中國東海防空識別區(qū)設(shè)立的國際法依據(jù)及其意義

王藝瞾

摘要防空識別區(qū)是指一國為了國家安全需要而劃設(shè)的對航空器進(jìn)行識別的特殊區(qū)域，目前尚屬國際法中的空白領(lǐng)域。設(shè)立防空識別區(qū)的法律依據(jù)主要來自國際法律的一般原則。中國設(shè)立東海防空識別區(qū)是對國際社會在該領(lǐng)域做法的肯定和支持，中國應(yīng)該在不違背現(xiàn)有國際法原理和習(xí)慣的前提下，積極地豐富相關(guān)國際實(shí)踐，推動其向前發(fā)展，形成完善的國際法規(guī)則。

關(guān)鍵詞防空識別區(qū) 國際法 依據(jù) 國際規(guī)則 制定

一、問題的提出

2013年11月23日中國國防部發(fā)表了《中華人民共和國政府關(guān)于劃設(shè)東海防空識別區(qū)的聲明》，在我國東海設(shè)立了首個防空識別區(qū)。該聲明一出便引來國際社會的廣泛爭議和各種不實(shí)地猜測。由于該區(qū)域與日本和韓國的防空識別區(qū)都有一定范圍的重合，日、韓兩國對我國防空識別區(qū)的正當(dāng)性提出了質(zhì)疑，美國政府更是做出了不承認(rèn)也不接受中國在東海劃設(shè)防空識別區(qū)的表態(tài)。實(shí)際上，設(shè)立防空識別區(qū)的國際實(shí)踐可以追溯到上世紀(jì)五十年代，當(dāng)時航空器在第二次世界大戰(zhàn)中的廣泛應(yīng)用使得人們認(rèn)識到鞏固空防系統(tǒng)的重要性。二戰(zhàn)后的美國深感到來自蘇聯(lián)轟炸機(jī)的威脅，于是同加拿大—起圍繞北美大陸創(chuàng)設(shè)了世界上首個防空識別區(qū)——北美防空識別區(qū)。防空識別區(qū)這個由美國首創(chuàng)的空中預(yù)警系統(tǒng)，逐漸成為主權(quán)國家捍衛(wèi)領(lǐng)土主權(quán)和維護(hù)海洋權(quán)益的重要手段。隨后英國、德國、日本、韓國、芬蘭、冰島、意大利、菲律賓、澳大利亞等二十多個國家都先后設(shè)立了防空識別區(qū)。

盡管在國際法體系中，防空識別區(qū)的設(shè)立尚無明確的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，但是隨著人類航空技術(shù)地發(fā)展與進(jìn)步，隨著國際空運(yùn)航班的不斷增加，隨著空中襲擊成為戰(zhàn)爭和恐怖活動的常態(tài)化，隨著各國對領(lǐng)空主權(quán)安全的不斷重視，中國設(shè)立防空識別區(qū)已是大勢所趨。明確東海防空識別區(qū)的正當(dāng)性，對我國今后設(shè)立其它防空識別區(qū)，對我國將來在防空識別區(qū)規(guī)則立法活動中能有話語權(quán)，都有著極其重要的意義。

二、國際社會設(shè)立防空識別區(qū)的典型實(shí)踐

（一）美國防空識別區(qū)的實(shí)踐

美國是最早設(shè)立防空識別區(qū)的國家，其設(shè)立依據(jù)是《聯(lián)邦法則》，目前的有效規(guī)則以2014年1月最新修訂的版本為準(zhǔn)，其中第14篇的第99部分“空中交通安全管制”，對美國防空識別區(qū)的定義、范圍與具體識別要求都做了詳細(xì)的規(guī)定。在這一規(guī)定中，對某一即將通過或位于美國防空識別區(qū)的航空器，做了必須遵守如下方面的識別要求：

在無線電方面，要求進(jìn)入防空識別區(qū)的民用航空器必須開通雙向無線電通訊系統(tǒng)，且該航空器的飛行員必須持續(xù)保持對航空設(shè)施頻率的監(jiān)聽。在飛行計(jì)劃方面，除非取得了航空管控機(jī)構(gòu)的授權(quán)，否則任何駛?cè)牖蛱幱诜揽兆R別區(qū)內(nèi)的航空器都應(yīng)向有關(guān)的通訊設(shè)施提交、激活和結(jié)束飛行計(jì)劃的情況。在雷達(dá)信號方面，要求任何進(jìn)入、位于或飛越美國防空識別區(qū)的航空器都要安裝雷達(dá)信號應(yīng)答機(jī)，并且要保證其一直處于有效的啟動狀態(tài)。在方位報(bào)告方面，要求飛越或位于防空識別區(qū)的飛行員必須向有關(guān)設(shè)施按照管制空域和非管制空域的不同要求報(bào)告自己的位置。

從以上規(guī)定中可知，美國在防空識別區(qū)領(lǐng)域的立法規(guī)則十分的全面、復(fù)雜和嚴(yán)格，在具體的實(shí)踐操作中，對違反防空識別區(qū)規(guī)則的航空器，美國可能會采取伴飛、主動識別以及攔截的措施。此外，《美國法典》第49條還規(guī)定了違反防空識別區(qū)規(guī)則相對應(yīng)的刑事制裁手段。這足以證明美國對其防空識別區(qū)的重視程度，以及該區(qū)域?qū)τ诰S護(hù)一國主權(quán)權(quán)益的重要性。

（二）加拿大防空識別區(qū)的實(shí)踐

美國之后，加拿大于1951年建立了加拿大防空識別區(qū)。目前關(guān)于其有效的規(guī)則主要記載于1996年的《加拿大航空法規(guī)》中。在對進(jìn)入防空識別區(qū)的航空器的具體要求上，加拿大同美國在無線電、飛行計(jì)劃及方位報(bào)告等方面都基本相同，兩國間最主要的區(qū)別體現(xiàn)為以下兩點(diǎn)：

第一，加拿大沒有區(qū)分軍用和民用航空器，明確地規(guī)定了該規(guī)則適用一切將要進(jìn)入或位于加拿大防空識別區(qū)的航空器。

第二，美國只規(guī)定了最終在美國著陸的航行器提交飛行計(jì)劃，但是加拿大則要求，只要在防空識別區(qū)內(nèi)飛越的航空器都必須要提交飛行計(jì)劃，不管其最終的目的地是否在加拿大?？梢娂幽么蠓揽兆R別區(qū)的具體規(guī)則要比美國更為嚴(yán)格。

（三）其他國家的防空識別區(qū)實(shí)踐

除了美國和加拿大，世界上許多國家和地區(qū)都設(shè)立了防空識別區(qū)，防空識別區(qū)的設(shè)立已明顯地呈現(xiàn)出了國際化特征。例如，1965年左右，冰島、意大利、日本、韓國和馬來西亞都先后設(shè)立了防空識別區(qū)。其中日本自上世界70年代以來，更是先后數(shù)次單方面擴(kuò)大其防空識別區(qū)的面積，將該區(qū)域不斷向中國方向擴(kuò)張。1972年，日本在調(diào)整其防空識別區(qū)的范圍時，將我國釣魚島囊括其中。2010年日本防衛(wèi)省宣布，把原來止于國土最西端與那島上空的“防空識別圈”擴(kuò)大到該島嶼以西臺灣地區(qū)一側(cè)海域的上空。韓國防空識別區(qū)的面積也很大，最遠(yuǎn)的邊界距其本國領(lǐng)空長達(dá)390公里。在我國宣布設(shè)定東海防空識別區(qū)后，韓國也迅速宣布擴(kuò)大其現(xiàn)有的防空識別區(qū)，擴(kuò)大后的區(qū)域覆蓋了朝鮮半島西南方向的蘇巖礁、羅馬島和紅島上空。

三、中國設(shè)立防空識別區(qū)的國際法依據(jù)

聯(lián)合國《國際法院規(guī)約》第38條對國際法的法律淵源有權(quán)威解釋：主要有國際條約、國際習(xí)慣、法律一般原則、法庭判例和公法學(xué)家的學(xué)說。截止到目前為止，國際社會中并沒有防空識別區(qū)的專有條約，盡管有20多個國家歷經(jīng)半個世紀(jì)的實(shí)踐，但也不符合多數(shù)國家長期反復(fù)實(shí)踐的標(biāo)準(zhǔn)。因此在國際條約和國際習(xí)慣法中很難找到設(shè)立防空識別區(qū)的有力依據(jù)，但我們可以在—般原則中找到它設(shè)立的國際法依據(jù)。

（一）國家自衛(wèi)權(quán)的合理延伸

自衛(wèi)權(quán)是主權(quán)國家固有的一項(xiàng)在國際法上的基本權(quán)利。《聯(lián)合國憲章》第51條規(guī)定：“聯(lián)合國任何會員國受到武力攻擊時，在安全理事會采取必要辦法，以維護(hù)國際和平及安全之前，本憲章不得認(rèn)為禁止行使單獨(dú)或集體自衛(wèi)之自然權(quán)利……”。防空識別區(qū)的誕生是在上世界50年代，當(dāng)時國際社會在航空領(lǐng)域取得了巨大的進(jìn)步，二戰(zhàn)期間飛機(jī)空襲的普遍適用使各國認(rèn)識到，傳統(tǒng)的空防系統(tǒng)正面臨著前所未有的威脅。為了能更好的應(yīng)對來自他國的空中威脅，美國率先設(shè)立了防空識別區(qū)。從防空識別區(qū)所誕生的歷史背景中我們不難得出：一國劃設(shè)防空識別區(qū)的實(shí)質(zhì)就是為了能提前預(yù)測到對本國主權(quán)造成的侵犯，為自我防衛(wèi)提供充分的時間。

瑞士法學(xué)家瓦泰爾說過：“一個國家應(yīng)當(dāng)認(rèn)真避免任何可能造成破壞的事物……將任何可能導(dǎo)致其會壞的東西擋在一定距離之外?！蓖晟瓶罩蓄A(yù)警系統(tǒng)，在距離領(lǐng)土上空的一定公共空間區(qū)域內(nèi)設(shè)立防御系統(tǒng)，以達(dá)到防備和抵抗侵略的目的，自然是無可厚非的。聯(lián)合國也曾默示同意國家在特定情況下訴諸預(yù)先自衛(wèi)的權(quán)利，比如安理會和大會拒絕譴責(zé)以色列1967年對埃及的先發(fā)制人攻擊。并且在詹寧斯和瓦斯修訂的《奧本海國際法》中也在一定程度上肯定了這種預(yù)先防衛(wèi)的正當(dāng)性：“雖然預(yù)防性自衛(wèi)行動通常是非法的，但是，并不是在一切情況下都是非法的……在現(xiàn)代敵對行動的條件下，一個國家總是要等待武力攻擊開始后才采取自衛(wèi)行動，是不合理的?！睆囊陨系恼撌鲋锌梢缘贸觯覈?dāng)然可以在不違背現(xiàn)有國際法規(guī)則的前提下，對自衛(wèi)權(quán)進(jìn)行合理延伸，設(shè)立一個不妨礙他國合法飛行自由的防空識別區(qū)。

（二）一國對其剩余權(quán)利的行使

剩余權(quán)利，是指法律未加明文規(guī)定或禁止的權(quán)利。該原則最常見于現(xiàn)代海洋法中，即《海洋法公約》中沒有明確規(guī)定或沒有明令禁止的那部分權(quán)利。根據(jù)剩余權(quán)利的主張，雖然《海洋法公約》中對一些權(quán)利沒有明確的歸屬，但并非意味著這些權(quán)利的不存在?！逗Ｑ蠓üs》第58條規(guī)定，在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，所有國家在行使航行與飛越自由權(quán)利時，都應(yīng)該適當(dāng)顧忌沿海國的權(quán)利和義務(wù)。這同樣表明，沿海國可以根據(jù)國家在海上的安全形式以及為了保護(hù)自身的合法權(quán)利，在不違反國際法律和不妨礙其他國家相對權(quán)利的條件下，結(jié)合現(xiàn)有的國際實(shí)踐，依據(jù)國際法和平利用的原則和《海洋法公約》的有關(guān)規(guī)定，設(shè)立防空識別區(qū)的做法是完全正當(dāng)?shù)摹?/p>

作為《海洋法公約》的締約國，我國當(dāng)然可以在東海相關(guān)區(qū)域主張相應(yīng)權(quán)利，并按照該原則，設(shè)立一個不妨礙其他國家相對權(quán)利的東海防空識別區(qū)，這完全是國際法框架下的合法行為。

四、總結(jié)：我國設(shè)立防空識別區(qū)的意義

防空識別區(qū)從設(shè)立到發(fā)展已有半個世紀(jì)之久，但是圍繞其法律依據(jù)、性質(zhì)和糾紛的解決至今尚無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。中國設(shè)立東海防空識別區(qū)不僅對維護(hù)本國主權(quán)領(lǐng)土安全有著積極的防御作用，更重要的是豐富了防空識別區(qū)的國際實(shí)踐，這對于推動防空識別區(qū)規(guī)則成為國際習(xí)慣法，甚至今后對其規(guī)則的制定與完善都有著極其重要的意義。作為世界上歷史悠久且國土覆蓋面積較大的國家，中國有著地勢多樣性和周邊環(huán)境復(fù)雜性的特點(diǎn)，中國防空識別區(qū)的設(shè)立不單單是在數(shù)量上豐富了防空識別區(qū)的實(shí)踐，更能在種類上為該領(lǐng)域帶來新的素材，為今后規(guī)則的制定提供了更多的思考。

另一方面，當(dāng)今國際社會運(yùn)行的這套國際法體系仍是以歐美價(jià)值觀為代表的西方價(jià)值體系，中國盡管也參與了一些規(guī)則的制定，但就單純的是個參與者，并沒有多少發(fā)言權(quán)，國際法的很多領(lǐng)域都沒有中國的影子、話語和痕跡。因此中國必須要積極地參與各種國際國際法實(shí)踐，在中國東海設(shè)立防空識別區(qū)正是一次重要的實(shí)踐，也為未來中國能在國際法體系建設(shè)中擁有話語權(quán)奠定了基礎(chǔ)。中國只有積極地參與國際法實(shí)踐，積極推動國際法發(fā)展，為自己在立法過程中積累更多的話語權(quán)，才能使國際法的價(jià)值理念不再局限于西方價(jià)值觀，才能使自己成為國際法強(qiáng)國，使國際法成為真正意義上的普世性法律。