基于管理責(zé)任視角的我國公共人事制度重構(gòu)路徑

馬正立

摘 要：公共人事管理責(zé)任是公共人事制度建構(gòu)的基礎(chǔ)，也是公共人事制度變遷的前提條件。公共人事管理責(zé)任界定與選擇的歷史性和現(xiàn)實(shí)性決定著公共人事制度建構(gòu)與變遷的價(jià)值選擇和方向。隨著新中國成立以來我國公共人事管理內(nèi)外環(huán)境不斷變化，公共人事管理責(zé)任不斷彰顯，公共人事制度也應(yīng)從歷史與現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，不斷重構(gòu)自身，從而最大限度地回應(yīng)環(huán)境變遷與責(zé)任演變所提出的新要求。

關(guān)鍵詞：公共人事制度；公共人事管理責(zé)任；重構(gòu)路徑

中圖分類號：D601 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）24-0013-02

公共人事管理作為一種現(xiàn)實(shí)活動，具有一定的目的性，建立在一定的責(zé)任基層之上，其責(zé)任的界定和選擇具有一定的歷史性，表現(xiàn)出向著一定方向而不斷展開的過程。在這個(gè)過程中，公共人事管理通過對公共人事制度進(jìn)行適時(shí)改革來回應(yīng)環(huán)境變化所提出的新要求，從而不斷提高公共人事管理責(zé)任履行程度，這便決定了公共人事制度的構(gòu)建與變遷過程。公共人事管理責(zé)任成為公共人事制度構(gòu)建與變遷的前提條件，決定著公共人事制度變遷的價(jià)值選擇與方向。此外，處于不同發(fā)展階段的公共部門的組織規(guī)模與目標(biāo)的差異性，不同國家公共部門發(fā)展變化的歷史差異性，決定了公共人事管理責(zé)任選擇的歷史差異性，進(jìn)而決定了公共人事制度變遷的歷史差異性。

一、我國現(xiàn)行公共人事制度的管理責(zé)任缺失

（一）公共人事管理本體責(zé)任回應(yīng)不足

我國現(xiàn)行公共人事制度對本體責(zé)任的回應(yīng)仍不足。一方面表現(xiàn)為對內(nèi)部本體責(zé)任回應(yīng)不夠。技術(shù)主義引發(fā)的復(fù)雜分工鍛造了公共部門的秩序，在其提高效率的同時(shí)卻帶來組織成員的“物化”“單面性”與“機(jī)械性”。法默爾便曾指出“低技術(shù)含量的官僚工作和高技術(shù)系統(tǒng)都會喪失人性，”我國現(xiàn)行公共人事制度中盡管有一些人性化制度安排，但是嚴(yán)密的官僚制對于組織成員身體的掌控依然仍優(yōu)先于對靈魂的管理，僵化的制度理念要優(yōu)先于價(jià)值觀的內(nèi)在化，物質(zhì)的刺激淹沒對身心的激勵(lì)。加之一元主義邏輯局限性的存在導(dǎo)致我國現(xiàn)行公共制度構(gòu)建中帶有確定性和普遍性追求，缺乏對人的多樣化和全面性重視，工作設(shè)計(jì)很少符合人的特質(zhì)，傳統(tǒng)的以職位和事為中心的人事制度仍大量存在。此外，市場模式的效率導(dǎo)向思維的深刻影響，公共人事制度建構(gòu)以策略性和工具性作為成功指向的理性手段，這導(dǎo)致制度安排中過度關(guān)注組織效率與人力資源為組織發(fā)展需要所帶來的保障性，缺乏“人性面”的制度設(shè)計(jì)。同時(shí)，市場經(jīng)濟(jì)中物本思想的存在導(dǎo)致公共制度安排僅僅把組織成員工作與其所獲得的報(bào)酬結(jié)合起來，組織與組織成員關(guān)系僅僅以經(jīng)濟(jì)紐帶來維系，而忽視了社會紐帶和精神紐帶。

另一方面表現(xiàn)為對外部本體責(zé)任回應(yīng)的不充分。關(guān)于組織人事管理政策與標(biāo)準(zhǔn)的制度并未充分考慮并滿足社會人對組織的相關(guān)利益訴求。例如，我國公務(wù)員錄用制度缺乏科學(xué)性，公務(wù)員隊(duì)伍整體的年均流失率僅為0.06%[1]。這種體制內(nèi)公務(wù)員流不出，在職位數(shù)量一定的情況下，體制之外人才進(jìn)入體制內(nèi)的概率就大大降低，阻礙了體制外社會優(yōu)秀人才進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍。此外，國家公務(wù)員錄用考試制度中大部分職位要求報(bào)考人員具有相應(yīng)工作年限，而忽視了對社會年輕人培育的責(zé)任，長此以往，也帶來對組織效率責(zé)任回應(yīng)的遞減。公共制度設(shè)計(jì)中對公平責(zé)任回應(yīng)也存在缺失，表現(xiàn)在很多方面：在領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔制度設(shè)計(jì)傾向于體制內(nèi)的人員，體制外人員被允許參加公開選拔的概率非常之低；現(xiàn)有的公務(wù)員考錄制度存在人為地將城市間、城鄉(xiāng)間的地域區(qū)分?jǐn)U大化的現(xiàn)象；職位錄用標(biāo)準(zhǔn)不一，往往并未針對某一工作崗位的需要而設(shè)置并錄用最適合崗位的人才，而是根據(jù)個(gè)人的偏好設(shè)置崗位，制度的不健全導(dǎo)致內(nèi)部升遷現(xiàn)象普遍存在；公務(wù)員招考制度中，存在學(xué)歷歧視、性別、婚姻和年齡設(shè)限等傾向，某些崗位只對全日制本科生開放。

（二）公共人事管理各責(zé)任間有機(jī)性差

我國現(xiàn)行公共人事制度中各責(zé)任間的有機(jī)性差。一方面表現(xiàn)為公共人事制度建構(gòu)中未能將組織內(nèi)部責(zé)任有機(jī)統(tǒng)一。現(xiàn)代化的發(fā)展對組織“生產(chǎn)性”要求不斷提升，導(dǎo)致我國公共人事制度過多回應(yīng)許多具有或多或少的科學(xué)技術(shù)特征的工具性責(zé)任，這在一定范圍內(nèi)確實(shí)可以提高對組織成員本體責(zé)任回應(yīng)程度，但是工具責(zé)任日益膨脹，組織所有組成部分以一種最有效率和產(chǎn)出率最高的方式磨合在一起，而不管各個(gè)部分本身是否意識到他們的角色或者作用。這種背離了科學(xué)管理內(nèi)在要求的過度“生產(chǎn)性”的提升必然產(chǎn)生對組織成員自身利益的危機(jī)，使其與對組織成員合法利益責(zé)任的回應(yīng)相沖突。我國現(xiàn)行公共人事制度建構(gòu)過程對效率責(zé)任的回應(yīng)是建立在對組織成員行為進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范與命令基礎(chǔ)上，利用懲罰和獎(jiǎng)懲來獲得，缺少對組織成員精神激勵(lì)的制度安排，尤其是使命激勵(lì)與責(zé)任激勵(lì)；忽視了為組織成員素質(zhì)不斷提升進(jìn)行必要的資本與時(shí)間投入，例如，缺乏對出入工作崗位公務(wù)員培訓(xùn)方面的制度安排。同時(shí)，隨著我國公共組織的發(fā)展膨脹，公共制度設(shè)計(jì)中整體利益越來越偏離對組織成員利益滿足的根本指向，帶來組織成員個(gè)人利益與組織發(fā)展的整體利益之間的沖突。公共人事制度建構(gòu)中將組織的發(fā)展擺在優(yōu)先地位，與此同時(shí)，關(guān)于對組織成員提供應(yīng)有的工作穩(wěn)定保障、保險(xiǎn)與福利保障，職業(yè)和工作方面的安全保障、心理和生理上的安全保障，尤其是為組織成員提供與組織或社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的各種保障責(zé)任的制度缺失普遍存在，使得我國現(xiàn)行公人事制度的組織內(nèi)部責(zé)任有機(jī)性差。

另一方面表現(xiàn)為公共人事制度建構(gòu)中未能有效平衡公共人事管理內(nèi)外責(zé)任。例如，錄用1名公務(wù)員財(cái)政支付成本高達(dá)2.6萬元。1994年6月7日人事部頒布《公務(wù)員錄用暫行規(guī)定》至今，我國公務(wù)員考試?yán)塾?jì)成本估計(jì)高達(dá)數(shù)十億元人民幣[2]。領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔中，由于制度程序復(fù)雜，從公布招考信息到人員的考察任用，快的需要兩個(gè)月，慢的需要近半年，時(shí)間與經(jīng)濟(jì)成本高昂。此外，我國現(xiàn)行公共人事制度設(shè)計(jì)中對外部責(zé)任的回應(yīng)與內(nèi)部對人的責(zé)任回應(yīng)有機(jī)性差，仍存在制度設(shè)計(jì)中遵循整體本位和社會本位的邏輯現(xiàn)象，倡導(dǎo)公務(wù)員的“犧牲精神”，這種經(jīng)常強(qiáng)調(diào)成員“奉獻(xiàn)精神”的理念磨滅了公共人事制度所應(yīng)遵循的組織與成員共同的目標(biāo)與一致性。此外，由于缺失對公務(wù)員健康與安全管理和監(jiān)督制度，缺少對公務(wù)員的情感管理相關(guān)制度。公務(wù)員往往比普通勞動者承擔(dān)著更大的工作壓力、心理壓力、責(zé)任壓力；在“人民公仆”的角色期待下，公務(wù)員在時(shí)間、金錢上的付出甚至是自身健康與安全的威脅、傷害乃至犧牲，都被認(rèn)為是職業(yè)道德上的“應(yīng)然”。公共人事制度建構(gòu)中對社會責(zé)任的回應(yīng)未能與對組織成員訴求回應(yīng)有效平衡，公共部門與組織成員未能分享社會發(fā)展成果。

二、我國公共人事制度重構(gòu)路徑：提升管理責(zé)任回應(yīng)程度

全球化浪潮和現(xiàn)代化進(jìn)程推進(jìn)使我國公共人事管理方式由傳統(tǒng)封閉型轉(zhuǎn)向現(xiàn)代開放型。如果仍然沿用傳統(tǒng)僵化的公共人事制度設(shè)計(jì)理念、原則和邏輯，我國人才培養(yǎng)戰(zhàn)略將遠(yuǎn)落后于時(shí)代發(fā)展要求。由此，公共人事制度建構(gòu)應(yīng)注重站在現(xiàn)代化高度，以全球化視角來審視并回應(yīng)時(shí)代對公共人事管理所提出的新的責(zé)任要求，從而通過制度的不斷重構(gòu)來不斷提升責(zé)任的履行程度。

（一）明確公共人事制度出發(fā)點(diǎn)：管理終極責(zé)任

公共人事制度重構(gòu)要以人的全面發(fā)展為目標(biāo)。需要指出，人的全面發(fā)展是人發(fā)展到最佳狀態(tài)的終極目標(biāo)，它是一個(gè)歷史范疇，始終受歷史條件的制約，表現(xiàn)為一個(gè)人類社會實(shí)踐的歷史發(fā)展過程。也就是說，不同歷史條件下，具有不同的歷史目標(biāo)、內(nèi)容和要求。

公共人事制度要以組織發(fā)展作為自身重構(gòu)目標(biāo)，正確處理組織與成員的倫理關(guān)系。只有組織持續(xù)發(fā)展責(zé)任實(shí)現(xiàn)，公共人事制度重構(gòu)過程才有可能進(jìn)一步體現(xiàn)對組織成員個(gè)人價(jià)值、各種正當(dāng)權(quán)益等方面的責(zé)任，有效回應(yīng)對成員的生存與發(fā)展訴求。公共人事制度安排還要體現(xiàn)效率責(zé)任，沒有效率，便很難保障對其他責(zé)任的回應(yīng)。而且，公共人事制度重構(gòu)作為有目的的實(shí)踐活動，無疑也應(yīng)該具有效率，效率是人的活動的內(nèi)在的目的性規(guī)定，也是公共人事制度重構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)。組織本體性決定了公共部門作為提供公共利益的重要組織，它所承擔(dān)的社會責(zé)任更大，這要求在公共人事制度重構(gòu)中，將社會的全面進(jìn)步作為公共人事制度出發(fā)點(diǎn)。公共人事制度最終關(guān)注的應(yīng)是社會的繁榮富裕和盡可能多的社會成員的幸福。

（二）轉(zhuǎn)變公共人事制度理念：“以人為本”責(zé)任理念

我國公共人事管理制度重構(gòu)過程中要克服當(dāng)前責(zé)任缺失的局限性，需要確立“以人為本”的公共人事制度理念?！耙匀藶楸尽必?zé)任理念中的人指“全體社會大眾、組織外部利益相關(guān)者和組織內(nèi)部成員”。公共人事管理把尊重每一個(gè)人、實(shí)現(xiàn)每個(gè)人的全面發(fā)展作為終極責(zé)任。確立“以人為本”的責(zé)任理念是對責(zé)任對象所應(yīng)履行責(zé)任的有力回應(yīng)。公共人事制度重構(gòu)終究是為了人的、服務(wù)于人的目的，人是公共人事制度設(shè)計(jì)的主體。組織成員作為組織發(fā)展的源泉，公共人事制度安排應(yīng)該為了組織全體成員的全面而自由的發(fā)展服務(wù)?！耙匀藶楸尽钡呢?zé)任理念中以組織外部的利益相關(guān)者為本，這是實(shí)現(xiàn)組織自身發(fā)展不可或缺的必要條件。公共部門的特殊性決定了服務(wù)大眾是公共人事管理的責(zé)任，在公共人事制度重構(gòu)中“以人為本”責(zé)任理念必然包括以全體社會成員的最大幸福為本。

（三）合理公共人事制度設(shè)計(jì)邏輯：“多元主義”邏輯

公共人事制度設(shè)計(jì)中要認(rèn)識到價(jià)值多元化的存在，遵循“多元主義”邏輯。面對日益復(fù)雜的管理活動中的多元價(jià)值訴求，公共人管理責(zé)任間彼此存在某些沖突，所以公共人事制度安排中要不斷平衡對各種責(zé)任的回應(yīng)，這也是公共人事制度發(fā)揮作用之所在。不同利益的主體出現(xiàn)，盡管他們有時(shí)會以對抗性的形式表現(xiàn)出來，但并不能排斥他們存在的必然性。公共人事制度設(shè)計(jì)過程中不能把這些沖突的、異質(zhì)的價(jià)值還原為同質(zhì)，應(yīng)主張多元、個(gè)性、特殊的世界存在，各種異質(zhì)通過協(xié)商來實(shí)現(xiàn)“共存”，而不是一元主義邏輯所倡導(dǎo)的消滅異質(zhì)性存在所達(dá)到的“共識”。公共人事制度重構(gòu)過程應(yīng)正視差異，強(qiáng)調(diào)以差異性去打破整體同一性，保障每個(gè)人平等地位，并維護(hù)其團(tuán)體認(rèn)同與生活尊嚴(yán)，給予其差異的權(quán)益保障，追求培養(yǎng)一種傾聽、學(xué)習(xí)、包容和尊重“他人”的美德，鼓勵(lì)多元思維風(fēng)格。這也是對公共人事管理所追求的責(zé)任——人的自由的徹底實(shí)現(xiàn)的有力回應(yīng)。此外，公共人事制度重構(gòu)過程要消解對程序和目標(biāo)的確定性追求，將其看成是一個(gè)動態(tài)變化的過程，不斷調(diào)整制度安排來應(yīng)回應(yīng)不斷彰顯的公共人事管理責(zé)任。

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