論行政主體容忍義務(wù)的法理基礎(chǔ)

劉赫喆

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東青島 266237)

容忍義務(wù)在私法領(lǐng)域并非陌生概念，然而行政主體對容忍義務(wù)的承擔尚未被充分討論及研究。通過對現(xiàn)有義務(wù)研究進行梳理后不難發(fā)現(xiàn)，容忍義務(wù)區(qū)別于傳統(tǒng)意義上的義務(wù)，在具體法律關(guān)系中不具有對價性，從而對權(quán)利與義務(wù)的依存關(guān)系提出挑戰(zhàn)。對于公民之間互負容忍義務(wù)這一觀點，目前學(xué)界已基本達成共識，那么公民與國家之間是否也應(yīng)互負容忍義務(wù)？作為國家權(quán)力的行使者，行政主體是否應(yīng)當根據(jù)個案具體情況，在相對人違法情節(jié)輕微或存在可諒解理由時予以適當容忍？本文通過對行政主體容忍義務(wù)的理論基礎(chǔ)、法律依據(jù)進行分析，并結(jié)合具體案例說明行政主體具有承擔容忍義務(wù)的現(xiàn)實需求，以期為行政主體容忍義務(wù)的存在提供依據(jù)，并由此引發(fā)關(guān)于容忍義務(wù)規(guī)范化、制度化的一系列思考。

一、行政主體容忍義務(wù)的學(xué)理前提

行政主體容忍義務(wù)這一概念雖未獲得法律明文規(guī)定，但不乏有力的學(xué)理依據(jù)作為支撐。容忍義務(wù)的提出一定程度上使道德規(guī)范在法律中得到認可，并且行政主體容忍的精神在傳統(tǒng)儒家思想和西方近代民主自由思想中時有體現(xiàn)，同時在行政法基本原則中得到印證，具有不容忽視的學(xué)術(shù)價值。

(一)法律與道德的雙重要求

容忍義務(wù)作為一種社會規(guī)范，于法律規(guī)范與道德規(guī)范之間建立起聯(lián)系的橋梁。若實施某種行為受到道德譴責(zé)而不受法律約束，則人們對法律上的約束具有容忍義務(wù)；反之若實施某行為僅為道德所要求，法律上的容忍義務(wù)則找到其合理存在的依據(jù)。*參見胡杰：《論容忍義務(wù)》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2013年第2期。法律作為一種強制性規(guī)范，對需要公權(quán)力介入的種種事項進行規(guī)定，而社會生活中諸多事項不宜以法律形式加以干預(yù)，目前在法律領(lǐng)域尚屬空白或存在漏洞，難以找到明確法律依據(jù)。但作為社會公認的規(guī)則，同樣需要行政主體在實施行政行為時予以考慮，方能使行政行為兼具合法性及合理性。容忍義務(wù)的承擔正是行政主體尊重社會道德要求的體現(xiàn)，其存在本身就是道德規(guī)范的法律表達，在不違反行政法規(guī)定的前提下，應(yīng)當充分考慮社會習(xí)慣及情理，并根據(jù)行政相對人的個體差別，在一定條件下適當放寬對相對人的要求。

(二)中西方哲學(xué)思想的支撐

我國儒家思想創(chuàng)立并形成于先秦時期，自漢武帝“罷黜百家，獨尊儒術(shù)”而作為傳統(tǒng)中國正統(tǒng)思想統(tǒng)治達兩千余年，“容忍”正是其重要的精神主張之一。先秦儒家推崇德治，強調(diào)“德主刑輔”的刑罰觀，反對“不教而誅”，認為教化未施導(dǎo)致民有過錯和犯罪，責(zé)任不在民而在施行教化的統(tǒng)治者，要求統(tǒng)治者應(yīng)予以容忍，從而慎用刑罰。后董仲舒結(jié)合天人感應(yīng)理論，進一步完善德主刑輔說，改自秦以降的“刑治”為“德主刑輔”，“容忍”的觀念得以不斷深化，對我國法律思想的影響一直持續(xù)至今。

西方哲學(xué)思想也是容忍義務(wù)的主要理論來源，其關(guān)于政府與公民特征及關(guān)系的探討，無不體現(xiàn)著容忍的精神，為容忍義務(wù)概念的形成奠定基礎(chǔ)。以洛克的相關(guān)學(xué)說為例，作為西方近代自由主義思想的奠基者，洛克首次對有限政府進行系統(tǒng)闡述，其在《政府論》中提出的若干觀點，為行政主體容忍義務(wù)的存在提供了原始依據(jù)：一是政府起源的相關(guān)理論，個人訂立契約同意形成一個政治社會，將自己執(zhí)行自然法的權(quán)力讓渡給政府，古代哲學(xué)家追求崇高的善，而洛克則強調(diào)人的欲望滿足，理性的作用是將不同的欲望進行調(diào)和，成為滿足欲望的手段。*參見王兵：《論洛克政府起源學(xué)說》，2009年中共中央黨校碩士學(xué)位論文，第29頁。因此公權(quán)力在行使時應(yīng)尊重個人愿望，最大限度上為個人權(quán)利的實現(xiàn)提供便利，必要時應(yīng)對違反行政規(guī)則但未造成嚴重后果或者可予以理解的行為適當容忍。二是適度政府理念，洛克提出有限政府是人民出于自愿而組成，行使權(quán)力只能以實現(xiàn)公眾福利為目的，由此確立個人權(quán)利優(yōu)先的自由主義普世價值。*參見翟少波：《洛克有限政府理論及其當代價值》，2013年江西師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，第36頁。其主張政府人民權(quán)利過渡的有限性，決定政府在很多問題上不應(yīng)過度苛責(zé)追究，應(yīng)寬容對待。而且成立政府的根本目的是保障公眾福利，因此在維持正常社會秩序的情況下，政府應(yīng)對公眾輕微違法行為作出一定讓步，從而限制公權(quán)力的擴張及濫用。

此外，西方哲學(xué)中的人民主權(quán)、社會契約等理論學(xué)說均對政府和公眾的關(guān)系進行了一定解讀，證明人民權(quán)利的行使只受自己意志的支配，不受其他任何人及人定法的束縛。從國家權(quán)力來源及本質(zhì)上看，在契約達成權(quán)力讓渡時，國家和人民已默認雙方互負容忍義務(wù)。

(三)行政法原則的體現(xiàn)

行政主體存在的根本價值在于幫助行政相對人更好地享有相應(yīng)權(quán)利，任何行政行為的實施，本質(zhì)上并非為了行政主體行使公權(quán)力或?qū)崿F(xiàn)行政目的，而是旨在維護行政相對人的合法利益，這一點主要體現(xiàn)在行政法基本原則層面。因此容忍義務(wù)的承擔是防止權(quán)利濫用以及限制裁量權(quán)擴張的重要手段，以下幾項原則都在行政主體容忍義務(wù)這一概念中得到了體現(xiàn)。

首先，比例原則是容忍義務(wù)具備合理性的重要支撐。比例原則制定的價值在于對自由裁量權(quán)的制約，若公共利益與個人利益產(chǎn)生沖突,不能籠統(tǒng)認為個人利益必須服從于公共利益，即使要損害個人利益，也要盡可能控制在最小范圍內(nèi)。由此可知，行政法中容忍義務(wù)的適用是比例原則的必然要求，為保護相對人權(quán)益最大程度上不受侵犯，行政主體對相對人行為的適度容忍是沒有異議的。需要說明的是，相對人同樣也應(yīng)適用比例原則，只要行政主體為了公共利益對相對人的損害控制在適當?shù)南薅葍?nèi)，相對人也應(yīng)當予以容忍。當進行利益衡量后公共利益大于或等于個人利益時，相對人不能過分強調(diào)個人利益而拒絕讓步，否則將阻礙行政工作的正常進行。

其次，信賴保護原則也是容忍義務(wù)的理論來源。德國作為最早確立信賴保護原則的國家，主要目的是建立誠信政府以及維護相對人權(quán)益。信賴保護原則重在對私權(quán)的保護，行政主體行使行政權(quán)，在注重公共利益的同時，也要保障公民的合法權(quán)利不受侵害，即使授益行政行為存在違法情形，只要不是因相對人過錯所導(dǎo)致，同樣不得撤銷或改變。從某種程度上，這對行政行為的合法性及合理性標準提出了挑戰(zhàn)，也是行政主體為維護相對人權(quán)益進行一定容忍的表現(xiàn)。

再次，行政主體適度容忍是保障和尊重人權(quán)原則的體現(xiàn)。具體而言，行政主體實施行政行為不得侵犯公民的合法權(quán)利，并保障公民基本自由。這就要求行政主體不僅要遵守法律相關(guān)規(guī)定實施行政行為，還要設(shè)身處地為相對人著想，在法律適用存在彈性空間或規(guī)定不明的情況下，將維護相對人利益作為作出行政行為的判斷準則。行政主體對容忍義務(wù)的承擔，正是為相對人著想的表現(xiàn)，為體諒相對人的實際難處，在不違背法律規(guī)定的前提下可適當放寬要求，協(xié)助相對人行使行政權(quán)利以及履行相應(yīng)義務(wù)。

最后，懲罰與教育相結(jié)合原則也對行政主體的適度容忍行為提出了要求。當存在違法行為時，使相對人受到行政懲罰并非行政主體的執(zhí)法目的，彌補過錯、避免再犯才是最終目標，懲罰僅是實現(xiàn)目標的手段之一。因此教育為主，懲罰為輔的追究模式是行政執(zhí)法的合理選擇，對相對人的非過錯行為及輕微違法行為予以容忍，首先采取教育方式促使其及時彌補，這不僅是對相對人權(quán)益的維護，同時有利于提高行政工作效率，減少不必要的行政損耗，達到事半功倍的效果。

二、行政主體容忍義務(wù)的法律支持

(一)容忍義務(wù)的相關(guān)法律規(guī)定

大陸法系國家對容忍義務(wù)的研究起步較早，關(guān)于容忍義務(wù)，研究最深入、適用最廣泛的國家無疑是德國，馮·圖爾、伯蒂歇爾、卡爾·拉倫茨等學(xué)者對于容忍義務(wù)概念的發(fā)展皆有所貢獻。德國民法學(xué)家馮·圖爾提出，“容忍義務(wù)是某人有義務(wù)不提反對或異議，而這種反對或異議是他本來有權(quán)提出的；如果一個行為本來就不能或不可阻止，就無所謂容忍?！?拉倫茨：《德國民法通論(上冊)》，法律出版社2003版，第266頁。伯蒂歇爾使用“屈從”一詞，對這種法律上的拘束進行了概括，即容忍義務(wù)。而卡爾·拉倫茨將容忍義務(wù)界定為“權(quán)利人必須容忍他人的某些行為，而他本來作為權(quán)利人是不需要這樣做的。如果權(quán)利人設(shè)定了一個質(zhì)權(quán)，那么在特定情況下就要容忍質(zhì)權(quán)人對質(zhì)物進行拍賣，并因此失去他對物的權(quán)利?！?[德]卡爾·拉倫茨：《德國民法通論(上)》，王曉曄等譯，法律出版社2003年版，第266-269頁。早在1896年《德國民法典》中，容忍義務(wù)已在多個適用領(lǐng)域具有明文規(guī)定，從第906-924條具體規(guī)定了相鄰關(guān)系中所有權(quán)的限制與所有權(quán)人的義務(wù)，如第912條關(guān)于建筑物逾界的規(guī)定，第918條關(guān)于排除必要通道權(quán)的規(guī)定，另外還有第229條關(guān)于自助事宜的規(guī)定，第1004條關(guān)于排除和停止侵害請求權(quán)的規(guī)定等，容忍義務(wù)已出現(xiàn)在形成權(quán)、限制物權(quán)、相鄰權(quán)、債權(quán)等眾多法律關(guān)系中。

而在英美法系中，容忍義務(wù)主要存在于侵擾制度，即何種行為不構(gòu)成侵擾制度所規(guī)定的侵擾行為，從而原告容忍被告的行為，被告對其行為可提出有效抗辯。*參見王艷：《英美法侵擾制度中容忍義務(wù)判斷標準研究》，山東大學(xué)2013年碩士學(xué)位論文，第9頁。也就是說，此種判斷以道德為先導(dǎo)，只有當某種行為或利用具有不合理性時才具有違法可能。容忍義務(wù)在英美法判例及制定法中沒有明確提及，但容忍精神在侵擾法條文中作為一種法律拘束確實存在。目前英美侵擾制度中存在三種判斷標準，一是非實質(zhì)損害說，強調(diào)侵擾若系合理、非重大且未持續(xù)存在，應(yīng)予以容忍；二是自甘風(fēng)險說，強調(diào)明知風(fēng)險仍自愿面對，則不得以此為由獲得賠償；三是效用衡量說，強調(diào)行為效用明顯大于損害結(jié)果時，法院以損害賠償判決替代禁令狀，受損人應(yīng)容忍侵擾。*參見秦偉：《英美侵擾制度中容忍義務(wù)判斷標準考》，載《政法論叢》2015年第4期。同時英、美等國對于容忍義務(wù)的法律實踐也較為系統(tǒng)，例如相鄰關(guān)系中的容忍義務(wù)、租賃合同中的容忍義務(wù)等。

目前我國關(guān)于容忍義務(wù)在學(xué)理解釋方面存在少量研究，民法、刑事司法程序、環(huán)境保護、經(jīng)濟法等領(lǐng)域均有所涉及。尤其在民法領(lǐng)域，容忍義務(wù)的價值已基本得到認可，其最初適用來源于相鄰權(quán)，我國《物權(quán)法》第84-92條規(guī)定了不動產(chǎn)權(quán)利人的容忍義務(wù)。只要損害行為尚在一般人能夠忍受的損害范圍內(nèi)，就應(yīng)當予以容忍，超過忍受限度加害方需要承擔相應(yīng)的民事責(zé)任。王利明將其解釋為“限制不動產(chǎn)所有人或使用人的權(quán)利行使，使其權(quán)利行使負有一定的作為或不作為義務(wù)?！?王利明主編：《中國物權(quán)法草案建議稿及說明》，中國法制出版社2001年版，第333-334頁。隨著相關(guān)研究的不斷深入，容忍義務(wù)理論在用益物權(quán)、質(zhì)權(quán)、合同、侵權(quán)行為、環(huán)境保護、知識產(chǎn)權(quán)等司法實踐中相繼得到承認，生活中某些常見情形均能體現(xiàn)其法律適用，如承攬人需要接受定作人監(jiān)督檢驗，知識產(chǎn)權(quán)的權(quán)利窮竭，醫(yī)療行為對患者的必要侵害等。我國現(xiàn)階段通過對長期實踐的歸納總結(jié)，將其轉(zhuǎn)化為相關(guān)條文加以規(guī)制，從法律層面對容忍義務(wù)這一概念給予肯定。然而我國關(guān)于容忍義務(wù)的法律規(guī)制零散，且存在諸多漏洞以及規(guī)定不明之處，需要盡快將其條文化、系統(tǒng)化，使容忍義務(wù)理論在實踐中有法可依。

(二)容忍義務(wù)在行政法領(lǐng)域的探索

綜合學(xué)界研究成果，容忍義務(wù)以存在方式為劃分標準可分為兩類：一類存在于公民之間，一類存在于公民與國家之間。前者是指公民對來自其他公民的輕微冒犯甚至一定程度的不合理入侵抱有克制與隱忍的態(tài)度；后者是指公民對來自國家的合理侵犯或行為規(guī)制承擔一定消極和克制的義務(wù)。*參見胡杰：《論容忍義務(wù)》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報》2013年第2期。其中第二類說法承認了行政法中相對人的容忍義務(wù)，在授權(quán)模式層面，公民的權(quán)利讓渡并未就具體內(nèi)容達成一致意見并形成具體文本規(guī)定，權(quán)力的內(nèi)容和性質(zhì)存在自由裁量空間，因此要求公民在權(quán)力合理運行過程中承擔相應(yīng)的容忍義務(wù)。*參見胡杰：《容忍義務(wù)的公法之維》，載《學(xué)術(shù)論壇》2015年第12期。在行政主體與行政相對人的關(guān)系上，傳統(tǒng)觀念認為行政主體是管理者，行政相對人為被管理者，因此法律實踐往往強調(diào)管理者角色，為相對人施加了種種接受并服從管理的義務(wù)。*參見楊解君：《行政法上的義務(wù)責(zé)任體系及其闡釋》，載《政法論壇》2005年第5期。但此種觀念本身存在不合理之處，行政主體與行政相對人雙方主體應(yīng)當互負容忍義務(wù)，甚至行政主體所承擔的容忍義務(wù)在行政運行中意義更為重要，然而行政主體的容忍義務(wù)目前并未得到學(xué)界的承認和解釋。民法中雙方主體權(quán)利義務(wù)對等，因此受到同等保護以保障公平；而行政主體在行政關(guān)系中明顯屬于強勢一方，在享有公權(quán)力的同時，理應(yīng)承擔較重的義務(wù)，從而實現(xiàn)宏觀上權(quán)利與義務(wù)的對等以及行政相對人合法權(quán)利的維護，因此行政主體對容忍義務(wù)的承擔更應(yīng)受到法律的約束。

在當代德國行政法學(xué)界，容忍義務(wù)被視作一種非正式行政行為，哈特穆特·毛雷爾將其定義為行政行為作出時或作出前，行政主體與公民進行協(xié)商或其他接觸的行為。根據(jù)《德國聯(lián)邦行政程序法》第35條的相關(guān)規(guī)定，行政容忍是行政主體在行政裁量權(quán)限度內(nèi)對相對人的違法行為表示允許，從而阻卻行政相對人行為的違法性。這與我國司法實踐中容忍義務(wù)在行政法領(lǐng)域的理論應(yīng)用具有極高的相似性，雖然目前行政法相關(guān)法律規(guī)章中未曾對容忍義務(wù)進行明文規(guī)定，但是許多行政法律條文的制定，特別是近年來一系列行政法律的修改，充分體現(xiàn)了行政主體容忍的精神。例如，在2015年頒布實行的《行政訴訟法》將起訴期限由原來的3個月延長至6個月，還規(guī)定了因不可抗力或者其他不屬于當事人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)，不僅為行政相對人行使行政訴訟權(quán)利提供了極大便利，同時減少了因超過起訴期限而無法進行司法監(jiān)督的現(xiàn)象。而登記立案制度及上級法院直接立案審理制度的確立則減少了對原告起訴的阻礙，立案以形式要件為主要依據(jù)，同時要求法院對行政當事人理解不清的地方進行釋明，解決了實踐中普遍存在的立案難問題，是保護當事人訴權(quán)的有效途徑。

結(jié)合我國行政法現(xiàn)有情況，可將行政法中行政主體的容忍義務(wù)定義為：行政主體在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)，在特定情況下對行政相對人違反行政規(guī)定的行為具有的不提出異議的義務(wù)。由此產(chǎn)生一個疑問：行政主體若未履行容忍義務(wù)，是否可以視作行政不作為？答案應(yīng)當是否定的，行政不作為成立的前提是存在法定義務(wù)，當具備作為可能性而不作為或者存在程序瑕疵時，行政主體承擔相應(yīng)責(zé)任。而容忍義務(wù)目前并未得到法律的明確認可，自然在內(nèi)容及程序上缺乏詳細規(guī)定，不存在判斷義務(wù)是否履行以及程序有無瑕疵的衡量標準，因此不能將行政不作為的相關(guān)理論強加于行政主體容忍義務(wù)中適用。需要說明的是，行政法中的容忍義務(wù)不同于一般的法律義務(wù)，并非是一種強制性的規(guī)范命令，此項義務(wù)沒有所具體對應(yīng)的某項權(quán)利，未履行此項義務(wù)也難以明確需承擔的責(zé)任。容忍義務(wù)的承擔是為了實現(xiàn)行政關(guān)系雙方主體間權(quán)利義務(wù)的利益平衡，并不苛求權(quán)利與義務(wù)的絕對對等，也沒有嚴格的問責(zé)機制，而是在最大限度上追求實質(zhì)公正。也正是由于容忍義務(wù)具有諸多不確定因素，行政主體在一定限度內(nèi)具有合理履行容忍義務(wù)的彈性及自由，這也需要相關(guān)法律的完善加以規(guī)范，進而消弭權(quán)利濫用的潛在風(fēng)險。然而行政主體并非對全部行政行為均需承擔容忍義務(wù)，出于維護行政法律嚴肅性以及相對人利益的目的，從受行政法規(guī)范拘束程度的層面，應(yīng)為裁量行政行為，即必須是行政主體對行政法規(guī)范的適用具有靈活性的行為，不僅要考慮行為具有合法性，還要保證行為合理性；從對行政相對人產(chǎn)生影響的層面，應(yīng)為授益行政行為，即行政主體為相對人增設(shè)權(quán)益、減免義務(wù)的行為，不可增加相對人負擔或損害其合法權(quán)益。

三、行政主體容忍義務(wù)的現(xiàn)實寫照

從實踐意義上，行政主體容忍義務(wù)的承認是行政法維護相對人權(quán)益的立法宗旨的體現(xiàn)，也是對行政主體公權(quán)力行使的合理限制。不僅為相對人的權(quán)利行使提供最大程度的便利與支持，同時降低了行政主體被訴訟、被復(fù)議的風(fēng)險，從而有效化解沖突矛盾，既符合行政主體執(zhí)法為民的工作原則，也是保障人權(quán)、法治進步的必然要求。實踐中一些具體情況的處理，充分體現(xiàn)了行政主體容忍的精神，同時對其存在的現(xiàn)實意義加以佐證，以下將選取幾個典型案例進行分析探討。

(一)自由裁量權(quán)適用的前提

立法機關(guān)授予行政主體裁量權(quán)，最根本原因在于裁量權(quán)在形式法治狀態(tài)下，能夠更大程度滿足法律適用中對個案正義的要求。*參見周佑勇：《行政裁量的治理》，載《法學(xué)研究》2007年第2期。正是因為行政主體具有自由裁量權(quán)，容忍義務(wù)的適用才有了合法性前提。而裁量權(quán)過于自由而缺乏審慎和合理的裁量，也是實踐中普遍存在的問題，*參見黃學(xué)賢：《行政裁量基準：理論、實踐與出路》，載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2009年第6期。這就要求行政主體履行容忍義務(wù)時把握好限度，其理論應(yīng)用得當自然有助于實現(xiàn)個案正義，一旦濫用則會侵犯相對人利益。

首先，行政主體履行容忍義務(wù)應(yīng)當根據(jù)個案差異予以區(qū)別對待。毛雷爾認為裁量主要服務(wù)于個案正當性，既要按照法定目的觀考慮，又要考慮案件的具體情況。*參見[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第127頁。行政事務(wù)繁雜多樣，即使是相同的行政行為，由于行政相對人個人在文化水平、經(jīng)濟條件、身體狀況等方面千差萬別，產(chǎn)生的行為結(jié)果也是各不相同的。*參見姜明安：《行政裁量的軟法規(guī)制》，載《法學(xué)論壇》2009年第4期。如果按照行政法的相關(guān)規(guī)定一概而論，勢必不能保證個案處理的合理性，只有在裁量范圍內(nèi)靈活處置，才能最大程度上實現(xiàn)公平公正。而行政主體對容忍義務(wù)的承擔正是自由裁量權(quán)在實際運用中的具體要求，必須從社會公平正義的價值觀出發(fā)，充分考慮行政行為可能帶來的后果，既不能忽略應(yīng)當考慮的因素和狀況，如行為的原因、性質(zhì)、情節(jié)，也不得考慮不相關(guān)的其余因素，在滿足一定條件時對相對人的違法行為適當予以容忍。

其次，行政法規(guī)不完備，且原則性強于具體性也是行政主體容忍義務(wù)存在的重要原因。目前行政法領(lǐng)域法律規(guī)范的制定不盡完善，現(xiàn)有條文時有交叉重復(fù)，抑或尚屬空白，行政主體及其工作人員在行使自由裁量權(quán)時難以避免人情、價值判斷、業(yè)務(wù)水平等因素的影響，存在因個人原因?qū)е滦姓袨樘幚聿划數(shù)目赡苄?。法律本身存在漏洞的情況下，若嚴格依照有關(guān)明文規(guī)定實行，勢必導(dǎo)致對相對人合法權(quán)益的損害，因此要求行政主體根據(jù)實際情況，對法律規(guī)定不完善之處進行合理解讀，適度容忍以實現(xiàn)個案公正。在對不確定法律概念進行解釋時，行政主體必須以符合法律規(guī)范的價值目標為基準，不得過度擴大或縮小解釋，更不能違背現(xiàn)有的規(guī)范性文件對此作出的政策性解釋。

針對容忍義務(wù)的適用現(xiàn)狀，在此以一個案例進行具體分析：2007年8月，某省財政廳決定擬給予姜某暫停執(zhí)業(yè)10個月的行政處罰，并以書面形式，告知姜某處罰決定以及其有要求聽證的權(quán)利，可以在告知書送達回證備注欄簽署意見，也可以自收到告知書之日起3日內(nèi)向財政廳提出。2007年11月23日，姜某簽收了《行政處罰告知書》，但沒有在備注欄中簽署聽證的要求，也未當場提出。姜某回到某市后又產(chǎn)生要求聽證的想法，11月24日上午在前往某省財政廳遞交申請書途中發(fā)生交通事故，姜某受傷住院，事故處理完善后已是11月28日。當天下午姜某遞交聽證申請書，但財政廳執(zhí)法人員表示，已依法告知姜某聽證權(quán)利，法定期限內(nèi)姜某未提出聽證要求視為放棄，當場將正式的《處罰決定書》交于姜某簽收。姜某向執(zhí)法人員表示可否延長申請聽證的時間。但執(zhí)法人員告知姜某聽證期限已過，如果不服處罰決定，可以通過其他法律救濟途徑維護合法權(quán)益。*參見文新三主編：《財政涉法案例精選與評析》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2008年版，第37頁。

根據(jù)《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，某省財政廳的做法并無錯誤，但是當事人由于不可抗力等特殊原因而無法在規(guī)定期限內(nèi)提出聽證要求，又不想放棄聽證權(quán)利的情況，法律條文中并沒有明確規(guī)定。如果行政主體不考慮此種特殊情況予以容忍，而是按照法律條文現(xiàn)有規(guī)定籠統(tǒng)處理，必然將造成個案處理結(jié)果的不合理。若相對人繼而提出行政復(fù)議或訴訟，不僅費時費力會給當事人帶來極大不便，還會造成行政資源的浪費以及行政效率的下降，對于行政關(guān)系雙方皆是百害而無一利。因此某省財政廳的做法存在缺陷，在并未作出正式的處罰決定，且當事人有證據(jù)證明存在特殊原因的情況下，應(yīng)當延長申請時間，接受姜某的聽證申請。聽證程序的設(shè)立，本質(zhì)上是為當事人提供陳述主張的機會，所以在遇到特殊原因且法律規(guī)定不明的情況下，行政主體應(yīng)當承擔一定的容忍義務(wù)，這不僅是維護行政相對人合法權(quán)益的要求，同時也是行政資源合理運用的保證，進而促使行政主體更加注重行政糾紛的有效化解。

(二)行政相對人履行不能的保護

行政主體承擔容忍義務(wù)在自由裁量限度之內(nèi)，同時行政相對人也必須認真履行義務(wù)，由于客觀原因或不可抗力等因素，相對人的行為無法完全符合法律規(guī)定時，行政主體方可依據(jù)容忍精神適當放寬要求，從而避免相對人以此逃避履行義務(wù)的情況發(fā)生。行政行為不符合應(yīng)具備合法要件的，存在的瑕疵必須輕微且可補救，此種瑕疵多為程序和形式上的瑕疵，不影響行政行為的實際實施，并且不能損害其他當事人實體上的合法權(quán)益。如果相對人存在的行政瑕疵極其輕微且可補正，那么同一行政行為一再反復(fù)就缺乏經(jīng)濟性，從而嚴重影響行政主體工作效率，同時給相對人帶來可避免的額外負擔。

一種常見情況是相對人履行義務(wù)確有困難。行政相對人法律素養(yǎng)水平參差不齊，且作為相對弱勢一方，對于行政資源的運用水平遠低于行政主體，且時常受到客觀因素制約，部分相對人難以全面維護自身合法權(quán)利，也無法順利履行其對應(yīng)的行政義務(wù)。從維護相對人利益以及節(jié)約行政資源的層面考慮，此種情況下應(yīng)當對相對人行為中的瑕疵予以諒解，下面通過一個實際案例進行說明：A省籍李某被當?shù)毓矙C關(guān)告知，根據(jù)公安網(wǎng)信息顯示，其在B省有涉毒行為案底。李某認為，在該涉毒案發(fā)期間未離開原籍，也從未收到過處罰決定書并留存筆跡、指紋、照片，該處罰對象身份信息存在錯誤，遂于2015年7月2日以“B省公安局”(行政主體正確名稱應(yīng)為B省公安廳)為被申請人向B省人民政府提出行政復(fù)議申請。行政主體發(fā)現(xiàn)該復(fù)議申請存在兩處明顯問題：一是申請人以“B省公安局”為被申請人，沒有明確的被復(fù)議主體；二是申請人未提供證明具體行政行為存在的相關(guān)證據(jù)資料。立案工作人員與申請人溝通后，得知其未見到過處罰決定，因此不確定處罰機關(guān)，提供有關(guān)證據(jù)材料確有實際困難。鑒于上述情況，復(fù)議機關(guān)決定不再按程序要求補正，而是放寬受理條件先行受理。隨后經(jīng)B省公安廳協(xié)助調(diào)查后，確未發(fā)現(xiàn)李某在B省內(nèi)有涉毒案件信息。鑒于李某復(fù)議的具體行政行為并不存在，復(fù)議機關(guān)駁回了李某的復(fù)議申請，但附具了B省公安廳出具的情況說明以解決李某面臨的實際問題。*參見山東省人民政府法制辦公室：《堅持復(fù)議為民 妥善處理行政爭議——關(guān)于李某就不確定行政處罰行為及主體申請行政復(fù)議的處理情況》，載《山東行政復(fù)議工作動態(tài)》2015年第10期(總第31期)。

此案中行政主體善于靈活處理解決問題，根據(jù)案件實際情況合理把握受理條件，充分發(fā)揮對相對人予以容忍的精神。當申請人收集資料確有困難，存在被復(fù)議人名稱錯誤等非實質(zhì)性問題時，雖然不完全符合行政復(fù)議受理的條件，行政主體適當放寬要求，把更多合理訴求納入行政復(fù)議的法定途徑予以解決。行政關(guān)系當事人雙方信息不對稱、權(quán)利不對等，行政主體把案件先行納入審理程序，通過行政復(fù)議體制的自身優(yōu)勢合理運用行政資源，積極運用協(xié)調(diào)手段查明案件事實，從而解決申請人的實際問題。

實際操作中還存在一種情況，即行政相對人實際上已符合行政行為的各項實質(zhì)要件，但是由于種種原因在形式或程序上未能達到要求。存在此種瑕疵并不意味著行政行為無效，盡管存在不合理或不合法的要素，但卻可能是有效的，若一律宣告無效或予以撤銷，不僅會造成行政資源的浪費，同時可能對相對人合法權(quán)益的保護產(chǎn)生消極影響。行政主體應(yīng)當妥善運用調(diào)解、聽證等手段，與相對人充分溝通，協(xié)助相對人及時消除瑕疵。下面一起案例反映了行政主體通過聽證程序及時消除瑕疵、提前化解糾紛的情況：山東省某會計師事務(wù)所因其股東王某、張某不符合持有注冊會計師證以及在會計師事務(wù)所專職執(zhí)業(yè)的條件，省財政廳于2012年8月24日對其下發(fā)了整改通知，并要求該所于2012年11月9日前達到設(shè)立條件。2012年11月份省財政廳收到了該所請求延期整改的申請，延期原因是該所因股權(quán)糾紛已經(jīng)向法院起訴了王某，該案正在司法程序中。但省財政廳沒有收到任何證明材料，且該所未能完成整改，于是于12月12日下發(fā)了《行政處罰告知書》擬撤銷該所的設(shè)立許可。該所法定代表人樓某在聽證程序中承認自己未在規(guī)定的時限內(nèi)完成整改，也承認沒有提供股權(quán)糾紛的立案證明材料，但是自己在另外一起債權(quán)糾紛的案件中，已經(jīng)與王某達成了和解協(xié)議，且于12月7日在工商部門進行了變更登記，截至聽證時已實際完成整改，希望管理部門考慮事務(wù)所的實際情況，保留該所的設(shè)立。*山東省財政廳2012年行政處罰案例。

我國相關(guān)法律條文并未明確規(guī)定整改必須延期的情形，且實際上該所超過規(guī)定期限1個月仍未能達到整改要求，行政主體做出行政處罰的決定是合法的。但是鑒于該所已經(jīng)完成了整改，從安置職工就業(yè)、穩(wěn)定社會治安等因素考慮，情理上可適當放寬要求予以容忍，不再給予處罰。通過調(diào)查，法院確實收到了該所股權(quán)糾紛的起訴材料，雖然并沒有予以立案，但是開具了收到相關(guān)起訴材料的回執(zhí)，可以此作為延期整改的條件。在此基礎(chǔ)上省財政廳做出不予下發(fā)《行政處罰決定書》的決定，最終該會計師事務(wù)所避免了被撤銷的行政處罰，而省財政廳也因此避免了被當事人復(fù)議或者訴訟的風(fēng)險，這不僅是行政主體承擔容忍義務(wù)的要求，同時也是維護執(zhí)法嚴肅性與公平性的必然選擇。

結(jié)語

容忍義務(wù)的理論應(yīng)用在我國行政法領(lǐng)域尚屬空白，但近年來部分法律規(guī)范的修改以及個案處理之中，容忍精神時有體現(xiàn)。對于相對人而言，行政主體履行容忍義務(wù)是對行政主體公權(quán)力行使的合理限制，其有效防止權(quán)力濫用，維護相對人的合法權(quán)益；對于行政主體自身而言，容忍義務(wù)的履行使得行政瑕疵得以消除，行政行為的實施更加流暢，更是促進了相互理解、容忍的和諧行政執(zhí)法環(huán)境的形成。

因此行政主體容忍義務(wù)所具備的法理基礎(chǔ)是毋庸置疑的，但是具體履行此項義務(wù)可能面臨的問題同樣顯而易見。與其他傳統(tǒng)意義上的義務(wù)相比，容忍義務(wù)的最大差異在于非對價性，即沒有所具體對應(yīng)的權(quán)利。有學(xué)者認為，這樣一種權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并不是從平衡論的意義上去理解的，而是在動態(tài)的社會結(jié)構(gòu)關(guān)系中進行互動式的解讀。*參見胡杰：《論容忍義務(wù)》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報》2013年第2期。由此也引發(fā)了一個思考：“容忍”在法律上是否可以定義為行政主體需要嚴格履行的一項義務(wù)，還是僅能停留在精神指導(dǎo)層面？有一種觀點主張容忍義務(wù)并非是義務(wù)，而是一種理念，若將容忍義務(wù)作為法律概念規(guī)定于法律規(guī)范中，可能將面臨許多難以操作的現(xiàn)實問題。但是僅作為一項抽象的原則性要求，行政主體容忍的限度似乎又難以把握，具體何種情形需要履行容忍義務(wù)也無法明確，從而執(zhí)法的合法性和準確性將受到極大挑戰(zhàn)。行政主體的容忍義務(wù)應(yīng)當如何界定以及承擔暫無定論，若將容忍義務(wù)正式納入行政法律體系，那么行政容忍制度的確立、違反容忍義務(wù)的法律后果，以及履行容忍義務(wù)的潛在風(fēng)險都應(yīng)當進行詳盡考慮及論證，仍需在實踐中逐步探索。