我國政府購買公共體育服務(wù)的邊界控制與條件約束

張穎慧，邢尊明

政府購買公共體育服務(wù)是在轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建服務(wù)型政府的大背景下，積極發(fā)揮市場在資源配置中的效率，提升公共體育服務(wù)的范圍與質(zhì)量的創(chuàng)新治理模式。在國家政策的引導(dǎo)下，各地政府也在積極推動(dòng)公共體育服務(wù)的購買。政府購買公共體育服務(wù)是一種市場交易行為，首先面臨“買什么”“向誰買”和“怎么買”3大基本問題。對(duì)于那些急于尋求公共體育服務(wù)運(yùn)作模式和經(jīng)驗(yàn)的人們來說，明確政府購買公共體育服務(wù)的邊界或許顯得無關(guān)大體，但這卻是政府購買公共體育服務(wù)的基礎(chǔ)性問題。一個(gè)良好運(yùn)行的公共體育服務(wù)購買體系，無不應(yīng)建立在清晰的管理哲學(xué)上。對(duì)于“買什么”的問題，我國政府目前主要采用指導(dǎo)性目錄的方式進(jìn)行引導(dǎo)，全國除港澳臺(tái)外的31個(gè)省份，包括部分市（區(qū)）均出臺(tái)了相關(guān)的公共體育服務(wù)購買指導(dǎo)目錄。但指導(dǎo)性目錄的指導(dǎo)性大于約束性，在實(shí)踐操作中彈性較大，我國政府購買公共體育服務(wù)的邊界實(shí)際處于模糊的狀態(tài)。

西方發(fā)達(dá)國家購買公共服務(wù)的理論與實(shí)踐遠(yuǎn)早于我國，其經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)可作為我國的重要參考。但需特別注意的是，我國政府購買公共服務(wù)的目的與西方國家迥然不同[1]。我國政府購買公共服務(wù)的首要目的并不是為了削減開支，而是為了轉(zhuǎn)變政府職能，提升公共服務(wù)供給水平，更好地滿足公共需求。在財(cái)政緊縮的情況下，西方國家面對(duì)廣泛的社會(huì)公共需求，對(duì)政府購買邊界持非常謹(jǐn)慎的態(tài)度；而在財(cái)政相對(duì)充裕的情況下，我國政府面對(duì)普遍的公共需求缺口，購買邊界會(huì)難以把控，而購買邊界不清極可能導(dǎo)致公權(quán)力的濫用和公共資金的浪費(fèi)。腐敗和違規(guī)行為也多發(fā)于各地政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐中[2]。

我國政府購買公共體育服務(wù)的邊界問題已經(jīng)受到少數(shù)學(xué)者的關(guān)注[3-5]，但已有的研究成果距離科學(xué)界定購買邊界之間尚有差距?；诖?，本文從政府購買公共體育服務(wù)的理論探討出發(fā)，以公共產(chǎn)品理論作為界定與控制政府購買邊界的理論基礎(chǔ)，辨別不同類別的公共體育服務(wù)，判別相應(yīng)的購買邊界控制方式，并對(duì)控制邊界的約束條件進(jìn)行明確。

1 政府購買公共體育服務(wù)邊界的理論探討

在研究政府購買公共體育服務(wù)邊界之前，應(yīng)探討政府為什么供給公共體育服務(wù)，這是源頭性問題。就公共服務(wù)的緣起有多種學(xué)說，包括公共產(chǎn)品說、公共利益說、政府職責(zé)說、公共行為說[6]。其中，有不少學(xué)者認(rèn)可公共服務(wù)是政府承擔(dān)的職能[7-9]。實(shí)際上，最早闡述這一觀點(diǎn)的人是法國公法學(xué)大師狄驥，他在其1913年完成的著作《公法的變遷》一書中，對(duì)公共服務(wù)理論及其源起進(jìn)行了深刻的闡述。他指出“一旦人們認(rèn)識(shí)到統(tǒng)治者由于其所享有的權(quán)力而必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，并且認(rèn)識(shí)到權(quán)力的行使必須與義務(wù)的履行相輔相成的時(shí)候，公共服務(wù)的概念就自然而然地形成了”[10]。政府享有民眾賦予的公共權(quán)力，那么提供公共服務(wù)便成為政府的一項(xiàng)義務(wù)，其動(dòng)機(jī)是為了維持其權(quán)力的行使。民眾賦權(quán)于政府，政府理應(yīng)成為公共利益的代表者和維護(hù)者。因此，公共體育服務(wù)供給是政府職能的體現(xiàn)，公共體育服務(wù)的供給范圍與購買邊界也取決于政府職能的范圍。

針對(duì)政府應(yīng)該提供哪些職能，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們創(chuàng)立了著名的公共產(chǎn)品理論，這成為公共職能最有效的分析工具[11]。薩繆爾森在《公共支出的純粹理論》中，歸納了公共產(chǎn)品的2個(gè)本質(zhì)特征：消費(fèi)的非排他性；受益的非競爭性。同時(shí)滿足這2個(gè)特征的產(chǎn)品稱為純公共產(chǎn)品，因市場供給失靈，必須由政府進(jìn)行供給。布坎南在《俱樂部的經(jīng)濟(jì)理論》對(duì)公共產(chǎn)品理論進(jìn)行了修補(bǔ)，提出了準(zhǔn)公共產(chǎn)品的概念，意識(shí)到政府在準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域也承擔(dān)了一些供給職能。公共產(chǎn)品理論，為政府等公共組織識(shí)別自身角色并針對(duì)不同類別的公共產(chǎn)品采取不同的管理方式提供了依據(jù)。依據(jù)這一思路，公共產(chǎn)品理論也被運(yùn)用于政府購買公共服務(wù)的邊界研究中。如有學(xué)者將政府購買的公共服務(wù)分為：非排他性、非競爭性的公共服務(wù)；非排他性、競爭性的以物為對(duì)象的基本公共服務(wù)；非排他性、競爭性以人為對(duì)象的基本公共服務(wù)；非基本公共服務(wù)，并分析不同類別的公共服務(wù)是否適合進(jìn)行政府購買[12]。

但運(yùn)用到公共服務(wù)領(lǐng)域時(shí)，公共產(chǎn)品理論也受到一些質(zhì)疑，如有學(xué)者認(rèn)為，產(chǎn)品與服務(wù)是2種不同的形態(tài)，公共產(chǎn)品不能替代公共服務(wù)[6]，以及公共產(chǎn)品理論對(duì)購買邊界的劃分只能進(jìn)行宏觀分類，不利于對(duì)具體的公共服務(wù)引入市場機(jī)制的細(xì)分[13]。一些學(xué)者從其他角度界定政府購買公共服務(wù)邊界，如以交易費(fèi)用理論為基礎(chǔ)，采用經(jīng)濟(jì)學(xué)的交易成本3要素來界定邊界，包括資產(chǎn)專用性程度、不確定性和交易頻率，以要素的程度高低建立模型，分析不同組合的公共服務(wù)是否適合進(jìn)行市場化[13]。又如要素識(shí)別法，或者原則界定法，即主要以公共服務(wù)的屬性為基礎(chǔ)，界定政府購買公共服務(wù)的邊界，以民生性、公共性、權(quán)力制約性、可操作性為識(shí)別政府購買公共服務(wù)邊界的要素[6]；或者是操作性界定法，即從實(shí)際操作的角度來分析某項(xiàng)公共服務(wù)能否被政府購買，政府購買公共服務(wù)時(shí)可能同時(shí)存在供給方缺陷和需求方缺陷，依據(jù)缺陷程度的高低來組合不同的公共服務(wù)，并分析對(duì)應(yīng)的購買方式[14]。

的確，公共產(chǎn)品與公共服務(wù)屬于2個(gè)層面的概念[15]，不可相互替換。但這并不妨礙采用公共產(chǎn)品理論來分析公共服務(wù)，因?yàn)樽畛醯墓伯a(chǎn)品理論是從哲學(xué)和政治學(xué)，而不是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度提出的[16]，它是分析國家和政府職能的有利工具，而公共服務(wù)的本質(zhì)屬性是政府職能。其次，在微觀層面上，公共產(chǎn)品理論也確實(shí)具有局限性，需結(jié)合公共服務(wù)的特征與經(jīng)濟(jì)學(xué)的其他相關(guān)理論進(jìn)行分析?？傊?，公共產(chǎn)品理論分析揭示了政府購買公共服務(wù)的本質(zhì)特征，是一個(gè)并不完美但基礎(chǔ)性的分析政府購買邊界的工具。

2 政府購買公共體育服務(wù)的邊界控制分析

以公共產(chǎn)品理論為基礎(chǔ)，根據(jù)消費(fèi)的競爭性和受益的排他性，全部的體育產(chǎn)品（包括有形產(chǎn)品和無形的服務(wù)）可以分為私人體育產(chǎn)品、共享體育資源、俱樂部體育產(chǎn)品和純公共體育產(chǎn)品4大類（見表1）。政府購買的公共體育服務(wù)就包含在這4大類當(dāng)中。以下每一類體育產(chǎn)品，是否是政府供給或購買的對(duì)象？若是，購買邊界應(yīng)如何控制？

表1 體育產(chǎn)品的分類Table1 Category of Sports Goods

2.1 私人體育產(chǎn)品的政府購買

私人體育產(chǎn)品同時(shí)具有消費(fèi)的競爭性和受益的排他性，如運(yùn)動(dòng)服裝、器材等。人類的需要從最終表現(xiàn)形式來看，主要有2種：私人個(gè)別需要；社會(huì)公共需要。私人產(chǎn)品即是滿足私人的個(gè)別需要，私人體育產(chǎn)品的這2個(gè)特性，使得其生產(chǎn)和消費(fèi)可以分開，使明確產(chǎn)品的所有權(quán)有了可能，從而可以通過市場經(jīng)濟(jì)的價(jià)格機(jī)制進(jìn)行供給調(diào)節(jié)。

私人產(chǎn)品一般均可由市場進(jìn)行有效供給，但是有一類產(chǎn)品卻多由政府進(jìn)行供給，即水、電、電話、天然氣、鐵路航空等。這類產(chǎn)品滿足私人需求，具有充分的消費(fèi)競爭性和受益排他性，但是卻在民營化的實(shí)踐中不能取得應(yīng)有的效果。其原因在于，這類產(chǎn)品具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，使得其具有生產(chǎn)的弱競爭性和消費(fèi)的弱選擇性[11]。在體育領(lǐng)域并無這一類產(chǎn)品，因此，私人體育產(chǎn)品的提供應(yīng)完全由市場進(jìn)行供給，不屬于政府供給或購買的范圍。

2.2 純公共體育產(chǎn)品的政府購買

純公共體育產(chǎn)品同時(shí)具有消費(fèi)的非競爭性和受益的非排他性，包括體育外交、體育規(guī)劃管理、體育法律頒布、義務(wù)體育教育、體育經(jīng)濟(jì)宏觀管理、自然與人文體育資源的保護(hù)和有效利用、公共體育信息發(fā)布、公共體育健康防治、體育科學(xué)研究、體育文化宣傳、公民基本體育權(quán)利保護(hù)等。純公共體育產(chǎn)品具有覆蓋面廣、群體受益均等的特點(diǎn)，是體現(xiàn)社會(huì)公益、公平、關(guān)愛、和諧的重要組成部分。值得注意的是，由于我國競技體育實(shí)行舉國體制，競技體育也表現(xiàn)出消費(fèi)的非競爭性和受益的非排他性，是一種社會(huì)公共需要[17]。競技體育所表現(xiàn)出的產(chǎn)品形式是運(yùn)動(dòng)員的競技表現(xiàn)及獲取的成績與榮譽(yù)，產(chǎn)品的消費(fèi)對(duì)象是全社會(huì)公眾，全社會(huì)公眾共同享有這些運(yùn)動(dòng)員創(chuàng)造的競技榮耀。

純公共體育產(chǎn)品的供給是政府的核心職能，均由政府進(jìn)行直接供給。但中間投入品可以進(jìn)行政府購買。如我國義務(wù)教育屬于純公共產(chǎn)品和基本公共服務(wù)，義務(wù)體育教育自然也屬于純公共產(chǎn)品。但中小學(xué)體育教師的教學(xué)服務(wù)可以采用政府購買的方式獲取，如湖北浠水縣由于體育、音樂、美術(shù)教師缺編問題，從教育咨詢培訓(xùn)機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)教師到學(xué)校提供相應(yīng)的教學(xué)服務(wù)。在美國和澳大利亞，也將外包服務(wù)引入學(xué)校的體育教學(xué)中[18-19]。教師的教學(xué)服務(wù)屬于教育過程中的中間投入產(chǎn)品。又如體育政策制定是政府的核心職能，但相關(guān)的研究工作可交由社會(huì)力量完成；再如公共體育健康防治也屬于政府的固有職責(zé)，其中學(xué)生體質(zhì)健康監(jiān)測項(xiàng)目大多以政府購買服務(wù)的形式交由第三方進(jìn)行。因此，純公共體育產(chǎn)品中的中間投入品，若存在競爭性市場，原則上應(yīng)以政府購買服務(wù)的形式進(jìn)行。

2.3 共享體育資源的政府購買

共享體育資源具有消費(fèi)的競爭性和受益的非排他性。體育資源包括自然資源和社會(huì)資源2種。前者包括開放的、可供戶外體育活動(dòng)的自然資源，如山體、巖壁、河流、綠地、沙灘等；后者包括開放的、擁擠的且不收費(fèi)的社會(huì)資源，如公共運(yùn)動(dòng)場地，包括公共田徑場、公共籃球場、公共足球場、公共自行車道、健身步道、免費(fèi)健身器材等。傳統(tǒng)意義上，共享資源僅指自然生成或自然存在的資源，因其非排他性和稀缺性容易陷入“公地悲劇”的困境。公地悲劇是市場失靈的表現(xiàn)，此時(shí)需要政府的干預(yù)。政府干預(yù)的作用在于確定共享資源的治理方式。在解決途徑上，存在3種理論指導(dǎo)下的3種治理方式。市場治理理論強(qiáng)調(diào)對(duì)共享資源的私有化和產(chǎn)權(quán)界定；政府規(guī)制理論側(cè)重對(duì)共享資源國有化來解決市場失靈問題；自主治理理論突破“政府-市場”的二分思路，主張依靠社區(qū)等自治組織的自發(fā)行動(dòng)來避免共享資源的過度使用[20]。如將水域資源交由水利部門進(jìn)行管理，水上運(yùn)動(dòng)中心具有使用權(quán)可進(jìn)行水上項(xiàng)目訓(xùn)練或競賽，這就是對(duì)共享資源的國有化治理；某市由于石窟廢棄形成一片水域，成為周邊居民游泳的公共場所，居民自發(fā)捐資配置浮標(biāo)泳道、澡堂、衛(wèi)生間、更衣室等設(shè)施，并聘請(qǐng)專人看護(hù)，這屬于共享資源的社區(qū)自治管理。如果將自然資源國有化，就會(huì)產(chǎn)生資源的管理與維護(hù)問題，這里即存在政府購買空間。如公共沙灘的管理，政府可委托第三方提供沙灘保潔、救生、安全宣傳和警示等公共服務(wù)。若私有化，實(shí)際將共享資源轉(zhuǎn)變成了私人產(chǎn)品；若社區(qū)自治，則轉(zhuǎn)變成了俱樂部產(chǎn)品，不存在政府供給或購買問題。在共享自然資源的整體治理上，政府承擔(dān)的職責(zé)是治理方式的決策和治理過程的監(jiān)督，這種決策權(quán)和執(zhí)法權(quán)是政府的核心職能，由政府直接提供。

社會(huì)體育資源其實(shí)在技術(shù)上可以較輕易地做到排他，但如果是完全開放、免費(fèi)提供，那么就具有人為的非排他性，從而符合共享資源的基本特征，可稱為共享的社會(huì)體育資源。共享社會(huì)體育資源的供給包括2個(gè)方面：資源的建設(shè)，資源的管理和維護(hù)。由于我國大眾體育健身和休閑場地還遠(yuǎn)不能滿足居民健身和體育運(yùn)動(dòng)的需要[21]，基礎(chǔ)體育設(shè)施的供給成為政府“惠民工程”的重要組成部分，也是我國公共體育服務(wù)體系建設(shè)的重要保障。但在政府購買制度上，體育場地設(shè)施的建設(shè)屬于工程采購的內(nèi)容，健身器材的購置屬于貨物采購的內(nèi)容，不屬于政府購買公共體育服務(wù)的范疇。2017年，財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府以購買服務(wù)名違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）明確規(guī)定：體育場地設(shè)施的建設(shè)、改擴(kuò)建不屬于政府購買公共服務(wù)的范疇，也嚴(yán)禁將體育場地設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目象征性地增加一點(diǎn)運(yùn)營或維護(hù)的內(nèi)容包裝成政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目，繞開工程采購程序與監(jiān)管。因此，政府供給的公共體育服務(wù)內(nèi)容是指共享社會(huì)體育資源的管理與維護(hù)。

這種共享社會(huì)體育資源由于擁擠但不收費(fèi)，無法通過市場回收成本，因此，主要由政府出資建設(shè)，秉著“誰建設(shè)、誰管理”的原則，這類資源的責(zé)任主體是政府。與共享自然體育資源一樣，其具體的管理和維護(hù)均可向社會(huì)力量購買，引入第三方對(duì)這些公共體育場地設(shè)施進(jìn)行管理和維護(hù)，確保公眾的開放使用，以及設(shè)施的正常、安全運(yùn)行。

2.4 俱樂部體育產(chǎn)品的政府購買

俱樂部體育產(chǎn)品具有消費(fèi)的非競爭性和受益的排他性，包括體育培訓(xùn)、體育健身指導(dǎo)、體育知識(shí)講座、體育活動(dòng)或表演，以及開放的、不擁擠且收費(fèi)的公共運(yùn)動(dòng)場所，如公共游泳池、公共足球場、公共網(wǎng)球場、公共戶外活動(dòng)基地，以及運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)或俱樂部等。消費(fèi)的非競爭性是指，一個(gè)使用者對(duì)產(chǎn)品的消費(fèi)并不會(huì)影響它對(duì)其他使用者的供應(yīng)，即增加消費(fèi)者的邊際成本為零。以體育培訓(xùn)班為例，教練的授課內(nèi)容可以被整個(gè)班的培訓(xùn)學(xué)員共享，增加一個(gè)學(xué)生并不會(huì)顯著增加辦班的成本。但俱樂部體育產(chǎn)品的非競爭性通常是不完全的，即在某些情況下會(huì)表現(xiàn)出競爭性，如當(dāng)培訓(xùn)學(xué)員人數(shù)超過一定數(shù)量時(shí)，就會(huì)因?yàn)榕嘤?xùn)資源容量限制而出現(xiàn)擁擠現(xiàn)象。俱樂部產(chǎn)品存在受益的排他性，可以采用“選擇性進(jìn)入”方式，即排他性技術(shù)（如收費(fèi)），從而有效地將“免費(fèi)搭車者”排除在外。如此，可以大幅度降低私人提供產(chǎn)品的交易成本，從而激勵(lì)私人提供某些公共產(chǎn)品[22]。理論上，俱樂部產(chǎn)品均可由市場提供。但在實(shí)踐中，俱樂部產(chǎn)品存在4種供給模式，分別為政府供給、市場供給、第三部門供給和社區(qū)組織供給[23]。

政府為什么會(huì)供給俱樂部體育產(chǎn)品？這個(gè)問題可以從2個(gè)角度進(jìn)行分析。一方面，市場在供給某些俱樂部產(chǎn)品時(shí)，會(huì)存在市場失靈，包括2種情況。（1）對(duì)于具有顯著外部性的俱樂部產(chǎn)品，無法通過市場進(jìn)行有效供給，政府成為主要的供給主體。以大型體育賽事為例，它產(chǎn)出2個(gè)基礎(chǔ)性產(chǎn)品——現(xiàn)場表演和直播表演服務(wù)[24]，這2個(gè)基本產(chǎn)品具有消費(fèi)的非競爭性，通過門票或付費(fèi)觀看的形式實(shí)現(xiàn)受益的排他性，符合俱樂部產(chǎn)品的特征。但大型體育賽事具有顯著的正外部性，可使得不付費(fèi)者受益。因此，盡管大型體育賽事的市場化運(yùn)營是未來發(fā)展的必然趨勢，但在現(xiàn)行制度環(huán)境約束下，政府一直充當(dāng)供給主體[25]。（2）投資成本大但回報(bào)不明顯的俱樂部產(chǎn)品。如大型體育場館，除了具有顯著正外部性之外，還具有沉淀成本高、自然壟斷性等特點(diǎn)。首先，在建設(shè)上，我國絕大多數(shù)體育場（館），尤其是大型體育場（館）主要由各級(jí)政府或籌集國有資本興建，目前完全由民營資本投資的體育場（館）并不多[26]；其次，在運(yùn)營管理上，表現(xiàn)為事業(yè)單位管理或國有企業(yè)管理模式，民營化過程中存在諸多障礙。另一方面，俱樂部產(chǎn)品屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，介于純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間，具有一定的公共屬性，滿足一定的社會(huì)公共需求。出于公共需求的考慮，政府會(huì)供給一部分公共屬性比較強(qiáng)的俱樂部體育產(chǎn)品。

由于俱樂部產(chǎn)品基本均可由市場進(jìn)行提供，因此，俱樂部體育產(chǎn)品的政府供給范圍也就是其購買范圍。政府購買這部分俱樂部產(chǎn)品的意義在于有限公共資金的基礎(chǔ)上，充分利用市場競爭機(jī)制，將政府直接生產(chǎn)效率不高或者供給不足的產(chǎn)品，采用政府購買的形式提供，讓私人部門或社會(huì)組織來生產(chǎn)提供，從而擴(kuò)大公共體育服務(wù)的范圍，以最大限度地滿足公共體育需求。政府向社會(huì)供給公共體育服務(wù)，除了純公共體育產(chǎn)品和共享體育資源外，其余大量是俱樂部體育產(chǎn)品。俱樂部體育產(chǎn)品種類十分豐富，若邊界不清便容易過度購買。由于其具有私人和公共雙重屬性，政府購買公共體育服務(wù)邊界控制的重中之重就在于俱樂部體育產(chǎn)品的購買。

首先，由于市場失靈而需政府直接干預(yù)的俱樂部體育產(chǎn)品也在嘗試回歸市場。如上文所述的大型體育賽事和大型體育場館運(yùn)營其實(shí)也開始了政府購買服務(wù)的形式。近幾年，智美體育集團(tuán)、阿里體育等私人體育產(chǎn)業(yè)公司通過這種形式獲得了各地一些大型體育賽事和大型體育場館的運(yùn)營權(quán)。由此可見，傳統(tǒng)體制下具有顯著外部性、投資巨大但回報(bào)周期短、自然壟斷性等特點(diǎn)的俱樂部產(chǎn)品雖然一直由政府進(jìn)行直接供給，但這一模式在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下被打破，也可以嘗試以政府購買公共服務(wù)的形式進(jìn)行供給，這與我國的體育市場成熟度有關(guān)。

其次，對(duì)于其他需要政府供給的俱樂部體育產(chǎn)品，購買邊界的控制應(yīng)該回到公共服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)，即政府職能，具體應(yīng)包括以下3個(gè)控制原則。

（1）公共性：俱樂部體育產(chǎn)品既帶有公共屬性，又帶有私人屬性，政府購買的俱樂部體育產(chǎn)品必須具有很強(qiáng)的公共屬性，即以政府出資的形式打破俱樂部產(chǎn)品受益的排他性。因?yàn)檎鲑Y購買，意味著產(chǎn)品是免收費(fèi)或低收費(fèi)，免費(fèi)或低收費(fèi)的產(chǎn)品往往會(huì)造成擁擠，競爭性出現(xiàn)，私人屬性得到增強(qiáng)。以政府購買體育技能培訓(xùn)服務(wù)為例，上海市2018年以政府購買公共服務(wù)的形式開展了體育公益夏令營活動(dòng)，以15歲以下青少年為主要培訓(xùn)人群，開展了田徑、足球、籃球、排球、乒乓球、羽毛球、網(wǎng)球、橄欖球、武術(shù)、棒球和高爾夫共11個(gè)項(xiàng)目36期的培訓(xùn)活動(dòng)，由17家青少年體育社會(huì)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，該培訓(xùn)服務(wù)以免費(fèi)或低收費(fèi)的形式進(jìn)行。由于每期每個(gè)培訓(xùn)班僅招收幾十人，以致出現(xiàn)“一名難求”的火爆局面。此次購買中，政府通過固定人數(shù)的形式實(shí)現(xiàn)了強(qiáng)制排他，名額十分有限，欲報(bào)名人數(shù)很多，意味著產(chǎn)品同時(shí)出現(xiàn)受益的排他性和擁擠性，十分接近于私人產(chǎn)品，便有使用公共資金滿足個(gè)體私人需求的嫌疑。而一些城市，如長沙，武漢等在暑期為全市中小學(xué)生購買游泳培訓(xùn)服務(wù)，產(chǎn)品的排他性和競爭性都很弱，接近于純公共產(chǎn)品，具有很強(qiáng)的公共性。有學(xué)者對(duì)美國蓋恩斯維爾市的社區(qū)體育發(fā)展進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，其也面向全市青少年以低收費(fèi)的形式開設(shè)橄欖球、游泳、籃球、健美操、排球等培訓(xùn)課程[27]。在實(shí)踐中，判別公共性的重要標(biāo)準(zhǔn)在于受益人群的廣泛性，即“廣覆蓋”，意為政府購買的俱樂部體育產(chǎn)品是否可以讓有需要的公眾自由地享用。這種廣泛性是相對(duì)的，受益的人群可以是某一特定區(qū)域，也可以是某一特定人群，如老年人、青少年、貧困人群、殘疾人等。政府應(yīng)結(jié)合實(shí)際公共需求和可使用的公共資金，以公共性為原則控制購買邊界。

（2）公益性：政府購買的俱樂部體育產(chǎn)品應(yīng)具以公益性為主導(dǎo)，為公眾提供最大限度的體育福利，這體現(xiàn)在2個(gè)方面。（1）政府購買俱樂部體育產(chǎn)品的是公眾利益，而非政府部門利益、地方利益或個(gè)人利益。在實(shí)踐中，要謹(jǐn)防一種現(xiàn)象，即體育職能部門往往根據(jù)自身的利益需求來進(jìn)行公共體育服務(wù)供給，傾向于購買一些操作簡單、政績明顯、責(zé)任小的項(xiàng)目[28]，如體育賽事。2017年，湖南省駐省體育局紀(jì)檢組在對(duì)政府購買公共體育服務(wù)的問題線索排查與問責(zé)調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，存在群眾體育賽事和群眾體育活動(dòng)多、項(xiàng)目分散、投入賽事資金數(shù)額大等問題。江蘇常州市2014—2017年公布的公共體育服務(wù)購買清單上，體育賽事與活動(dòng)的數(shù)量均占90%以上。（2）政府購買的俱樂部體育產(chǎn)品應(yīng)以低于市場價(jià)收費(fèi)的形式向公眾提供，不以盈利為目的。各類公共體育場館（地），尤其是中小型體育場館（地），為避免過度擁擠，往往通過低收費(fèi)的形式提供服務(wù)。若場館（地）不由政府直接進(jìn)行管理，而是向第三方購買進(jìn)行運(yùn)營和管理，也必須確保公益性和商業(yè)性的平衡。

（3）基本性：公共性和公益性就決定了政府購買的俱樂部體育產(chǎn)品必須以“?；尽睘樵瓌t。非基本的服務(wù)意味著不能代表普遍的公共利益，而是部分人的個(gè)性化需求，應(yīng)該不屬于政府的職能范圍。如專業(yè)體育人才的培訓(xùn)，包括體育管理人才、裁判員、教練員的培訓(xùn)，這代表一部分人群職業(yè)發(fā)展的需要，屬于比較“高級(jí)”的需求。在美國，體育教練員培養(yǎng)體系已經(jīng)在市場化和商業(yè)化的大環(huán)境下，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源自主自動(dòng)配置，通過社會(huì)力量和利用高校資源共同完成。而在我國培養(yǎng)形式比較單一，主要以國家體育行政管理部門組織的培訓(xùn)班為主[29]。這種培訓(xùn)有的是以政府購買服務(wù)的形式進(jìn)行。這種差別背后的原因可能在于發(fā)展階段的不同，我國目前缺乏成熟的商業(yè)環(huán)境來驅(qū)動(dòng)更多優(yōu)質(zhì)體育專業(yè)人才的自我培養(yǎng)，但這其中可能也存在壟斷式的利益保留使得社會(huì)力量很難介入到這類俱樂部產(chǎn)品的提供中?；拘砸笳徺I的公共體育服務(wù)應(yīng)關(guān)注普遍的、關(guān)乎民生的、基礎(chǔ)性的公眾體育需求。

總結(jié)而言，政府供給公共體育服務(wù)的范圍包括純公共體育產(chǎn)品、共享體育資源和部分俱樂部體育產(chǎn)品，私人體育產(chǎn)品不屬于政府供給范圍。政府應(yīng)在供給范圍內(nèi)實(shí)施購買，針對(duì)不同類別的體育產(chǎn)品，對(duì)應(yīng)的購買邊界控制見表2。

表2 不同類別體育產(chǎn)品的政府購買邊界控制Table2 Boundary Control of Government Purchase of Different Categories of Sports Goods

3 政府購買公共體育服務(wù)邊界的條件約束

為有效控制政府購買公共體育服務(wù)的邊界，必須執(zhí)行有力的條件約束。條件約束的目的就是要將政府購買公共體育服務(wù)的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，防止權(quán)力失控或行為失范，從而將政府購買的邊界控制在合法、合規(guī)、合理、合情的范圍內(nèi)。

3.1 完善的法規(guī)政策文件，為邊界控制提供法律約束

我國目前主要依靠行政力量推行公共體育服務(wù)政策，各地方政府在執(zhí)行購買政策時(shí)基本無法可依。在體育領(lǐng)域，最高層級(jí)的法律——《體育法》并未涉及公共體育服務(wù)的內(nèi)容，有關(guān)政府采購最高級(jí)別的指導(dǎo)性文件——《國家體育總局政府采購管理實(shí)施辦法》僅提及“服務(wù)”二字，且并未對(duì)服務(wù)進(jìn)行任何界定。目前，各地體育行政部門制定購買公共體育服務(wù)實(shí)施方案及制定指導(dǎo)性目錄時(shí)，主要參考以下3份文件：（1）2013年的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》；（2）2014年的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》；（3）2015年文化部、財(cái)政部、新聞出版廣電總局、體育總局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》。前2份文件只明確了公共體育屬于基本公共服務(wù)的范疇，并未提出公共體育服務(wù)的指導(dǎo)性目錄；后一份文件則是將公共文化與公共體育的內(nèi)容合并，形成一份指導(dǎo)性目錄?；谥笇?dǎo)性目錄是在政府需求主導(dǎo)下產(chǎn)生，且缺乏約束性，各地政府在購買公共體育服務(wù)時(shí)普遍處于模糊的狀態(tài)。因此，亟需完善相關(guān)的法律、法規(guī)和政策文件，以法律效力約束政府有可為，有可不為。

建立完善的法律政策文件，就是要從立法高度明確公共體育服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，同時(shí)對(duì)政府行為既有激勵(lì)又有約束。從約束的角度，應(yīng)對(duì)政府在購買公共體育服務(wù)中的過度越界行為進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定，涉嫌違法違規(guī)的行政主體或公職人員應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的黨紀(jì)、政紀(jì)和刑事責(zé)任。

3.2 明確的正面負(fù)面清單，為邊界控制提供制度約束

實(shí)施正面清單和負(fù)面清單管理制度是約束邊界的重要手段，實(shí)際上也是對(duì)政府和市場的雙向約束。控制政府購買公共體育服務(wù)邊界，實(shí)際是上要控制2條線：（1）政府的供給邊界，即公共體育服務(wù)的供給必須屬于政府職能范圍內(nèi)，超出政府職能范圍的服務(wù)應(yīng)由市場供給，如私人體育產(chǎn)品，以及不滿足公共性、公益性或基本性的俱樂部體育產(chǎn)品，否則就是政府越界，干預(yù)市場行為；（2）政府的保留邊界，即屬于政府本質(zhì)或核心職能的服務(wù)應(yīng)由政府直接生產(chǎn)供給，以及不合適采用市場化供給的服務(wù)內(nèi)容也應(yīng)保留在政府直接供給的邊界內(nèi)，如純公共體育產(chǎn)品，以及某些具有顯著外部性、投資成本巨大但收益不明顯的特殊俱樂部體育產(chǎn)品。如此，政府購買公共體育服務(wù)的空間就控制在供給邊界與保留邊界之間的范疇。同時(shí)采用正面清單和負(fù)面清單的模式，可清楚明確地控制政府的購買邊界。將保留邊界內(nèi)以及超出政府職能的服務(wù)限定在“負(fù)面清單”上，意為“禁買”；將供給邊界與保留邊界之間的服務(wù)項(xiàng)目納入“正面清單”，含“必買”和“限買”2部分，前者為必須實(shí)施購買的服務(wù)，后者為可限制性購買的服務(wù)，該部分服務(wù)需視地方政府購買能力、市場的供給條件等決定是否實(shí)施購買。

目前，個(gè)別?。ㄈ绾希?、市（如深圳、南京）公布了“政府購買公共服務(wù)負(fù)面清單”。如在2017南京市編制了《政府購買服務(wù)負(fù)面清單》，并獲得“2017年度全國采購創(chuàng)新制度獎(jiǎng)”。該清單明確了應(yīng)該由政府直接提供、不適合社會(huì)力量承擔(dān)的公共服務(wù)事項(xiàng)，共含7大類36個(gè)項(xiàng)目和230個(gè)品目。“體育管理”是其中1個(gè)項(xiàng)目，含2個(gè)品目，即“依法開展體育彩票發(fā)行管理工作”和“指導(dǎo)、管理體育外事工作，領(lǐng)導(dǎo)體育總會(huì)工作”。同時(shí)，在另一個(gè)項(xiàng)目“規(guī)范性文件制定”中包括“依法起草體育工作地方性法規(guī)、規(guī)章、競技體育發(fā)展規(guī)劃及管理”的內(nèi)容。這3個(gè)品目均屬于純公共體育產(chǎn)品的內(nèi)容。

為規(guī)范公共體育領(lǐng)域的政府購買行為，我國體育行政管理部門應(yīng)在廣泛調(diào)研、深入研究的基礎(chǔ)上形成《政府購買公共體育服務(wù)正面與負(fù)面清單》，為各地政府購買公共體育服務(wù)筑牢制度屏障。

3.3 嚴(yán)格的財(cái)政預(yù)算制度，為邊界控制提供經(jīng)濟(jì)約束

法規(guī)政策與正面負(fù)面清單實(shí)際是明確政府的事權(quán)，解決購買邊界問題；財(cái)政預(yù)算制度則是確定財(cái)權(quán)，解決“以什么價(jià)格買”的問題。對(duì)預(yù)算環(huán)節(jié)的控制，是以經(jīng)濟(jì)約束倒逼購買邊界的控制。為推動(dòng)公共體育服務(wù)體系建設(shè)，政府財(cái)政投入逐年提高，而經(jīng)濟(jì)利益及其衍生的政治利益是政府行為異化的重要因素。對(duì)于政府采購行為，我國《預(yù)算法》嚴(yán)格要求各級(jí)預(yù)算支出的編制應(yīng)當(dāng)貫徹厲行節(jié)約、勤儉建國的方針。因此，雖然削減財(cái)政支出并非我國購買公共體育服務(wù)的主要目標(biāo)，但應(yīng)以提高資金利用率為重要原則。國外發(fā)達(dá)國家最初因供給過多的公共服務(wù)而導(dǎo)致財(cái)政不堪重負(fù)，最后不得已轉(zhuǎn)向市場購買的理性發(fā)展，這對(duì)我們的啟示是，我國政府購買公共體育服務(wù)一開始就應(yīng)該走一條穩(wěn)健、理性的發(fā)展道路。要以嚴(yán)格的財(cái)政預(yù)算制度壓縮人為操作的空間，減少政府腐敗尋租成功的可能性，同時(shí)避免政府過度干預(yù)市場行為。在公共體育服務(wù)購買上，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國庫集中收付制度，嚴(yán)禁將財(cái)政資金從國庫轉(zhuǎn)入財(cái)政專戶并虛列開支。在政府公共財(cái)政預(yù)算中應(yīng)增加購買公共體育服務(wù)的專門預(yù)算，審計(jì)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的審計(jì)，尤其是對(duì)“預(yù)算控制價(jià)”的審查。嚴(yán)厲打擊政府購買公共體育服務(wù)時(shí)“不買對(duì)的、只買貴的”“價(jià)格下限是花完預(yù)算”“年底突擊花錢”等行為。預(yù)算還需執(zhí)行嚴(yán)格的審批程序，在人大常委會(huì)或?qū)ｉT委員會(huì)審查政府預(yù)算時(shí)，應(yīng)邀請(qǐng)公眾代表、有關(guān)專業(yè)人士舉行座談會(huì)、聽證會(huì)或征求意見會(huì)等，就購買項(xiàng)目的合理性、合法性進(jìn)行公開的口頭答辯。

3.4 透明的監(jiān)督反饋渠道，為邊界控制提供社會(huì)約束

建立透明的購買流程、完善的監(jiān)督機(jī)制、暢通的反饋渠道是對(duì)政府購買公共體育服務(wù)的全過程進(jìn)行控制。這種社會(huì)約束同樣是用于倒逼購買邊界的控制。從“養(yǎng)人辦事”到“花錢問效果”，政府購買公共體育服務(wù)必須程序嚴(yán)謹(jǐn)透明、可監(jiān)督、能反饋才能保障效果，其中包括4個(gè)重點(diǎn)。（1）制度化固定政府購買公共體育服務(wù)的流程，流程可被監(jiān)督。（2）建立長效的監(jiān)督考核機(jī)制，覆蓋購買前、購買中和購買后。購買前進(jìn)行財(cái)政審核，且須有公示期，在公示期內(nèi)的民眾意見必須以公開文件的形式作出反饋和說明；購買中應(yīng)建立落標(biāo)供應(yīng)商的投訴或訴訟機(jī)制，以及有效的供應(yīng)商權(quán)力救濟(jì)機(jī)制，提高競爭和監(jiān)督意識(shí)，這能在很大程度上規(guī)避政府購買暗箱操作的可能性；購買后應(yīng)有獨(dú)立第三方的績效考核機(jī)制，最為重要的是考核評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)該向社會(huì)公開，并作為下一年度編制購買目錄、預(yù)算和選擇承接主體的重要參考依據(jù)。（3）逐步建立市場承接主體的“信用檔案”和“黑名單”，強(qiáng)化民眾對(duì)承接主體的評(píng)價(jià)與監(jiān)督，尤其是加強(qiáng)對(duì)民間體育組織的監(jiān)督，這在約束市場承接主體的同時(shí)也約束了購買主體。非營利性的民間體育組織是未來我國公共體育服務(wù)供給的主力軍，但由于長期半官方的身份，對(duì)政府的依賴性強(qiáng)，自我造血能力差，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)這類組織承接公共體育服務(wù)的招標(biāo)與績效考核監(jiān)督。（4）建立政府對(duì)民眾意見的反饋機(jī)制。在官民對(duì)話互動(dòng)的過程中，民往往處于弱勢的被動(dòng)地位，民間的意見或建議往往得不到政府反饋，民眾參與溝通的積極性下降，政府主導(dǎo)型的公共體育服務(wù)逐漸偏離公眾目標(biāo)。必須建立政府對(duì)民眾意見的反饋機(jī)制，將反饋的效果、民眾的滿意度納入政府公共體育服務(wù)工作績效考核的內(nèi)容中。

4 結(jié)語

“買什么”是政府購買公共體育服務(wù)時(shí)面臨的首要問題。在我國政府大力推進(jìn)公共體育服務(wù)體系建設(shè)，擴(kuò)大公共體育服務(wù)供給，提升公共體育服務(wù)水平的背景下，明確并控制公共體育服務(wù)的購買邊界才能有的放矢，防止政府權(quán)力失控或行為失范。

公共體育服務(wù)的本質(zhì)屬性為政府職能，公共產(chǎn)品理論為政府供給和購買公共體育服務(wù)提供了理論基礎(chǔ)。本文從公共產(chǎn)品理論出發(fā)，將體育產(chǎn)品分為私人體育產(chǎn)品、純公共體育產(chǎn)品、共享體育資源和俱樂部體育產(chǎn)品。界定政府供給的公共體育服務(wù)包括純公共體育產(chǎn)品、共享體育資源和部分俱樂部體育產(chǎn)品。在分析不同類別體育產(chǎn)品特征的基礎(chǔ)上，分別界定控制政府購買的邊界。純公共體育產(chǎn)品屬于體育部門的核心職能，原則上不可向市場購買，但中間產(chǎn)品可根據(jù)市場競爭性向社會(huì)力量購買；共享社會(huì)體育資源的建設(shè)不屬于政府購買公共體育服務(wù)的范疇，但共享體育資源（包括自然資源和社會(huì)資源）的管理和維護(hù)可向社會(huì)力量購買；對(duì)于俱樂部體育產(chǎn)品，其中具有顯著外部性、投資成本巨大且回報(bào)周期長、沉淀成本高、自然壟斷性等特征的俱樂部體育產(chǎn)品，政府可委托事業(yè)單位或國有單位進(jìn)行管理，或采用政府購買服務(wù)的方式，而對(duì)于其他的俱樂部體育產(chǎn)品，均可采用政府購買服務(wù)的方式進(jìn)行，但應(yīng)以公共性、公益性和基本性為購買邊界的控制原則。

從有效控制政府購買邊界的角度出發(fā)，研究認(rèn)為，應(yīng)通過完善的法律法規(guī)文件、明確的正面負(fù)面清單、嚴(yán)格的財(cái)政預(yù)算制度和透明的監(jiān)督反饋渠道，從法律、制度、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)4個(gè)方面對(duì)政府購買權(quán)力進(jìn)行條件約束，確保政府購買公共體育服務(wù)的邊界控制在合法、合規(guī)、合理、合情的范圍內(nèi)。