黨領(lǐng)導(dǎo)立法的主體性問題

余 俊

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽蕪湖 241002)

中共十八屆四中全會決定明確將黨的領(lǐng)導(dǎo)與國家法治建設(shè)聯(lián)系在一起，解決了關(guān)于“依法執(zhí)政”與“依法治國”關(guān)系中“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”的法理問題?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》明確了立法工作要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，“要遵循黨內(nèi)重大決策程序規(guī)定，集體研究決定立法中的重大問題?！敝泄彩糯髨蟾嫣岢霰仨毎腰h的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國全過程和各方面，并堅持全面從嚴(yán)治黨、制度治黨，這指明了黨領(lǐng)導(dǎo)立法必須規(guī)范化的價值取向?？墒?，在立法學(xué)理論中如何界定黨組織的法律地位，使之與作為立法主體的人大組織的職能區(qū)分開來并將二者的關(guān)系加以規(guī)范化，還需要從立法決策學(xué)的角度來加以分析。

一、確立黨在立法決策中主體地位的意義

立法過程包括立法規(guī)劃、立法論證、立法審議、立法通過、立法評估等活動。為了在立法過程中把方向、謀大局、定政策、促改革，就必須堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅持科學(xué)立法、民主立法，確立黨立法決策的主體地位。

立法決策，就是立法過程中的謀劃決斷。如郭道暉教授認(rèn)為：決策，是指主體依據(jù)其對客觀需要和其所代表的利益得失的判斷，及對滿足這種需要與利益所必須而且可能采取的策略與手段的權(quán)衡，作出對策性的決定。所謂立法決策，也是對上述這些因素的判斷與權(quán)衡，而作出是否采取立法的手段和選擇立法的方略與模式的決定。*參見郭道暉：《當(dāng)代中國立法》，北京:中國民主法制出版社1998年版，第197頁。堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，為什么要確立黨在立法決策中的主體地位？這是因?yàn)榱⒎Q策是整個立法過程的核心，是貫穿整個立法過程的謀劃決斷行為。彭真說：“法是在矛盾的焦點(diǎn)上畫杠，什么許做，什么不許做，令行禁止，要很明確?！?傅洋：《父親引領(lǐng)我和共和國法治一起成長》，法制日報2009年8月16日。所以，加強(qiáng)立法決策主體的科學(xué)立法、民主立法的能力建設(shè)相當(dāng)重要。

立法決策在立法工作中地位的提升，是隨著立法科學(xué)的發(fā)展而產(chǎn)生發(fā)展的。奧斯丁在其著作《法理學(xué)范圍》中第一次將法理學(xué)與立法學(xué)分離開來，他認(rèn)為前者研究實(shí)然法后者研究應(yīng)然法，實(shí)然法就是主權(quán)者的命令，應(yīng)然法是立法決策中的功利追求。邊沁的《道德與立法原理》，則系統(tǒng)闡述了功利主義思想在立法決策中的作用，論證了議會作為立法決策主體的必然性。*參見[美]博登海默：《法理學(xué)―法哲學(xué)及其方法》，鄧正來譯,華夏出版社1987年版,第113頁。與奧斯丁、邊沁不同，歷史法學(xué)派的代表人物薩維尼將立法作為法理學(xué)研究的內(nèi)容，其著作《立法與當(dāng)代法理學(xué)的使命》指出法律是民族意識的有機(jī)產(chǎn)物，是自然而然形成的，經(jīng)過了習(xí)慣法、學(xué)理法、法典法的過程，因此立法決策不是理性決策的產(chǎn)物，而是民族精神的自然體現(xiàn)。在薩維尼看來，立法主要是整理習(xí)慣法，立法者的理性抉擇是次要的。與之相反，而19世紀(jì)下半葉德國新功利主義法學(xué)家魯?shù)婪颉ゑT·耶林，在《法的目的》著作中認(rèn)為，法律在很大程度上是國家為了有意識地達(dá)到某個特定目的而制定的，這實(shí)際上是論證了理性立法決策的重要性。*參見[美]博登海默：《法理學(xué)―法哲學(xué)及其方法》，鄧正來譯,華夏出版社1987年版，第104頁。

與德國理性化立法決策模式不同，由于其判例法文化和社會法學(xué)的影響，美國的立法決策研究具有經(jīng)驗(yàn)理性的現(xiàn)實(shí)主義特色。美國《統(tǒng)一商法典》起草人卡爾·盧埃林是美國現(xiàn)實(shí)主義法學(xué)的主要代表之一，在30年代初的一篇題為《現(xiàn)實(shí)主義的一些現(xiàn)實(shí)主義——答龐德院長》的論文中，較全面地闡述了經(jīng)驗(yàn)理性在立法決策中的作用。在盧埃林看來，立法只是對司法判決的預(yù)測，法律并不是白紙黑字的紙上條文，而是存在于法官的行為中。立法預(yù)測與立法決策不同，立法決策將立法作為了法治的關(guān)鍵，而立法預(yù)測則將司法作為了法治的關(guān)鍵。*參見張宏生、谷春德：《西方法律思想史》，北京大學(xué)出版社1990年版,第416頁。而社會工程法學(xué)派代表人物龐德教授則認(rèn)為，立法作為法治系統(tǒng)工程中的一環(huán)，與行政、司法等并列。對于立法者、法官和法學(xué)家，就像對工程師一樣，應(yīng)當(dāng)根據(jù)他所完成的工程的質(zhì)量來判斷他的才能。*參見張宏生、谷春德：《西方法律思想史》，北京大學(xué)出版社1990年版,第408頁。

立法決策作為核心概念在立法學(xué)研究中的確立應(yīng)該是立法學(xué)與管理學(xué)、政策科學(xué)等學(xué)科融合發(fā)展的結(jié)果。美國現(xiàn)代管理學(xué)派大家西蒙在其著作《行政行為——行政組織決策過程的研究》中指出，決策是管理的核心。他將決策貫穿于組織活動全部過程，認(rèn)為管理的核心是決策。西蒙還把管理行為分為“決策制定過程”和“決策執(zhí)行過程”，并把對管理的研究的重點(diǎn)集中在“決策制定過程”的分析中。雖然西蒙的研究重點(diǎn)是行政決策，但對我們認(rèn)識立法決策在立法過程中核心地位仍有啟發(fā)意義。

1951年由美國著名政治學(xué)家勒納和拉斯韋爾共同主編的《政策科學(xué)-視野與方法的近期發(fā)生》一書面世，將美國的公共政策的形式分為了立法決策、行政決策和司法決策三部分，闡述了美國國會、總統(tǒng)和美國最高法院在公共政策制定過程中作用。諾內(nèi)特、塞爾茲尼克著的《轉(zhuǎn)變中的法律與社會：邁向回應(yīng)型法》，則闡述了立法決策主體與行政決策主體、司法決策主體之間交流溝通的重要性。*參見[美]諾內(nèi)特、塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會：邁向回應(yīng)型法》，張志銘譯,中國政法大學(xué)出版社1994年版，第85頁。

立法決策在立法過程中的重要性，說明了立法決策主體在立法決策中把方向、謀大局的重要性。堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法，本質(zhì)上是為了在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，落實(shí)人民主體地位，堅持科學(xué)立法、民主立法。我國不僅在《立法法》中明確規(guī)定“堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”是立法的一項基本原則，而且在實(shí)際操作中立法工作也是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，在立法權(quán)力機(jī)關(guān)和立法工作機(jī)構(gòu)背后，起領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用的是黨中央和各級黨委。重要國家立法最終由黨中央作出決策已形成一項立法慣例，如中共全國人大常委會黨組將《八屆全國人大常委會立法規(guī)劃》上報中共中央后，1994年1月26日中共中央發(fā)出了關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會黨組關(guān)于〈八屆全國人大常委會立法規(guī)劃的請示〉的通知》，才使立法規(guī)劃最終獲得通過。國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)給各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)的國務(wù)院2017年立法工作計劃的通知中說：“《國務(wù)院2017年立法工作計劃》已經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，現(xiàn)印發(fā)給你們。”從這可以看出，作為各級立法主體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的中國共產(chǎn)黨各級黨委、黨組作為立法決策主體的法律地位已經(jīng)實(shí)際確立。但是，我國法學(xué)理論及對應(yīng)的立法學(xué)研究對此關(guān)注不夠，還沒有適當(dāng)?shù)姆▽W(xué)概念予以界定黨委領(lǐng)導(dǎo)立法的法律主體地位。

在國外，20世紀(jì)初就出現(xiàn)了以立法決策主體為核心內(nèi)容的立法決策學(xué)的專門論述，如美國學(xué)者古德諾在《政治與行政》一書中更是提出了立法是政治的組成部分的論點(diǎn)，從而將政治立法與行政執(zhí)法區(qū)分開來，而將立法決策歸為了政治學(xué)領(lǐng)域，執(zhí)法則為法學(xué)和行政學(xué)的研究對象。我國立法學(xué)現(xiàn)狀的定位是研究立法機(jī)關(guān)(以人大為主導(dǎo))的立法活動的法學(xué)學(xué)科，研究范圍偏窄。由于我國的立法決策過程是一個中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的以人大為主導(dǎo)的立法權(quán)行使過程，需要回答為什么立法，立什么法這樣一些基本問題，其研究范圍必然涉及政治學(xué)、行政管理學(xué)等諸多領(lǐng)域，因此僅僅研究人大立法過程的立法學(xué)其范圍是不夠的。立法決策學(xué)就是研究中國共產(chǎn)黨、人大、政府在處理社會問題中作出是否采取立法的手段和選擇立法的方略與模式的決定，以及研究立法過程中黨委、人大、政府和公眾之間關(guān)系處理的學(xué)科。由此可見，通過立法決策學(xué)論證黨的立法決策主體地位，這可為黨領(lǐng)導(dǎo)立法提供學(xué)理支撐。

二、立法決策主體與立法主體的區(qū)分

關(guān)于立法決策主體，有法定說和功能說兩種主張。法定說認(rèn)為立法決策主體只能是立法主體，政黨、專家等是影響立法決策的主體。如周旺生教授認(rèn)為,立法決策是法定立法主體在自己的職權(quán)范圍內(nèi),就立法活動中的實(shí)際問題，作出某種決定的行為。*參見周旺生：《立法學(xué)》，法律出版社2006年版，第464頁。徐向華教授也認(rèn)為,立法決策指有權(quán)立法的主體根據(jù)其對客觀需求和所代表利益得失的判斷，并根據(jù)其對滿足這種需求和利益所必須而且可能采取的策略和方法的權(quán)衡所作出對策性決定的活動。*參見徐向華：《立法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2011年版，第58頁。功能說認(rèn)為立法決策主體不僅包括立法主體、還包括政黨、專家、公眾等。*參見張根大,等：《立法學(xué)總論》，法律出版社1991年版，第143頁。功能說是對立法主體的廣義定義，為區(qū)分立法決策主體與立法主體打開了理論缺口。

關(guān)于立法主體的定義，有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，立法主體是立法活動的主體實(shí)施者和立法權(quán)的直接行使者。如我國《憲法》第58條、《立法法》第7條規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)。”因此，只有全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會才是立法主體。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，立法主體是指有權(quán)制定、認(rèn)可、修改、廢除法律的國家機(jī)關(guān)。包括專門行使立法權(quán)或主要行使立法權(quán)的立法機(jī)關(guān)，也包括制定憲法的制憲機(jī)關(guān)，還包括制定行政法規(guī)和規(guī)章的國家機(jī)關(guān)以及制定地方法規(guī)的地方國家機(jī)關(guān)。將立法主體限定為國家機(jī)關(guān)，并與立法參與主體區(qū)分開來，這是實(shí)證法學(xué)派的觀點(diǎn)。邊沁認(rèn)為法律是主權(quán)者的命令，哈特認(rèn)為是承認(rèn)規(guī)則的結(jié)果。哈特將法律歸結(jié)為第一性規(guī)則和第二性規(guī)則的結(jié)合。第一性規(guī)則屬于義務(wù)性規(guī)則在沒有立法機(jī)關(guān)的前法律社會狀態(tài)中就已在；第二性規(guī)則授予權(quán)力或權(quán)利，以補(bǔ)充第一性的義務(wù)規(guī)則的的權(quán)威性?！俺姓J(rèn)規(guī)則”產(chǎn)生和存在的意義在于確認(rèn)第一性規(guī)則的法律效力。*參見張文顯：《二十世紀(jì)西方法哲學(xué)思潮研究》，法律出版社1996年版，第378頁。根據(jù)哈特的觀點(diǎn)，“我國全國人大及其常委會制定的規(guī)范性文件是法律”就是一種最終的承認(rèn)規(guī)則。因此，在實(shí)證法學(xué)派看來，立法主體與公眾立法參與應(yīng)該絕對區(qū)分，公眾不應(yīng)該是立法參與的主體。

在我國，從上述學(xué)者們關(guān)于立法主體的定義來看，大部分學(xué)者贊同立法決策主體是立法主體的觀點(diǎn),即只有法定化的主體才享有立法決策權(quán)。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，立法決策的時空限制在立法過程中，黨委對立法的領(lǐng)導(dǎo)不是立法過程中環(huán)節(jié)，因此不能作為立法決策主體。在西方國家，由于實(shí)施三權(quán)分立和多黨制，立法權(quán)為議會專屬，其立法主體一般就是立法決策主體?？墒?，隨著公共選擇理論、回應(yīng)性法治理論的出現(xiàn)，西方國家的立法決策主體概念也逐步從立法主體的概念中分化出來，學(xué)界關(guān)于立法決策主體的概念解釋中功能說占據(jù)了主要地位。

公共選擇就是指人們通過民主決策的政治過程來決定公共物品的需求、供給和產(chǎn)量，是把私人的個人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程(也可以說是一種機(jī)制)。公共選擇理論的代表人物詹姆斯·布坎南認(rèn)為，在政治生活中，政府作為公共產(chǎn)品的供給者，所制定的政策、法律往往是由決策者根據(jù)自己對公共利益的理解來決定的，遵循的是博弈規(guī)則。如果我們把政府也看作是“經(jīng)濟(jì)人”，作為壟斷者的政府部門是沒有任何動力去改革自身的產(chǎn)品和服務(wù)的，也不會去進(jìn)行自身的制度創(chuàng)新以符合社會發(fā)展的趨勢，這就是現(xiàn)實(shí)生活中“政府失靈”的原因。要解決“政府失靈”的問題，就應(yīng)該從現(xiàn)行體制上尋找原因，從制度創(chuàng)新上尋找對策，從制度上約束權(quán)力的運(yùn)行。公共選擇理論將籠罩在決策者身上的權(quán)威面紗解開，揭示了“偏好顯示機(jī)制”在公共決策中的重要性。“公民的偏好顯示”是指把人民的利益和要求由下而上及時傳達(dá)的機(jī)制，在立法決策中，只有充分了解公眾的偏好，重大決策讓群眾知情，讓群眾討論和參與，決策才會符合公眾的利益和要求。*參見[美]布坎南：《自由、市場和國家：20世紀(jì)80年代的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，吳良健等譯，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1988年版，第88頁。因此，根據(jù)公共選擇理論，立法主體走向開放性是現(xiàn)代社會進(jìn)行社會治理的必然趨勢。

法律要體現(xiàn)社會變革的要求，不同的社會狀況會有不同的法治模式與之適應(yīng)，而針對當(dāng)代的社會現(xiàn)實(shí)情況，應(yīng)采取何種適應(yīng)社會變革的法律模式，以塞爾茲尼克和諾內(nèi)特為代表的伯克利學(xué)派提出了“回應(yīng)型”立法決策模式?；貞?yīng)型法治模式是相對于壓制性法治、自治型法治而言的。壓制性法治以集權(quán)為特征，公眾參與立法沒有可能性；自治性法治以社會自治為特征，認(rèn)為立法是發(fā)現(xiàn)法律而不是創(chuàng)造法律。而回應(yīng)性法治模式結(jié)合了兩者的優(yōu)勢，主張法律規(guī)則不僅包括法律機(jī)構(gòu)承認(rèn)的權(quán)威性規(guī)則，也包括社會自治產(chǎn)生的社會規(guī)則，是權(quán)威性法律機(jī)構(gòu)向社會開放并發(fā)揮促進(jìn)社會調(diào)整和社會變化的更能動的作用，在這種重建過程中，能動主義、開放性和認(rèn)知能力將作為基本特色而相互結(jié)合。*參見季衛(wèi)東：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(代譯序)》，中國政法大學(xué)出版社1994年版，第7頁。根據(jù)回應(yīng)立法決策理論，公眾參與立法顯然是必然趨勢。因此，立法決策主體應(yīng)該與專門的立法主體相分離。

與西方國家的立法決策理論不同，我國的立法決策過程是立法主體在黨的領(lǐng)導(dǎo)下科學(xué)立法和民主立法的過程。公眾并不是立法主體，但可以是立法決策參與主體。至于各級立法主體的本級黨委，雖不是立法主體，但應(yīng)該是立法決策主體。在我國，根據(jù)憲法，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，應(yīng)該居于立法決策主體中的領(lǐng)導(dǎo)者地位。如果將立法主體與立法決策主體混同，那么黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)地位就不明確。從管理學(xué)上講，領(lǐng)導(dǎo)的主要作用就是決策。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，人大及其常委會要遵守一定的立法程序，有點(diǎn)類似管理學(xué)中的程序性決策，即有法可依，有章可循的決策。而黨委對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是在政治方向、重大立法決策事項上的領(lǐng)導(dǎo)，有點(diǎn)類似非程序性決策，即非常規(guī)的重大問題的決策。黨委之所以要對人大的立法工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，就是要處理好一些非程序決策的難題。因此，我們不能根據(jù)《立法法》中沒有界定黨委的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)則就認(rèn)為黨委不是立法決策主體。

領(lǐng)導(dǎo)是管理學(xué)上的一個概念，所以我們一般會把領(lǐng)導(dǎo)這個詞置于管理學(xué)中理解：是領(lǐng)導(dǎo)者為實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)而向被領(lǐng)導(dǎo)者施加影響力的一種行為或行為過程。黨的立法決策與立法主體的立法決策相比，在內(nèi)容和形式上仍然有不同之處。黨的立法決策是黨的會議通過的，代表黨的意志，受到黨的章程和紀(jì)律的約束，而立法主體的立法決策是由立法機(jī)關(guān)通過的，代表國家的意志。黨委領(lǐng)導(dǎo)立法，一是要把握政治方向；二是提供政治、思想和組織保障。把握政治方向,主要是黨委、特別是黨中央的職能；提供政治、思想和組織保障，是黨中央領(lǐng)導(dǎo)下的立法機(jī)關(guān)黨組的職能，在政治上、思想上和組織上保障黨中央的決策通過法律程序變?yōu)閲乙庵尽?參見朱景文：《關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)立法的幾點(diǎn)思考》，http://study.ccln.gov.cn/gcjw/zz/220905-1.shtml,2015-08-19.

所以，立法決策主體不能僅僅限于立法主體的范圍，黨委、人大都應(yīng)該是立法決策主體。與具體實(shí)施立法的立法主體不同，立法決策主體是根據(jù)憲法和法律決定立法的指導(dǎo)思想、立法目的和方法的黨派組織或國家立法機(jī)關(guān)。為了使立法決策主體與立法主體明確區(qū)分，立法決策主體還可以從狹義上解釋，僅僅指領(lǐng)導(dǎo)各級立法主體的黨組織。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》的規(guī)定，黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制組織起來的統(tǒng)一整體。但在立法決策實(shí)踐中，既要發(fā)揮各級黨組織的積極性創(chuàng)造性，又要實(shí)行正確的集中，黨中央和各級黨組織的職責(zé)是有分工的。因此，黨的中央和地方各級委員會需要承擔(dān)起在相應(yīng)職責(zé)權(quán)限內(nèi)的重大立法決策中的主體責(zé)任。

在中國特色社會主義立法決策理論的形成過程中，執(zhí)政黨作為立法決策主體是中國特色社會主義法治建設(shè)取得成功的的理論總結(jié)。董必武和彭真同志可以說是新中國兩位具有影響的革命法學(xué)家，他們系統(tǒng)論述了黨委領(lǐng)導(dǎo)立法的思想觀點(diǎn)。1956年9月19日，董必武在中共八大發(fā)言中，就提出了依法辦事，加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)國家立法機(jī)關(guān)制定一些法律的意義。1982年制定憲法時，對要不要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、如何規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)，有各種各樣意見。如何統(tǒng)一認(rèn)識?彭真同志說，要用事實(shí)統(tǒng)一認(rèn)識。他回顧了中國革命的歷史進(jìn)程，指出堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是不以人們意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律，是中國人民總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)得出的最基本的結(jié)論，是億萬人民在長期斗爭中作出的決定性的選擇。在中共十九大報告中，習(xí)近平總書記更是強(qiáng)調(diào)了堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅持和完善人民代表大會制度，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，更是明確指明了新時代立法決策過程中主體間關(guān)系處理的價值導(dǎo)向。

幾十年來，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，國家從革命戰(zhàn)爭時期轉(zhuǎn)入社會主義建設(shè)時期，從改革開放初期到新時代中國特色社會主義建設(shè)時期，實(shí)現(xiàn)了從依靠政策到依靠民主法制，從法制到法治的治國方略的改變，如何立良法行善治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的地位越來越重要。習(xí)近平總書記2012年12月4日在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法?！边@是對黨委如何領(lǐng)導(dǎo)立法的權(quán)威概括。由此可見，在中國特色社會主義法治理論建設(shè)中，確立立法決策主體概念，這對理順立法決策中黨委與人大之間的關(guān)系具有重要的理論和實(shí)踐價值。

三、加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的規(guī)范化建設(shè)

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家的最根本的保證。必須加強(qiáng)和改進(jìn)黨對法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國全過程?！薄读⒎ǚā返?條也規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。”2016年2月，中共中央出臺了《關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》(以下簡稱中央10號文件)，這都是黨委作為立法決策主體的依據(jù)，可黨委如何領(lǐng)導(dǎo)立法，還有許多問題值得探討。確立立法決策主體概念，可以從法治實(shí)踐上促進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的規(guī)范化，依法明晰需要黨委進(jìn)行立法決策的事項范疇。一般說來，作為立法決策主體，需要處理的立法事項如下：

1.審定立法規(guī)劃和計劃。立法規(guī)劃，又稱立法計劃，是指享有立法權(quán)的立法主體根據(jù)國家的方針政策、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，在科學(xué)的立法預(yù)測基礎(chǔ)上，作出的立法目標(biāo)、措施、步驟等的設(shè)想和安排。*參見朱力宇、葉傳星：《立法學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2015年版，第156頁。也有學(xué)者將立法規(guī)劃與立法計劃分開，五年為立法規(guī)劃，年度設(shè)想為立法計劃。在行政立法方面，我國1980年初國務(wù)院就開始實(shí)現(xiàn)立法規(guī)劃。1981年7月，為了加強(qiáng)國務(wù)院的法制工作，適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)立法工作的需要，國務(wù)院成立了國務(wù)院經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心。1981年《國務(wù)院經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法工作的幾點(diǎn)建議》中指出，“加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法的全面規(guī)劃、協(xié)調(diào)平衡和組織指導(dǎo)工作”。而全國人大的立法規(guī)劃被正式提出并受到重視，始于七屆全國人大任期之初。1988年，時任委員長的萬里在七屆全國人大常委會第一次會議上提出：“本屆常委會，要爭取在第二次會議上，制定出一個五年立法規(guī)劃”。*劉政、于友民、程湘清：《人民代表大會工作全書》，中國民主法制出版社1999年版，第1043頁。1988年七屆全國人大常委會會議印發(fā)了《全國人大法律委員會關(guān)于五年立法規(guī)劃的初步設(shè)想》，第八、九、十、十一、十二屆全國人大常委會也都制定了立法規(guī)劃。各級黨組織審定本級人大和政府的立法規(guī)劃和計劃是黨運(yùn)用法治思維和法治方式落實(shí)立法決策的領(lǐng)導(dǎo)方法。立法規(guī)劃、計劃由人大常委會和政府黨組報送黨委審查批準(zhǔn)制度的建立，可以加強(qiáng)黨委對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。例如，2017年2月27日國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《國務(wù)院2017年立法工作計劃的通知》指出“已經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意”，由此可見，中共中央或者地方黨委雖然不是立法規(guī)劃的制定者，但是立法規(guī)劃的審批主體，這是黨委作為立法決策主體的實(shí)踐體現(xiàn)。

2.提出立法建議，加強(qiáng)對重點(diǎn)領(lǐng)域法律起草工作的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，依法執(zhí)政是建設(shè)法治國家的必然要求。依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政，依法治國首先就是依憲治國。既然憲法賦予了中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在我國法治建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)的地位，那么黨委領(lǐng)導(dǎo)立法就名正言順。在我國，依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，政黨組織不是提案權(quán)主體。中國共產(chǎn)黨沒有向立法機(jī)關(guān)提出法律議案或法律案的權(quán)力，但享有向立法機(jī)關(guān)提出立法建議的權(quán)利。1982年《憲法》實(shí)施以來，曾進(jìn)行過四次修正，均是由中共中央向全國人大或者全國人大常委會提出修改憲法部分內(nèi)容的立法建議。既然我國憲法確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，在具體的立法過程中，黨委據(jù)此可以加強(qiáng)對重點(diǎn)領(lǐng)域法律起草工作的領(lǐng)導(dǎo)，提出立法建議，這是立法決策主體必然具備的職權(quán)。例如，1983年12月31日至1984年1月7日國務(wù)院召開的第二次全國環(huán)境保護(hù)會議，將環(huán)境保護(hù)確立為基本國策，但1989年的《環(huán)境保護(hù)法》并沒有將其寫入法律。中共十八大報告肯定了堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策以后，2013年習(xí)近平在中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國策，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代。正是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和通過政策、講話等提出的立法建議，環(huán)境保護(hù)成為了中共十八大以來立法的重點(diǎn)領(lǐng)域，2014年新《環(huán)境保護(hù)法》也將“環(huán)境保護(hù)是基本國策”確定下來。

3.審批重要法律法規(guī)草案或者起草的指導(dǎo)原則和重大問題。1991年黨中央《關(guān)于加強(qiáng)對國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》規(guī)定，憲法的修改、某些重大政治方面和特別重大的經(jīng)濟(jì)、行政方面的法律草案，在提請全國人大審議之前，都須經(jīng)過黨中央政治局(或其常委會)與中央全會的審議；其他法定機(jī)關(guān)提出的修憲議案，也需經(jīng)全國人大常委會黨組或全國人大中黨的領(lǐng)導(dǎo)小組報送黨中央審定；起草政治方面法律的配套法規(guī)規(guī)章草案，以及重大經(jīng)濟(jì)社會方面的法律、法規(guī)、規(guī)章草案，要依照規(guī)定按程序報請黨中央或者同級黨委(黨組)同意。對1989年環(huán)境法修改時，由于中共十八大報告明確提出了生態(tài)文明建設(shè)的要求，新《環(huán)境保護(hù)法》從原來計劃的“小修”變成了“大修”。當(dāng)然，黨委領(lǐng)導(dǎo)立法，還要帶頭守法。尤其是草案被黨委審批的法律法規(guī)，黨委更應(yīng)該帶頭執(zhí)行。針對法律只能規(guī)定行政問責(zé)，但黨委的重大事項決策責(zé)任不能寫入法律而被虛化的情況，中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組研究了重大決策事項中“黨政同責(zé)”的問題并作出決定。例如，2015年7月以來，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳陸續(xù)發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》等系列文件，建立環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”制度，明確黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對保護(hù)生態(tài)環(huán)境“同有職責(zé)”。

4.對立法進(jìn)行監(jiān)督。中共十八屆四中全會決定中指出，“禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”。所謂“帶有立法性質(zhì)的文件”，即不是依照立法程序制定的現(xiàn)在媒體提到的“紅頭文件”。按照我國立法法規(guī)定，只有擁有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)，才有權(quán)制定、頒布相應(yīng)名稱的規(guī)范性文件?！皫в辛⒎ㄐ再|(zhì)的文件”雖然不屬于《立法法》的調(diào)整范圍，但是黨委和地方人大有立法監(jiān)督權(quán)。對于一些設(shè)定減損公民權(quán)利和增加公民義務(wù)的“帶有立法性質(zhì)的文件”，黨委可以直接責(zé)成地方政府予以撤銷。 2015年新《立法法》將歷史文化、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)與管理等立法權(quán)下放后，地方立法權(quán)的擴(kuò)容使得“帶有立法性質(zhì)的文件”與正式的地方性法規(guī)、規(guī)章難以界分，對此黨委也要加強(qiáng)對地方人大的立法監(jiān)督，不能讓減損公民權(quán)利和增加公民義務(wù)的“帶有立法性質(zhì)的文件”合法化，這也是黨委作為立法決策主體的職責(zé)所在。