區(qū)域推進(jìn)現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的調(diào)查與思考

張俊

建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度需要理清三種關(guān)系：政府或教育主管部門和學(xué)校的關(guān)系、學(xué)校內(nèi)部的管理關(guān)系、學(xué)校和社會的關(guān)系。在此，以江蘇省如皋市為例，對學(xué)校制度建設(shè)的現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)查分析，并就區(qū)域推進(jìn)現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)提出了幾點(diǎn)思考，如擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)、加強(qiáng)學(xué)校章程及配套制度建設(shè)、完善學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、健全面向社會的開放辦學(xué)機(jī)制、加強(qiáng)校長隊(duì)伍建設(shè)等，為進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域教育發(fā)展提供了有效的實(shí)施策略。

一、基本情況

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。對于教育領(lǐng)域來說，就是推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展，具體體現(xiàn)在依法治教，建立一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的教育制度，當(dāng)然還需具備執(zhí)行這些制度的能力。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出“建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度”的要求。教育部隨后出臺了《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，對推進(jìn)依法治校、建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度提出了具體要求和實(shí)施策略。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》表明，對教育體制機(jī)制的改革勢在必行。制度是人類追求秩序化的一種方式，而教育制度則決定著教育的活力，影響著教育的廣度和深度。因此，無論是國家政策的要求，還是學(xué)校發(fā)展的需要，建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度已成為教育改革發(fā)展的題中之意。

為此，如皋市申報(bào)了江蘇省教育改革發(fā)展戰(zhàn)略性與政策性研究課題“現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)指標(biāo)體系實(shí)證研究”，探索如何通過排除他律性因素的干擾，理順外部制度環(huán)境；如何建構(gòu)內(nèi)部管理體系，建立符合區(qū)域特點(diǎn)和學(xué)校特色的管理制度和配套政策等，推動區(qū)域教育發(fā)展邁上新的臺階。

二、目的和意義

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》指出：要適應(yīng)中國國情和時(shí)代要求，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間的新型關(guān)系?？梢?，“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與”是現(xiàn)代學(xué)校制度的核心，它具體體現(xiàn)在“法治、自主、民主、開放”四個(gè)方面。

現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)具有重要的地位和價(jià)值。其一，建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度是實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要條件，是推進(jìn)教育綜合改革，完善教育治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其二，建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度是全面推進(jìn)依法治校，規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為的必然選擇。其三，建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度有助于依法理順政府和學(xué)校的關(guān)系，并在落實(shí)學(xué)校自主權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)管理的規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)政府依法行政、學(xué)校依法辦學(xué)、社會依法參與。其四，建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度有助于利用法律手段，調(diào)整、解決學(xué)校改革和發(fā)展中出現(xiàn)的問題，維護(hù)學(xué)校和師生員工的合法權(quán)益。

三、調(diào)查內(nèi)容、對象和方法及情況分析

1.調(diào)查內(nèi)容、對象和方法

2015年上半年，如皋市以“建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度”“學(xué)校治理結(jié)構(gòu)”“學(xué)校章程及配套制度建設(shè)”“學(xué)校發(fā)展哲學(xué)及培養(yǎng)目標(biāo)”等內(nèi)容為主題，分別對校級領(lǐng)導(dǎo)、中層干部、教師進(jìn)行了問卷調(diào)查。此次調(diào)查共發(fā)放問卷336份，回收332份，回收率為98.8%。同時(shí)，如皋市教育局的相關(guān)人員還對校級領(lǐng)導(dǎo)、中層干部、教師、社區(qū)及家長代表進(jìn)行了訪談，通過統(tǒng)計(jì)分析，形成了有建設(shè)性的報(bào)告。

2.調(diào)查情況分析

建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，需要理清三種關(guān)系，或者說確立三種各方都應(yīng)遵守的規(guī)則。這三種關(guān)系是：政府或教育主管部門與學(xué)校的關(guān)系、學(xué)校內(nèi)部的管理關(guān)系、學(xué)校和社會的關(guān)系。調(diào)查結(jié)果表明，政府或教育主管部門、學(xué)校、社會的關(guān)系不僅需要進(jìn)一步理順，還與現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)要求有一定的距離。學(xué)校決策過程簡單化、經(jīng)驗(yàn)化，民主監(jiān)督機(jī)制失效，社會與家長沒有真正參與學(xué)校管理等問題，制約了現(xiàn)代學(xué)校制度的建設(shè)，也影響了學(xué)校整體辦學(xué)品質(zhì)的提高。當(dāng)前，在學(xué)校管理中主要存在以下問題。

一是關(guān)于政府與學(xué)校的關(guān)系問題。簡政放權(quán)，進(jìn)一步擴(kuò)大了學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，這是當(dāng)前教育改革的方向。但仍有很多人認(rèn)為，“學(xué)校自主權(quán)有限”“校長過分依賴主管部門”等，成為當(dāng)下學(xué)校管理制度存在的主要問題。長期以來，政府與學(xué)校的關(guān)系，主要在縱向的政府層級做了部分調(diào)整，比如義務(wù)教育投入保障的責(zé)任等。而在橫向的政府部門之間，相關(guān)的調(diào)整卻較少，比如與教育部門關(guān)系緊密的財(cái)政、人社等部門，相關(guān)職權(quán)的調(diào)整卻很少涉及。2014年，教育部發(fā)布了《義務(wù)教育學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，對義務(wù)教育學(xué)校的教育教學(xué)和管理工作提出了具體要求，但對學(xué)校的權(quán)責(zé)規(guī)定仍不夠全面、具體，有兩種情況反映在實(shí)際管理中。其一，上級部門對學(xué)校的管理有些是過于剛性的，使學(xué)校的自主性難以充分發(fā)揮；其二，學(xué)校在某些方面過于自主，缺乏必要的約束和制約。部分受訪者認(rèn)為，簡政放權(quán)成為行政管理改革的必然，但上級部門對學(xué)校如何簡政放權(quán)，還缺少可操作的具體要求。

二是關(guān)于學(xué)校內(nèi)部治理的問題。目前，如皋市中小學(xué)主要實(shí)行“校長負(fù)責(zé)制”。該負(fù)責(zé)制包括“校長全面負(fù)責(zé)，黨組織保證監(jiān)督，教職工民主參與”，這是在改進(jìn)原有黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負(fù)責(zé)制的基礎(chǔ)上形成的。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分學(xué)校校長缺乏民主意識，對教職工、學(xué)生、學(xué)生家長和社區(qū)服務(wù)的意識相對薄弱，決策權(quán)力過分集中于主要負(fù)責(zé)人，教職工很少參與學(xué)校的管理工作。同時(shí)，決策過程常常流于簡單化、經(jīng)驗(yàn)化，其有效性、指導(dǎo)力都需要加強(qiáng)。且不少學(xué)校沿用傳統(tǒng)的金字塔式管理方式，在結(jié)構(gòu)上雖然層次較多，但在管理職能上有交叉與重疊，容易造成管理手段上的高集權(quán)，以及管理效益不高等問題。當(dāng)然，如皋市也有很多學(xué)校主動探索級部制等扁平式管理形式，減少中間環(huán)節(jié)，促進(jìn)管理更加簡潔、高效。而且部分學(xué)校還成立了由學(xué)校管理干部、教師代表、社區(qū)和家長代表等組成的“校務(wù)委員會”，參與和監(jiān)督學(xué)校管理，協(xié)調(diào)相關(guān)事宜，維護(hù)學(xué)生權(quán)益。但校務(wù)委員會的內(nèi)涵和職能、常態(tài)運(yùn)行機(jī)制，以及與其他校內(nèi)組織的關(guān)系等，均沒有統(tǒng)一規(guī)定，有待進(jìn)一步明確。endprint

三是關(guān)于社區(qū)、家長參與學(xué)校管理的問題。在調(diào)查和訪談中，有約70%的人認(rèn)為，學(xué)校管理目前仍處于比較封閉的狀態(tài)，社區(qū)、家長委員會等參與辦學(xué)的時(shí)機(jī)仍不成熟。也有受訪者認(rèn)為，家長委員會主要是協(xié)調(diào)解決學(xué)生具體問題的機(jī)構(gòu)，并沒有真正參與到學(xué)校管理中。目前，如皋市各中小學(xué)均建立了家長委員會，但家長委員會自主、獨(dú)立的意識相對薄弱，成員的素質(zhì)和積極性也不高，結(jié)構(gòu)比較松散，常態(tài)的工作機(jī)制需要進(jìn)一步優(yōu)化。學(xué)校與社區(qū)、家長之間關(guān)系的建立，需要進(jìn)一步加強(qiáng)，即由協(xié)調(diào)解決相關(guān)學(xué)生事宜，到參與素質(zhì)教育實(shí)施、課程改革、學(xué)校內(nèi)部評價(jià)制度等學(xué)校管理的多個(gè)方面，從而實(shí)現(xiàn)從社區(qū)、家長對學(xué)校的單向支持，到雙向相互促進(jìn)轉(zhuǎn)型。調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，如皋市也有不少學(xué)校開放辦學(xué)的意識較強(qiáng)，這些學(xué)校主動爭取社區(qū)、家長的支持，向社區(qū)開放學(xué)校的教育資源，實(shí)現(xiàn)了學(xué)校與社區(qū)共存共贏。比如，如皋師范學(xué)校附屬小學(xué)開設(shè)的家長素養(yǎng)課程，讓家長走進(jìn)學(xué)校、走進(jìn)課堂，共同參與學(xué)校的課程建設(shè)。

四、思考與建議

基于調(diào)查結(jié)果，再結(jié)合如皋市的實(shí)際情況可以得出啟示：建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，關(guān)鍵是要加強(qiáng)制度創(chuàng)新，理順學(xué)校內(nèi)外部關(guān)系，促進(jìn)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展。當(dāng)然，制度創(chuàng)新的過程不可能一蹴而就，必須從區(qū)域?qū)嶋H出發(fā)，并結(jié)合不同學(xué)段、不同類型學(xué)校的發(fā)展基礎(chǔ)、學(xué)校特色、制度現(xiàn)狀及外部環(huán)境等，研究和制訂現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的策略、途徑與方法。為此，筆者提出以下幾點(diǎn)思考與建議。

1.在加強(qiáng)政府統(tǒng)籌的同時(shí)，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)

政府和學(xué)校的關(guān)系，是現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)不可回避的問題。一方面，對于基礎(chǔ)教育，尤其是義務(wù)教育來說，政府在現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)中處于主導(dǎo)地位。新修訂的《義務(wù)教育法》規(guī)定，“各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)履行本法規(guī)定的各項(xiàng)職責(zé)，保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利”“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件”“縣級人民政府的教育行政部門應(yīng)當(dāng)均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)校師資力量，組織校長、教師的培訓(xùn)和流動”“縣級人民政府編制預(yù)算，除向農(nóng)村地區(qū)學(xué)校和薄弱學(xué)校傾斜外，應(yīng)當(dāng)均衡安排義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)”。可以看出，構(gòu)建新型政校關(guān)系，必須加強(qiáng)政府統(tǒng)籌，合理配置經(jīng)費(fèi)、師資等各類教育資源，充分發(fā)揮政府的調(diào)控職能，保障教育均衡發(fā)展，促進(jìn)教育公平。

另一方面，學(xué)校的辦學(xué)主體地位必須有效落實(shí)。作為區(qū)域教育管理部門，在積極爭取政府支持、深化教育管理宏觀體制改革、擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的同時(shí)，更要提升學(xué)校的自主發(fā)展意識和依法辦學(xué)的能力。具體而言，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)主要包括四個(gè)方面。其一，財(cái)政自主，即在教育管理部門的指導(dǎo)和監(jiān)督下，學(xué)校能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)政預(yù)算自主；其二，人事自主，即學(xué)校對于教職工有一定的自主管理權(quán)；其三，課程自主，即在認(rèn)真實(shí)施國家課程的基礎(chǔ)上，能根據(jù)自身的培養(yǎng)目標(biāo)，自主開發(fā)校本課程；其四，發(fā)展自主，即學(xué)校能根據(jù)章程，自主確定本校的發(fā)展愿景，制訂并實(shí)施本校的發(fā)展規(guī)劃。

2.加強(qiáng)學(xué)校章程和配套制度建設(shè)，促進(jìn)學(xué)校自主管理

在依法治校的背景下，學(xué)校章程是學(xué)校的“憲法”，按照章程自主管理是現(xiàn)代學(xué)校管理制度的核心?！爸贫群每梢允箟娜藷o法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面?！贝蟮揭粋€(gè)國家的根本制度，小到一個(gè)方面、一個(gè)部門的制度，無不如此。因此，加強(qiáng)學(xué)校章程及制度建設(shè)，是建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的基礎(chǔ)。

首先，在章程的制訂形式上，要保證參與制訂和修改章程的主體多元化。制訂學(xué)校章程，必須充分考慮學(xué)校各個(gè)利益群體的訴求，以便凝聚力量、形成共識。這些利益群體包括學(xué)校管理人員、教師、學(xué)生，甚至家長和社區(qū)等。同時(shí)，還可邀請法律專家、上級主管部門及相關(guān)部門參與，保證學(xué)校章程的合法性和文本的規(guī)范性。

其次，在章程的具體內(nèi)容上，要充分體現(xiàn)學(xué)校特色。章程不能千篇一律，必須適合本校的發(fā)展需要，體現(xiàn)特色，包括學(xué)校發(fā)展目標(biāo)、課程實(shí)施、管理制度等。

最后，在章程的實(shí)施上，要注重將管理制度的“剛性”和以人為本的“柔性”進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。學(xué)校章程的實(shí)施要具有剛性，要確保制度之內(nèi)人人平等，制度之外沒有例外；更要體現(xiàn)以人為本的管理理念，通過激勵(lì)的方式，促進(jìn)廣大師生將內(nèi)心的認(rèn)同感和尊崇感，轉(zhuǎn)化為按章辦事的自覺性。

3.完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，健全民主管理機(jī)制

目前，中小學(xué)實(shí)行的校長負(fù)責(zé)制本身具有權(quán)力制衡的功能。校長對教育教學(xué)管理、學(xué)校內(nèi)部分配等行政事務(wù)具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與決策權(quán)；黨組織擁有對校長行使監(jiān)督的權(quán)力，校長在涉及學(xué)校發(fā)展等重大決策上，要聽取黨組織的意見；教代會不能流于形式，必須真正作為獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，參與學(xué)校的管理，保障教師的合法利益。校長、黨組織、教代會三方責(zé)權(quán)明確、各司其職，有利于理順學(xué)校內(nèi)部的關(guān)系。

校長要進(jìn)一步強(qiáng)化民主管理的理念，按照共同治理的原則和要求，充分發(fā)揮黨組織、教代會等組織的管理與監(jiān)督作用。同時(shí)，建立的校務(wù)委員會也有利于促進(jìn)學(xué)校民主管理、科學(xué)決策，對于優(yōu)化學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)具有積極的作用。《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》中還明確指出：中小學(xué)要健全校長負(fù)責(zé)制，建立有教師、學(xué)生及家長代表參加的校務(wù)委員會，完善民主決策程序。但對于校務(wù)委員會的構(gòu)成、工作方式以及職能定位等，需要在實(shí)踐中形成科學(xué)有效的制度體系。

4.健全面向社會開放的辦學(xué)機(jī)制，讓學(xué)校融通社會

現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)要求學(xué)校必須改變封閉辦學(xué)的狀態(tài)，調(diào)動社會力量，注重社會參與，加強(qiáng)與社區(qū)、家長的互動，形成社會有序參與、各方合力推進(jìn)的格局。

對于教育管理部門而言，要從制度建設(shè)的角度吸引社會力量有序參與學(xué)校辦學(xué)。其一，監(jiān)督評價(jià)，即構(gòu)建社會力量對學(xué)校和校長的評價(jià)機(jī)制；其二，決策咨詢，即引入社會賢達(dá)對教育重大決策提供參考；其三，促進(jìn)發(fā)展，即吸納社會資源參與學(xué)校的發(fā)展、管理和監(jiān)督。

對于學(xué)校而言，則要加強(qiáng)學(xué)校與家庭、社區(qū)的積極互動。一方面，要充分開發(fā)社區(qū)和家庭的人力、物力、財(cái)力資源，為學(xué)校、家長和學(xué)生服務(wù)，以提高家庭教育、社會教育和學(xué)校教育的質(zhì)量。另一方面，要加強(qiáng)“社區(qū)委員會”“家長委員會”等組織的建設(shè)，建立健全工作機(jī)制，使社區(qū)或家長代表能夠充分參與到學(xué)校的管理中。

5.加強(qiáng)校長隊(duì)伍建設(shè)，提升現(xiàn)代學(xué)校管理能力

現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)，對校長提出了更高的要求。在建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的過程中，校長不能僅成為上級教育主管部門的指令傳達(dá)者和執(zhí)行者，而必須面對挑戰(zhàn)、積極改革，成為實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)目標(biāo)的領(lǐng)導(dǎo)者、學(xué)校治理結(jié)構(gòu)和制度體系的完善者、教師專業(yè)成長的支持者，以及實(shí)施開放辦學(xué)的促進(jìn)者等?？梢?，校長在現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)中發(fā)揮著引領(lǐng)作用。具有開放的教育視野、先進(jìn)的教育理念、民主的管理智慧，以及勇于創(chuàng)新的開拓精神等，這些都是校長必備的素質(zhì)。對于教育行政部門而言，優(yōu)化校長隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)校長培訓(xùn)，實(shí)施校長工作績效的多元評價(jià)，強(qiáng)化引導(dǎo)激勵(lì)導(dǎo)向等，都是校長隊(duì)伍建設(shè)的必經(jīng)之路。

（責(zé)任編輯 張慧籽）endprint