戶籍管控思維難解“大城市病”

高明勇

“城市病”的主要責(zé)任不是外來(lái)人口造成的，卻要讓他們來(lái)埋單，有失公允。

“城市病”的主要責(zé)任不在外來(lái)人口

近來(lái)，包括北京、上海在內(nèi)的一大批城市總體規(guī)劃獲批，按照其中的目標(biāo)設(shè)計(jì)，一直糾纏于各個(gè)城市的“大城市病”有望得到紓解。在《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》中，在談及2020年發(fā)展目標(biāo)時(shí)，描述是：“大城市病”等突出問(wèn)題得到緩解。在談及2035年發(fā)展目標(biāo)時(shí)，描述是：“大城市病”治理取得顯著成效。

根據(jù)這一時(shí)間表，未來(lái)20年左右的時(shí)間里，治理“大城市病”的頑疾將成為城市發(fā)展進(jìn)程中至關(guān)重要的一環(huán)。

不過(guò)，在如何去除“大城市病”的方式上，卻存在很大差異，有些已經(jīng)涉及到了方向?qū)用?。歷來(lái)，關(guān)于“大城市病”的解決方案，大多都涉及人口調(diào)節(jié)問(wèn)題，尤其是流動(dòng)人口的問(wèn)題。對(duì)此，《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》提出的方法是：“制定科學(xué)合理的公共服務(wù)政策，發(fā)揮公共服務(wù)導(dǎo)向?qū)θ丝诮Y(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)作用。”

發(fā)揮“公共服務(wù)”的杠桿作用，這一提法相對(duì)并不多見(jiàn)，值得進(jìn)一步期待。

與之對(duì)應(yīng)的是，在“大城市病”中的流動(dòng)人口問(wèn)題，在一些地方文件中多有談及，街頭巷議中也是恒定的話題之一。

對(duì)于這一話題，《在中國(guó)城市中爭(zhēng)取公民權(quán)》一書中，美國(guó)學(xué)者蘇黛瑞提及，1995年，就有課題組下結(jié)論說(shuō)，“城市居民通常都將許多問(wèn)題歸咎于流動(dòng)人口?！睂?shí)際上，根據(jù)作者田野調(diào)查：“凡是市民們對(duì)某些問(wèn)題（諸如交通問(wèn)題）投注很多激情去討論的城市，他們的驚慌實(shí)際上是相對(duì)缺乏客觀依據(jù)的。”這一結(jié)論，歷經(jīng)20余年仍未過(guò)時(shí)。

不僅坊間爭(zhēng)論缺乏客觀依據(jù)，學(xué)術(shù)研究依然如此。六年前（2011年），筆者專訪時(shí)任國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展部副部長(zhǎng)、“主體功能區(qū)人口管理政策研究”課題組組長(zhǎng)貢森時(shí)，他曾提出，到目前為止，沒(méi)有一份令人信服的調(diào)研報(bào)告能夠說(shuō)明是因?yàn)橥獾厝丝诤偷投巳丝谠斐山煌〒矶隆⑺Y源緊缺等“城市病”。

在公共服務(wù)層面，貢森的分析是：交通擁堵主要是規(guī)劃不科學(xué)造成的，一些特大城市的發(fā)展采取“攤大餅”式，而不是組團(tuán)式、多中心的模式；一些流域和城市的環(huán)境惡化問(wèn)題，主要是工廠布局分散和污染治理不當(dāng)導(dǎo)致的；基本公共服務(wù)和社會(huì)保障面臨的壓力，主要是財(cái)政投入不足和公共資源空間配置不均衡導(dǎo)致的；大城市水土資源的超載問(wèn)題，主要是經(jīng)濟(jì)過(guò)于集聚或者社會(huì)文化資源過(guò)于集中導(dǎo)致的；外來(lái)人口低素質(zhì)帶來(lái)的社會(huì)治安問(wèn)題，主要是社會(huì)偏見(jiàn)和社會(huì)排斥的結(jié)果。

“大城市病”≠人口增多

“城市病”的主要責(zé)任不是外來(lái)人口造成的，卻要讓他們來(lái)埋單，有失公允。

上海學(xué)者陸銘在新作《大國(guó)大城——當(dāng)代中國(guó)的統(tǒng)一、發(fā)展與平衡》中說(shuō)：“中國(guó)的很多事之所以分歧太多，就是最基本的原理被忘記了?！彼J(rèn)為，我們目前在城市建設(shè)的時(shí)候，一直有一個(gè)思想上的大誤區(qū)，總是把“城市病”理解為是人多導(dǎo)致的：人口增多，對(duì)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的需求增長(zhǎng)，供給相對(duì)緊缺。

以限制購(gòu)房為例，他指出可以針對(duì)“外國(guó)人”，不能針對(duì)“外地人”。針對(duì)外國(guó)人的購(gòu)房、就業(yè)是個(gè)政治問(wèn)題，是要保護(hù)本國(guó)公民。而以“外地人”為限制對(duì)象的戶籍門檻，是沒(méi)有道理的。

這一判斷，與蘇黛瑞《在中國(guó)城市中爭(zhēng)取公民權(quán)》的分析相吻合。根據(jù)蘇黛瑞的分析，“城市病”是城市公共品供給制度的問(wèn)題，而非流動(dòng)人口的問(wèn)題。他提出，必須瓦解舊有的城市公共品供給體制，才有可能解決城市的問(wèn)題，而非“歧視”外地人。

解決這一問(wèn)題，歸根到底還是要回到制度框架中解決。之前筆者專訪中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院副院長(zhǎng)段成榮教授時(shí)，他提出如何保證流動(dòng)人口行使憲法賦予他們的政治權(quán)利，如何理順流動(dòng)人口參政渠道，已經(jīng)成為各地各級(jí)政府不得不面對(duì)的重大課題。“目前社會(huì)管理的根基是以戶籍為基礎(chǔ)，例如對(duì)購(gòu)房、購(gòu)車資格限制的界定，對(duì)流動(dòng)人口子女在流入地入學(xué)資格的限制，這些政策的出臺(tái)，制造了一系列的社會(huì)問(wèn)題，是對(duì)流動(dòng)人口合法權(quán)利的一種傷害?！?/p>

就是說(shuō)，結(jié)合數(shù)十年來(lái)的城市研究及發(fā)展脈絡(luò)看，以戶籍管控思維為導(dǎo)向的城市管理模式，注定無(wú)法解決“大城市病”。因?yàn)榱鲃?dòng)人口的流入并非造成“大城市病”的根源，如果繼續(xù)沿襲老路，不但容易制造更多的社會(huì)歧視和社會(huì)摩擦，也會(huì)限制城市自身勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升和宜居環(huán)境的塑造。而在“宜疏不宜堵”的思路指導(dǎo)下，告別行政力量的簡(jiǎn)單粗暴干預(yù)，一手建立基于價(jià)格機(jī)制的市場(chǎng)調(diào)節(jié)，一手建立基于“制定科學(xué)合理的公共服務(wù)政策”的公共品調(diào)節(jié)，才有可能將“大城市病”的問(wèn)題歸置于法治規(guī)則內(nèi)解決。

（作者系鳳凰網(wǎng)評(píng)論部總監(jiān)）endprint