣泛采用PPP模式，將PPP提升到了前所未有的戰(zhàn)略高度，帶動了地方政府與社會資本對PPP項目建設(shè)和投入的熱情。

截至2017年9月末，我國PPP入庫項目數(shù)共計14220個，投資額17.8萬億元。其中已簽約落地2388個，投資額4.1萬億元，落地率35.2%。全國入庫項目和落地項目均呈逐月持續(xù)穩(wěn)步上升態(tài)勢。按PPP管理庫地區(qū)項目數(shù)排序，前三位是山東(含青島)、河南、內(nèi)蒙古，項目數(shù)合計占入庫項目總數(shù)的27.2%；湖南、貴州、云南投資額居前三位，分別為8160億元、7742億元、7468億元，合計占同口徑全國總投資的23.1%。項目數(shù)量和投資額的分布主要集中在中西部地區(qū)。PPP項目的建設(shè)涵蓋了重要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務領(lǐng)域的19個行業(yè)，其中交通運輸、公共工程等領(lǐng)域所占項目數(shù)量和投資額較多且發(fā)展較快。

1.2 政府債務性風險的存在

PPP模式的運用雖然能在一定程度上化解政府的債務問題，但是并不一定能有效釋放地方政府的財政壓力。由于許多情況下都會產(chǎn)生政府的推定責任，以及缺乏成熟完善的法律等，如果PPP模式運用不當反而會增加地方政府的債務，導致出現(xiàn)新的債務問題。并且這種債務風險的轉(zhuǎn)移存在局限性，因此應該給予充分的關(guān)注。

政府性債務不同于政府債務，后者主要是政府負有償還責任的直接債務，前者除涵蓋后者外，還包括各類政府的隱性、或有債務。各類擔保、救助等或有債務并不必然是政府債務，在一定條件下才會轉(zhuǎn)化為政府債務[1]。即一旦某些潛在的事件發(fā)生的時候，潛在風險就會顯性化，稱為政府的直接支出責任。PPP模式下政府性債務有顯性和隱性、直接和或有債務之分。

2 PPP模式下政府債務性風險產(chǎn)生的原因

2.1 許多情況下都存在政府的推定責任，由此產(chǎn)生政府的債務

政府為了吸引和鼓勵更多的社會資本投入到PPP項目的建設(shè)中來，通常會承諾一些運營補貼以及配套投入，這就加大了政府的直接顯性債務。而政府對融資、需求、收益等方面的擔保和承諾，實際上是一種風險補償，一旦PPP項目效率低下，不能帶來足夠的“使用者付費”而觸發(fā)了風險條件時，政府就必然承擔補償支出責任[2]。而政府基于公眾壓力、道義責任等對PPP項目的補貼，以及PPP項目失敗后的救助也構(gòu)成了政府的推定責任，加大了政府的債務負擔。

2.2 風險的分擔難度大、分擔不合理

PPP模式下的風險分擔是指當事人雙方在共擔風險的條件下，在風險管理中，正確地處理雙方的責任以及利益。風險分擔的準則：風險應該由最有控制力的一方承擔，而控制力的概念則包括是否完全理解所要承擔的風險、能否預見風險、能否正確評估風險對項目的影響、能否控制風險的發(fā)生、風險事件發(fā)生時能否管理風險和風險事件發(fā)生后能否處理風險帶來的危害[3]?；诖耍畱摵侠碓u判各方的風險承受能力，而這具有難度大、復雜性高的特點。另外，政府不能夠?qū)L險全部轉(zhuǎn)移給私人部門。否則一旦私人部門無力承擔項目失敗的損失的時候，政府又會承擔“兜底”的角色，加大了債務性風險。

2.3 資產(chǎn)證券化加速政府債務性風險的積累

資產(chǎn)證券化有利于盤活PPP模式下的存量資產(chǎn)，提高資產(chǎn)的流動性，在一定程度上實現(xiàn)風險的轉(zhuǎn)移，降低融資的成本。但資產(chǎn)證券化的這些功能會使政府債務性風險進一步加大。

就提高資產(chǎn)的流動性而言，由于采用資產(chǎn)證券化的方式提高了資產(chǎn)的流動性，政府可能會增大對于PPP項目的開發(fā)力度，那么就有可能會進行一些相對來說質(zhì)量較差、風險較高的項目，這就使得政府自身承擔的風險逐步積累并且加大。

就風險轉(zhuǎn)移方面，我國的PPP項目資產(chǎn)證券化的SPV并不是傳統(tǒng)意義上的SPV，而是政府信用企業(yè)形式的SPV，其風險的最終承擔者是政府。PPP項目公司收益權(quán)的轉(zhuǎn)讓并沒有實現(xiàn)風險隔離，而只是風險的相對轉(zhuǎn)移[4]。另外，資產(chǎn)證券化過程中的信用增級過程，雖然使部分風險從項目公司移出了，但并不是全部，因此還有部分風險仍然被保留，政府債務性風險就是其中一種。

2.4 缺乏成熟完善的法律法規(guī)

雖然近期有國務院辦公廳頒布的《關(guān)于推進公共資源配置領(lǐng)域政府信息公開的意見》，以及中國保監(jiān)會和財政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強保險資金運用管理支持防范化解地方債務風險的指導意見》等，但是我國目前尚未頒布專門的PPP管理法規(guī)和條例。這樣，由于沒有專門的法律法規(guī)約束，政府和私人部門都可能缺乏契約精神和信用，這會加大雙方合作的風險。沒有成熟規(guī)范的法規(guī)作為參考，可能會降低PPP項目運行的效率，增加項目的交易成本。這都會導致政府債務性風險的逐步積累和加大。

3 解決PPP模式下政府債務性風險的途徑

我國PPP模式下政府債務性風險的解決途徑可從以下幾個方面來開展。

3.1 健全與PPP模式有關(guān)的法律制度和體系，完善在項目的生命周期各階段的實施細則

在項目的識別階段，應該出臺專門的項目物有所值(valueformoney，VFM)評價指引，將項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值(publicsectorcomparator，PSC)進行比較，并盡快落到實處。在采購階段，可以完善采購法、采購管理辦法等方面的法規(guī)和條例。出臺口徑統(tǒng)一、規(guī)范合理、不存在沖突問題的法律法規(guī)，并及時修訂或清理以前出臺的不再適應當前PPP模式發(fā)展的法規(guī)，做到PPP模式的運營有法可依，從流程上規(guī)范并降低政府債務性風險。

3.2 控制PPP項目的投資規(guī)模

韓國政府規(guī)定，政府擔保的現(xiàn)值不得超過當年財政支出的2%。在匈牙利，不得超過當年財政收入的3%[5]。財政部2015年4月發(fā)布了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，要求“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例不應超過10%”。從項目規(guī)模上規(guī)范PPP的投資額，結(jié)合地方政府的負債能力合理安排項目規(guī)模，從開始階段就對財政風險進行了合理和有效控制，避免因PPP項目的數(shù)量過多、規(guī)模過大而導致地方財政支出的較大壓力，從而在一定程度上有利于控制政府債務性風險。

3.3 成立一個政府PPP項目專用賬戶

根據(jù)PPP模式運作和管理較為成熟的國家的經(jīng)驗來看，擁有一個對PPP政府債務撥款的獨立賬戶，可以使政府對一年內(nèi)PPP償付有一個總體把握[6]。南非會計標準委員會(ASB)于2008年12月制定了對PPP項目指導的會計原則，該指導原則指出，與PPP相關(guān)的資產(chǎn)債務也應該包含于政府的資產(chǎn)負債表中。根據(jù)土耳其《公共財政管理和控制法》，政府公共賬戶應該確保所有收入、支出、擔保和債務都被記錄在內(nèi)，都應在權(quán)責發(fā)生制下的財政年度賬戶中有所反映。因此，我國應該成立一個政府公共賬戶，每年根據(jù)PPP項目的實施和運營情況進行一定的預算、投入和補貼，并專門記錄PPP項目的收支情況，將這些信息列入地方政府的資產(chǎn)負債表中，并及時進行信息披露。這樣就加強了信息的分類化、專門化管理，提高了PPP模式運作過程中的透明度，進一步減輕了政府債務性風險。

3.4 建立和加強PPP信息披露制度的建設(shè)，提高相關(guān)信息的透明度

由于市場存在交易成本和摩擦，市場存在失靈，這會導致市場效率的損失，減少社會收入分配，無法實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。在市場失靈的情況下，信息不對稱會使政府債務性風險進一步加大。恰當?shù)腜PP政府債務信息披露和報告制度，將有助于政府完善對財政承諾的綜合評估和明確PPP對政府資產(chǎn)負債表的潛在影響。應該將與PPP項目有關(guān)的基本信息、重大事項和進程予以公開，比如項目的名稱、項目的類型、項目的主管和負責單位等，以及項目的最新進展和面臨的問題。將這些置于社會的監(jiān)督之下，這樣有利于減少信息不對稱所帶來的不利影響。

3.5 加強對PPP模式下政府債務性風險的監(jiān)督和評估

風險管理的流程就是識別風險、計量和評估風險、對風險實施管理。對風險進行有效的監(jiān)督，以損失預防為目的，從根源上避免風險的發(fā)生，這就要有專門的監(jiān)督機構(gòu)。并且由于利益集團的存在，利益集團可能會俘獲管理者和監(jiān)督者，使管理者和監(jiān)督者提供有利于他們的監(jiān)管，這就需要監(jiān)管機構(gòu)保持客觀、獨立的態(tài)度，以PPP項目運作過程中可能存在的風險為重點監(jiān)管對象，一旦發(fā)現(xiàn)潛在的風險，立即向管理部門報告并采取相應的方法管理風險。對風險進行評估則可以采用一些金融上的量化統(tǒng)計分析技術(shù)，如蒙特卡洛模擬、或有要求權(quán)等來估計和評價風險發(fā)生可能帶來的損失，從而更好地做好風險防范和控制。

[1] 吉富星.我國PPP政府性債務風險治理的研究[J].理論月刊,2015(7).

[2] 董再平.我國PPP模式政府性債務類型及特征分析[J].地方財政研究,2016(9).

[3] 柯永建,王守清,陳炳泉.基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的風險分擔[J].建筑經(jīng)濟,2008(4).

[4] 王經(jīng)綾,彭佼蛟,趙偉.PPP項目資產(chǎn)證券化政府債務性風險問題研究[J].證券市場導報,2017(9).

[5] 周小付.公私合作模式下的財政風險:基于產(chǎn)權(quán)的角度[J].地方財政研究,2013(3).

[6] 馬恩濤,李鑫.PPP政府債務風險管理:國際經(jīng)驗與啟示[J].當代財經(jīng),2017(7).