基層體育治理的學(xué)理基礎(chǔ)、 現(xiàn)實(shí)圖景與應(yīng)對(duì)策略

黃 河，陳林會(huì)，劉東升，宋 昱

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基層體育治理的學(xué)理基礎(chǔ)、 現(xiàn)實(shí)圖景與應(yīng)對(duì)策略

黃 河1，陳林會(huì)1，劉東升2，宋 昱3

1.成都體育學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理系, 四川 成都 610041; 2.南京師范大學(xué) 體育科學(xué)學(xué)院, 江蘇 南京 210023; 3.上海體育學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院, 上海 200438

通過梳理基層體育治理的學(xué)術(shù)脈絡(luò)，提煉基層體育治理的內(nèi)涵及特征，并據(jù)此考察我國基層體育治理的現(xiàn)實(shí)狀況，試圖發(fā)現(xiàn)問題并提出對(duì)策。研究認(rèn)為，學(xué)理上，基層體育治理不是單單政府部門的體育行政管理，而是多方參與的協(xié)同管理，是面向基層城鄉(xiāng)、社區(qū)，組織人民群眾廣泛參與體育，提高健康水平和生活品質(zhì)，以滿足人民對(duì)美好生活的向往。現(xiàn)實(shí)中，我國基層體育治理因社會(huì)轉(zhuǎn)型而必須面對(duì)治理內(nèi)容不夠具體、治理主體身份模糊、市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用有待提升、行政管理慣性依舊、司法效果無法真正體現(xiàn)、缺少精準(zhǔn)化治理的手段等問題。對(duì)策上，要重構(gòu)基層體育治理內(nèi)容，有必要健全完善基層體育治理的政策體系、場(chǎng)地設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)資助體系和人才支撐體系；進(jìn)一步建立豐富“委托”“共同舉辦活動(dòng)”“補(bǔ)貼”與“獎(jiǎng)勵(lì)”等協(xié)同政府、企業(yè)、社會(huì)、個(gè)人等主體利益的機(jī)制；以“單位制運(yùn)作”和“項(xiàng)目制運(yùn)作”相結(jié)合的路徑，優(yōu)化創(chuàng)新基層體育治理方式，以民生問題界定為出發(fā)點(diǎn)科學(xué)化推進(jìn)基層體育改革。

基層；體育治理；社會(huì)功能；協(xié)同

黨的十九大開啟了我國現(xiàn)代化治理體系與治理能力建設(shè)新時(shí)代。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“廣泛開展全民健身活動(dòng)，加快推進(jìn)體育強(qiáng)國建設(shè)”；國家體育總局也就“不斷深化體育事業(yè)改革，推進(jìn)體育管理體制改革創(chuàng)新，健全完善依法治體新機(jī)制”等進(jìn)行了戰(zhàn)略部署。中國特色社會(huì)主義體育治理迎來新時(shí)代。近年，深化體育改革、推進(jìn)體育治理現(xiàn)代化也成為學(xué)界探討的重要課題。目前的成果既有高屋建瓴從宏觀層面提出體育治理概念體系的，也有承上啟下從中觀視角研究體育治理創(chuàng)新路徑的，但相比之下，對(duì)基層體育治理問題的系統(tǒng)剖析還有很大的提升空間，諸多相關(guān)問題還有待進(jìn)一步破解。習(xí)近平總書記曾提出把系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結(jié)合起來的思想。其中，源頭治理就是要健全基層治理機(jī)制，從源頭上解決影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的各種深層次問題。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“基層是一切工作的落腳點(diǎn)，社會(huì)治理的重心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)、社區(qū)?！睆倪@個(gè)意義上看，研究基層體育治理的學(xué)理基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)圖景以及應(yīng)對(duì)策略，是探討現(xiàn)代體育治理體系必不可少且十分重要的課題。

1 基層體育治理的學(xué)理基礎(chǔ)

1.1 基層體育治理的淵源回溯

治理（Governance）一詞首次出現(xiàn)在1989年世界銀行探討非洲發(fā)展的報(bào)告中。格里·斯托克認(rèn)為，治理是統(tǒng)治方式的新發(fā)展，其本質(zhì)在于并不依賴于政府的權(quán)威或者制裁實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理[16]。在西方學(xué)者看來，治理既包括政府行政管理，也包括企業(yè)管理以及非營利性組織的管理，在法律意義上，他們都是包括體育在內(nèi)的社會(huì)文化事務(wù)的責(zé)任主體。換句話說，治理是一個(gè)聯(lián)合性的網(wǎng)絡(luò)[30]。

作為一個(gè)新興的領(lǐng)域，體育在公共服務(wù)、企業(yè)管理以及非政府組織發(fā)展等領(lǐng)域有很多值得討論的課題。迄今為止，國外體育治理研究中，學(xué)者們的研究主題主要包括以下6類：1）明確管理機(jī)構(gòu)在體育組織中的作用[28]；2）治理主體的志愿服務(wù)動(dòng)機(jī)[29]；3）治理主體的凝聚力、決策力、執(zhí)行力問題[20]；4）治理主體的結(jié)構(gòu)與表現(xiàn)[21]；5）治理主體與執(zhí)行代理人之間的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制[27]；6）治理主體的戰(zhàn)略管理能力[24]。上述研究成果主要來自加拿大、英國、澳大利亞、新西蘭、西班牙、葡萄牙以及希臘等西方國家，顯而易見，這些國家的體育政策制定與執(zhí)行主要是由非營利性體育組織主導(dǎo)的，所以主題當(dāng)中對(duì)志愿服務(wù)、代理關(guān)系等問題的研究極具特色。

體育治理到底有哪些理論淵源？本文梳理發(fā)現(xiàn)，代理理論、跨組織關(guān)系理論、網(wǎng)絡(luò)理論以及協(xié)同治理理論在體育治理問題研究中應(yīng)用較多。其中：1）代理理論在西方體育治理問題的學(xué)術(shù)研究中發(fā)揮了主導(dǎo)作用[32]。費(fèi)希賓和亨利認(rèn)為，體育治理更傾向于一種合作導(dǎo)向的治理方式，因此，代理理論有助于提高我們對(duì)體育，特別是非營利性體育組織治理的理解[23]。2）網(wǎng)絡(luò)理論和跨組織關(guān)系理論則是近十幾年西方體育治理研究的一個(gè)新的切入點(diǎn)。亨利和李兩位學(xué)者在2004年運(yùn)用了網(wǎng)絡(luò)理論，梳理了英國商業(yè)性體育組織利益相關(guān)者之間復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)，認(rèn)為組織之間必須積極互動(dòng)，因?yàn)樗麄兊哪繕?biāo)是不能單獨(dú)實(shí)現(xiàn)的[26]。巴比亞克在2007年以加拿大非營利性體育組織為考察對(duì)象，研究了跨組織關(guān)系的決定因素，他發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)就是一種協(xié)作手段，網(wǎng)絡(luò)可以匯集所有利益相關(guān)者參與到一個(gè)特定的體育組織治理中[19]。從網(wǎng)絡(luò)理論和跨組織關(guān)系理論視角看，體育治理不可能僅僅依賴具體的某一個(gè)或某一類組織，而是有賴于聯(lián)盟系統(tǒng)或者跨組織之間的關(guān)系網(wǎng)，這些組織共同承擔(dān)體育治理責(zé)任。3）協(xié)同治理理論背后蘊(yùn)含的是利益相關(guān)者理論和資源依賴?yán)碚摚饕獞?yīng)用在公共部門的體育行政管理研究中。艾默生、耐貝奇和巴洛格[22]，以及蓋什[25]的研究最具代表性，倡導(dǎo)將跨部門、跨層級(jí)、跨公私部門和公民空間的機(jī)構(gòu)或人有建設(shè)性參與到體育公共政策制定和體育管理的過程和結(jié)構(gòu)中，以實(shí)現(xiàn)那些由他們其中任意一方無法單獨(dú)完成的公共事務(wù)。

從方法論角度分析，西方對(duì)體育治理問題的研究還存在一些局限性，對(duì)理論的依賴導(dǎo)致當(dāng)前大多數(shù)研究者都是站在局外人的角度，通過既有的理論視角，借助抽樣調(diào)查收集資料，解釋體育組織治理功能及其存在的問題，缺乏對(duì)體育組織內(nèi)部人士的實(shí)際看法和做法的考察，也就簡化、甚至低估了體育治理問題，只見森林不見樹木，無法真正了解相關(guān)人在體育治理體系中面臨的相互矛盾的需求和壓力。因此，未來的體育治理問題研究不可能再繼續(xù)使用單一的理論，而應(yīng)該嘗試跨學(xué)科、跨理論的研究路徑。

國內(nèi)學(xué)者在吸收和借鑒國外體育治理理論與實(shí)踐的同時(shí)，也不斷發(fā)展出自己的體育治理理論，豐富著相關(guān)研究成果，如楊樺提出的“中國體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的概念體系”[13]、“深化體育改革推進(jìn)體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”以及“加強(qiáng)依法治體，提高體育治理能力”[12]，“用足球改革提高體育治理能力”[7]等觀點(diǎn)。學(xué)者們站在我國宏觀層面研究了追求“善治”的體育治理問題[10]，認(rèn)為體育治理的主體是社會(huì)多元參與[6]，體育治理的手段應(yīng)該是推進(jìn)法制在體育治理現(xiàn)代化中的主導(dǎo)地位[15]，體育治理的方式是綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、道德、教育、協(xié)商6種方法解決體育發(fā)展中存在問題[12]；體育治理的范圍則包括健全城鎮(zhèn)社區(qū)的體育組織管理體系[3]；體育治理的結(jié)果是從固根基、全覆蓋和解難題這3個(gè)維度解決我國體育公共服務(wù)均等化[8]；體育治理的評(píng)價(jià)則林林總總的沒有固定范式，但共同遵守著一些諸如透明度、民主法治、公平正義等價(jià)值[5]。學(xué)者們認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)我國體育治理“應(yīng)然”面貌，關(guān)鍵在于處理好縱向?qū)蛹?jí)化體育行政管理管理部門之間的秩序整合機(jī)制和橫向網(wǎng)絡(luò)化多元主體協(xié)調(diào)機(jī)制的有效協(xié)調(diào)問題[2]，總體上全面推進(jìn)我國體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化[1]。

綜觀國內(nèi)學(xué)者對(duì)體育治理問題的研究，它的學(xué)術(shù)淵源主要是國外治理理論以及對(duì)西方現(xiàn)代化體育治理實(shí)踐的理論解讀。關(guān)于我國體育治理的意義，國內(nèi)學(xué)者已然達(dá)成一致，但目前我國深化體育改革進(jìn)程中面臨諸多復(fù)雜性、多元化的問題，因此相關(guān)主題還有待進(jìn)一步深入挖掘，基層體育治理問題便是其中之一。

1.2 基層體育治理的學(xué)理闡釋

英語國家常以“grassroots（草根）”一詞代表“基層”，象征頑強(qiáng)韌性，一種“野火燒不盡，春風(fēng)吹又生”的生命力，也代表廣泛的群眾，遍布每一個(gè)基層角落?！癵rassroots”是一種自下而上的運(yùn)作模式。它有兩層含義，1）指與政府或決策當(dāng)局相對(duì)的勢(shì)力，這層含義與意識(shí)形態(tài)緊密聯(lián)系；2）指與主流、精英文化或精英階層相對(duì)應(yīng)的弱勢(shì)階層[31]?；鶎咏M織的成員和志愿者都是社會(huì)大眾，他們來自社會(huì)的各個(gè)層面?！癵rassroots”在本質(zhì)上，是基層民眾為了公共利益，自發(fā)地組織起來的組織形式或具體機(jī)構(gòu)，具有個(gè)人社會(huì)雙重取向的特征。根據(jù)索爾·阿林斯基的觀點(diǎn)，“grassroots”意味著：1）弱勢(shì)者有權(quán)自我決定應(yīng)有的生活方式與服務(wù)；2）只要給予弱者機(jī)會(huì)與方法，就能解決自己的問題；3）為了達(dá)到目的，弱勢(shì)者必須擁有力量（power）；4）力量來自于群眾與金錢；5）窮人唯一的力量就是靠自己組織力量；6）群眾組織來自于自我的利益（self-interest）；7）訴諸直接的行動(dòng)；8）通過沖突、戰(zhàn)術(shù)、抗?fàn)?，?duì)付優(yōu)勢(shì)者[33]。隨著全球資本主義的發(fā)展，這種帶有階級(jí)斗爭意味的治理哲學(xué)逐漸顯露出其局限性，但其中的理念仍然具有重要的指導(dǎo)意義，即圍繞“自助”“自主”與“自治”展開的基層治理。

在我國，基層的內(nèi)涵有多重解釋維度：有的是從身份主體進(jìn)行的劃分，包括城鄉(xiāng)居民兩大板塊；有的是從地理區(qū)位進(jìn)行的劃分，包括農(nóng)村和城市；還有從組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行劃分的，包括縣級(jí)及以下政府部門、自發(fā)性的社會(huì)組織、市場(chǎng)主體等。近年來，隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化，我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下，二者呈現(xiàn)出一體化發(fā)展趨勢(shì)[17]，基層的重心也就落實(shí)到城鄉(xiāng)社區(qū)。

楊樺在“深化體育改革推進(jìn)體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”一文中指出，體育治理包含了兩層內(nèi)涵：1）對(duì)體育事務(wù)本身的治理，2）將體育作為途徑和手段的社會(huì)治理。本文認(rèn)為，體育并非脫離社會(huì)系統(tǒng)的“獨(dú)立王國”，體育是社會(huì)文化、社會(huì)生活的重要組成部分，對(duì)體育事務(wù)本身的治理，也必然超越體育本身而影響到諸多社會(huì)公共事務(wù)與社會(huì)問題的治理，從這個(gè)角度看，體育治理本身就是社會(huì)治理的一部分，更好的體育根本上仍是為了更好的社會(huì)，更好的社會(huì)即為了讓全體人民都參與進(jìn)來，提高健康水平和生活品質(zhì)。這一點(diǎn)在面向人民群眾的基層體育治理中體現(xiàn)得更為顯著。

本文認(rèn)為，基層體育治理是體育治理的神經(jīng)末梢，是政府管理體育事務(wù)的最底層延伸，也是民眾體育需求的最初層傳遞，是國家進(jìn)行社會(huì)治理的宏觀、中觀、微觀中的微觀層面?；鶎芋w育治理是指通過基層組織的體育治理行動(dòng)，通過體育獲得身心福祉，協(xié)助城鄉(xiāng)鄰里或某些地理區(qū)域上的民眾發(fā)展更強(qiáng)的社會(huì)聯(lián)結(jié)關(guān)系，教育及動(dòng)員眾人為共同目標(biāo)的行動(dòng)，讓全體人民都參與進(jìn)來，提高健康水平和生活品質(zhì)。本文界定的基層體育治理并不包含基層體校這一外延，而是更多的指向公共的、面對(duì)大眾的，圍繞基層體育內(nèi)容開發(fā)，基層體育功能實(shí)現(xiàn)、基層體育工作體系、基層體育綜合效益等進(jìn)行的整治調(diào)理。

依據(jù)其學(xué)理淵源，基層體育治理具備以下特征：

1. 執(zhí)行力和效率要求更高。我們探討基層體育治理時(shí)，并不能把“基層”視為真空世界?；鶎又卫硎且粋€(gè)相對(duì)概念，它的上位概念可以說是“科層治理”。體育是全球少數(shù)采用官僚制和科層制來實(shí)現(xiàn)行業(yè)資質(zhì)的特殊領(lǐng)域，即便如西方的俱樂部制或日本的社團(tuán)制體育治理組織形式，也是無法回避科層治理體系的?；鶎芋w育治理是層級(jí)治理的基本面?？茖拥膬?yōu)勢(shì)契合了行政對(duì)效率和統(tǒng)一的需求。所以，基層體育治理更強(qiáng)調(diào)效率，強(qiáng)調(diào)上下一體?；鶎芋w育治理的本質(zhì)在于執(zhí)行，執(zhí)行力要求的是果斷敏捷，全民健身路徑建設(shè)和社會(huì)體育指導(dǎo)員制度便是基層體育治理的成功案例。基層體育治理是社會(huì)公共事務(wù)，效率是其首要的價(jià)值選擇。由于基層體育治理活動(dòng)不可避免地帶有利益傾向，所有治理主體需要能夠靈活的做出決策，以人民為中心，找出最理想、最有效、最有利的答案。在學(xué)理上，基層體育治理必然要建立在一定的組織架構(gòu)上，以執(zhí)行力和效率為最大特征。

2. 精準(zhǔn)化要求更高。基層是一切工作的落腳點(diǎn)，基層體育治理就是要把滿足人民健身需求、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為落腳點(diǎn)。如何堅(jiān)持發(fā)展以人民為中心的體育？越往基層，體育治理的面越大，治理不好就容易放空，出現(xiàn)“隨便拍幾張群眾體育運(yùn)動(dòng)照片了事”一類情況；越往基層，與人民群眾的關(guān)系越直接，治理不好就得不到人民群眾的支持，出現(xiàn)“國粹象棋賽事無人問津”一類情況；越往基層，涉及的人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾就越具體、越尖銳，解決不好則可能凸顯甚至激化矛盾，出現(xiàn)“我需要舞龍舞獅的器材，你卻給我籃球、乒乓球設(shè)施”一類情況。這都要求基層體育治理抓準(zhǔn)、抓細(xì)、抓緊、抓實(shí)。體育治理的概念和實(shí)踐是突破了傳統(tǒng)的行政管理、傳統(tǒng)的體育自治框架后發(fā)展起來的，治理理念本身的可解釋性強(qiáng)，極大地提升了體育組織在基層的接納程度?？茖W(xué)化、法治化、制度化的現(xiàn)代體育治理方式已然形成普遍共識(shí)?；鶎芋w育治理的精準(zhǔn)化要求是其治理活動(dòng)的一個(gè)重要特征。

3. 治理方式更多樣化。基層體育治理是直接面向人民群眾的，工作的復(fù)雜性、全面性決定了治理主體的多元性，除政府及其體育行政系統(tǒng)一方，還包括體育社團(tuán)、市場(chǎng)（企業(yè)）以及人民群眾自身，應(yīng)注意協(xié)同各方的利益。理論上，各類主體有各自的資源優(yōu)勢(shì)和相互的資源依賴關(guān)系，他們共同致力于基層體育治理，缺一不可；他們相互配合，可以形成良性運(yùn)轉(zhuǎn)的政策網(wǎng)絡(luò)和工作機(jī)制，治理方式更加多樣化。這一點(diǎn)可以從近年來我國各級(jí)政府以購買服務(wù)方式，調(diào)動(dòng)體育社會(huì)組織參與賽事、培訓(xùn)、設(shè)施運(yùn)營、咨詢服務(wù)等項(xiàng)目，由社會(huì)組織舉辦的體育賽事活動(dòng)數(shù)量大幅增長得到印證。

綜上所述，基層體育治理面臨的問題是廣泛和復(fù)雜的，治理的主體是多元的，利益相關(guān)者的利益訴求是不同的，利益博弈也是動(dòng)態(tài)變化的，因此，基層體育治理的實(shí)際運(yùn)行也是動(dòng)態(tài)的，對(duì)執(zhí)行效率、精準(zhǔn)化程度、方式的多樣化有更高的要求。楊樺在“深化體育改革推進(jìn)體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”一文中明確了3個(gè)“我們無法回避的基本問題”：由誰來治理？怎么來治理？治理的效果如何？[12]這3個(gè)問題基本涵蓋了現(xiàn)代體育治理的要素，也為進(jìn)一步探討基層體育治理問題提供了重要的依據(jù)?？紤]到基層體育治理的特殊范疇，本文認(rèn)為有必要增加對(duì)基層體育治理內(nèi)容范疇的討論；而治理效果是對(duì)目標(biāo)層和結(jié)果層的評(píng)估，林林總總尚無固定范式，且實(shí)際上包含了治理內(nèi)容、治理主體和治理方式，有必要另一專題探討。因此，本文的分析主要圍繞基層體育治理的治理內(nèi)容、治理主體和治理方式3個(gè)方面展開。

2 我國基層體育治理的現(xiàn)實(shí)圖景

黨的十九大強(qiáng)調(diào)，中國特色社會(huì)主義建設(shè)新的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾。我國正處在轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)都在面臨新的挑戰(zhàn)和不斷變化的外部環(huán)境?；鶎芋w育治理的現(xiàn)實(shí)圖景是基于我國社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景發(fā)生的，因此，在我國基層體育治理過程中，也充滿了轉(zhuǎn)型帶來的困擾、矛盾、紛爭。

2.1 治理內(nèi)容：從“體育小圈子”向“社會(huì)大圈子”的轉(zhuǎn)型

新中國成立以來的很長一段時(shí)期，由于競(jìng)技體育在外交和政治上的功能巨大，我國體育事業(yè)的核心都是競(jìng)技體育。群眾體育要么是競(jìng)技體育的“普及板塊”，要么僅是其他部門文化活動(dòng)的一個(gè)組成部分。1995年，《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》）獲得通過，國務(wù)院頒布《全民健身計(jì)劃綱要》，面向基層的各項(xiàng)體育工作才逐漸蓬勃，但體育的社會(huì)功能尚未得到機(jī)會(huì)有效釋放。重要的轉(zhuǎn)折是2008年北京夏季奧運(yùn)會(huì)的舉辦。舉辦一項(xiàng)國際性綜合性體育賽事，單靠體育部門的“體育業(yè)務(wù)”是無法達(dá)成的。2008年北京奧運(yùn)會(huì)的成功舉辦，不僅讓體育的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、旅游等多方面的社會(huì)功能釋放，也真正形成了全社會(huì)參與體育、關(guān)心體育，全社會(huì)共同完成一項(xiàng)賽事的景象，并且北京奧運(yùn)會(huì)所倡導(dǎo)的“綠色奧運(yùn)、科技奧運(yùn)、人文奧運(yùn)”的理念，也為今后我國社會(huì)治理留下了寶貴的遺產(chǎn)?；鶎芋w育治理內(nèi)容開始從“體育小圈子”向“社會(huì)大圈子”過渡。

圖1 基層體育治理內(nèi)容的轉(zhuǎn)型

Figure1. The Transformation of Grassroots Sports Governance Content

然而，這個(gè)過渡不可能一蹴而就。2012年，黨的十八大報(bào)告將社會(huì)管理和民生并列為社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)了從社會(huì)管理格局向社會(huì)管理體制的轉(zhuǎn)變。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)將推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)之一。這是中國共產(chǎn)黨成立以來在黨的正式文件中第1次提出“社會(huì)治理”概念。2014年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》出臺(tái)，“全民健身”上升到國家戰(zhàn)略。2017年，黨的十九大報(bào)告更進(jìn)一步明確全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并明確提出“廣泛開展全民健身活動(dòng)，加快推進(jìn)體育強(qiáng)國建設(shè)”。足見，對(duì)體育強(qiáng)國的建設(shè)訴求，是建立在“廣泛社會(huì)”基礎(chǔ)上，建立在面向全民的基層體育治理基礎(chǔ)上的。

在轉(zhuǎn)型過渡階段，基層體育治理內(nèi)容的矛盾必然存在。1）治理內(nèi)容不明確。基層體育和社區(qū)體育、群眾體育在內(nèi)涵上并非一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，所以基層體育治理不僅僅是群眾體育工作。從黨的報(bào)告中提出的“社會(huì)治理”層面看，基層體育治理絕不僅限于對(duì)體育事務(wù)本身的治理，而是將體育作為途徑和手段的社會(huì)治理，更重要的是如何明確體育的社會(huì)功能，尋找通過體育可以完成的社會(huì)治理內(nèi)容。2）治理內(nèi)容不具體。治理內(nèi)容不夠明確，必然導(dǎo)致治理內(nèi)容不夠具體，傳統(tǒng)的制定基層體育計(jì)劃、建立基層體育組織、培養(yǎng)體育指導(dǎo)人才、籌集管理活動(dòng)資金、改善體育物質(zhì)基礎(chǔ)、組織基層體育活動(dòng)、監(jiān)督基層體育活動(dòng)仍然是圍繞體育的“一畝三分地”展開的，而對(duì)比國外的具體項(xiàng)目實(shí)施（表1），我國基層體育治理還需要更明確的解決社會(huì)問題、進(jìn)行社會(huì)治理的體育內(nèi)容抓手。

表1 部分國家基層體育治理項(xiàng)目內(nèi)容匯總表

2.2 治理主體：從嵌入式治理向脫嵌合作式治理的轉(zhuǎn)型

關(guān)于基層體育治理的主體，理論上是包含了政府、社團(tuán)、企業(yè)、個(gè)人的“四位一體”的主體框架，但現(xiàn)實(shí)中，我國的體育、文化、衛(wèi)生、宣傳等部門行政組織級(jí)別的最末端通常為縣級(jí)，由于我國地廣、人多、事雜的國情，縣級(jí)體育及相關(guān)行政部門所面臨的管理幅度還是較大的，所以，基層城鄉(xiāng)、社區(qū)體育治理需要更加具體、更加貼近鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、社區(qū)的組織載體，否則會(huì)出現(xiàn)治理乏力甚至中斷。在這樣的情況下，基層體育類社團(tuán)、非體育類社團(tuán)（組織的體育活動(dòng)）、民眾自組織的體育社團(tuán)就成了行政部門之外最重要的基層體育組織載體。

我國目前的基層體育治理主體結(jié)構(gòu)大致如圖2所示，這種主體結(jié)構(gòu)主要以“嵌入式治理”為特征，所謂嵌入式治理，是指政黨或政府運(yùn)用自身的組織資源，通過滲透、動(dòng)員、宣傳等方式對(duì)基層社會(huì)及其群體與個(gè)人施加影響，進(jìn)而將基層社會(huì)納入有序化的執(zhí)政過程中[4]。嵌入式治理有其積極的影響，在“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的情況下，在基層體育社會(huì)組織還匱乏的條件下，面對(duì)分散和多樣的基層社會(huì)群體，政府通過滲透、動(dòng)員和宣傳等方式，確實(shí)能夠快速搭建基層體育工作行政體系、推動(dòng)基層體育治理工作的深入。

圖2 我國基層體育治理主體的“嵌入式”結(jié)構(gòu)圖

Figure2. Embedded Structure China's Grassroots Sports Governing Bodies

但是，強(qiáng)政府的嵌入能力較強(qiáng)，一定程度上也加劇了基層體育社會(huì)組織主體地位的缺乏。要想獲得開展基層體育工作的人力、物力、財(cái)力支持，基層體育社會(huì)組織不得不游說政府，由政府向其購買公共服務(wù)以開展工作。因此，長期以來，我國城鄉(xiāng)社區(qū)的體育社會(huì)組織更多的是處于一種被動(dòng)發(fā)展的艱難狀態(tài)。由此，也為基層體育治理工作帶來了諸多的困擾，例如，城鄉(xiāng)社區(qū)基層體育工作得不到足夠的社會(huì)認(rèn)同，基層社會(huì)體育指導(dǎo)與管理人員素質(zhì)不高，農(nóng)村的群眾體育工作開展乏力、效果欠佳，城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差異顯著，群眾體育工作中民眾的實(shí)際參與度并不高等。造成這些困擾的制度根源，主要是政府的嵌入能力過強(qiáng)導(dǎo)致的體育社會(huì)組織的弱勢(shì)。

隨著體育改革的全面深化，我國基層體育社會(huì)組織有了長足的發(fā)展，政社分開的體育改革雖然緩慢但仍在進(jìn)行，在這個(gè)轉(zhuǎn)型過程中，出現(xiàn)了“脫嵌”“合作”的治理主體關(guān)系。

“脫嵌”主要是一些過去帶有極強(qiáng)行政色彩的體育社會(huì)組織，逐步地脫離行政系統(tǒng)，走向政社分開，依法自治。這實(shí)際上是體育行政部門“簡政放權(quán)”的過程。理論上，“脫嵌”的體育社會(huì)組織因?yàn)槊撎ビ谡邆湎忍斓纳矸莺戏ㄐ院蜋?quán)威性，在行業(yè)中可以順利發(fā)揮社會(huì)管理的功能。但實(shí)際上，政社分開的體育改革是一個(gè)緩慢的過程，這些社團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)者或者負(fù)責(zé)人對(duì)政府仍然存在較明顯的“妥協(xié)”與“依賴”，具有濃厚的官民二重性色彩，“有責(zé)無權(quán)”是很多這樣的基層體育社會(huì)組織的難題。可見，在“脫嵌”尚未根本完成的情況下，這種官民二重性色彩濃厚的組織關(guān)系，會(huì)導(dǎo)致基層體育治理的主體進(jìn)一步模糊。

“合作”主要發(fā)生在一些自發(fā)性的基層體育組織與體育行政部門之間。如前所述，基層（城鄉(xiāng)社區(qū)）體育治理需要更加具體、更加貼近鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、社區(qū)的組織載體，否則會(huì)出現(xiàn)治理乏力甚至中斷。于是，這種“自下而上”的自發(fā)性的基層體育組織理論上是對(duì)體育行政力很好的補(bǔ)充。和體育行政部門沒有身份重疊的基層體育組織，與政府“合作”治理基層體育，是未來的發(fā)展方向。這種自發(fā)性的基層體育組織，通常建立在一定的血緣、地緣、學(xué)緣、業(yè)緣、趣緣關(guān)系上，因緣結(jié)合，治理時(shí)以人情和人倫為秩序法則，具有一定的實(shí)用性。但這種自組織的體育社會(huì)組織更多的是以推廣和參與體育為主，在體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與使用、組織大型體育活動(dòng)和舉辦培訓(xùn)等方面，還是受到行政力量的掣肘，“合作”也是必然的策略選擇。

可見，我國基層體育治理主體在轉(zhuǎn)型中還存在定位模糊、主體缺位、制度缺失并存的狀況。造成這一局面最主要的原因，是政府部門的行為界線還不明晰?！坝兴鶠橛兴粸椤钡恼畬?duì)基層體育治理至關(guān)重要，政府既要為基層體育治理創(chuàng)造環(huán)境，又要妥善處理深化體育改革中隨時(shí)引發(fā)的利益矛盾?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》以及《基金會(huì)管理辦法》等行政法規(guī)出臺(tái)以后，我國基層體育組織基本形成了“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的格局，這是一種積極的改革，但始終沒有解決的是政府行為界線。在現(xiàn)有的管理體制下，政府仍然是權(quán)力和責(zé)任的中心，至少是權(quán)力的中心。政府的資源調(diào)控與市場(chǎng)的資源配置基礎(chǔ)作用還未有效結(jié)合，政社分開也尚未真正實(shí)現(xiàn)。

2.3 治理方式：從靜態(tài)行政管理向動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)治理的轉(zhuǎn)型

為什么要新建一批全民健身路徑？為什么要在特定的空間建設(shè)健身步道？為什么要給基層的體育社會(huì)組織財(cái)政補(bǔ)貼？為什么要開展社會(huì)指導(dǎo)員培訓(xùn)工作？為什么要舉辦社區(qū)體育文化活動(dòng)？為什么要制定學(xué)校體育場(chǎng)地設(shè)施開放辦法？甚至為什么要組織國民體質(zhì)監(jiān)測(cè)？等等一系列看似常規(guī)的基層體育治理工作內(nèi)容，實(shí)際上治理的源頭還沒有在學(xué)理上和實(shí)務(wù)中得到足夠的“問”與“答”。

傳統(tǒng)的管理方式下，政府多是通過既有的程序和手段對(duì)基層體育事務(wù)進(jìn)行管理和治理，維護(hù)社會(huì)整體的穩(wěn)定、和諧。雖有調(diào)查分析，但它仍是一種自上而下的決策模式，這種自上而下，不僅是政策推進(jìn)的自上而下，還是一種治理思維。政府在社會(huì)治理中扮演著社會(huì)活動(dòng)最大的行為人和活動(dòng)者的角色。但正如十九大強(qiáng)調(diào)的，人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間還存在的矛盾。為什么？就基層體育來說，這并不僅是體育服務(wù)存量的問題，更是基層體育治理的結(jié)構(gòu)性問題，是供給側(cè)改革還不到位的結(jié)果。我國基層群體體育需求在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)下呈現(xiàn)出多樣化的新特點(diǎn)，特別是在移動(dòng)互聯(lián)和大數(shù)據(jù)背景下，民眾對(duì)個(gè)性化的體育服務(wù)，對(duì)體育服務(wù)的體驗(yàn)感和精準(zhǔn)化都提出了更高的要求。這也是當(dāng)前基層體育治理的新課題。根本上，基層體育治理并非靜態(tài)的常規(guī)管理工作，而是動(dòng)態(tài)的、要求精準(zhǔn)化的治理工作。所謂動(dòng)態(tài)，就是實(shí)時(shí)監(jiān)控與反饋。如果不能實(shí)時(shí)的、精準(zhǔn)的治理，就會(huì)改革不到位，各種糾紛便會(huì)伴隨發(fā)生。

近年來，我國基層體育紛爭頻發(fā)，案例主要集中在學(xué)校體育場(chǎng)地對(duì)外開放、健身擾民、賽事活動(dòng)違規(guī)違法、社會(huì)組織監(jiān)管不嚴(yán)、安全責(zé)任追究以及科學(xué)健身指導(dǎo)的亂象等方面（表2）。以賽事活動(dòng)的違規(guī)違法行為為例，2014年體育簡政放權(quán)后，由企業(yè)運(yùn)營的體育賽事數(shù)量大幅增加，人民群眾觀賞、參與體育賽事的需求得到更大程度的滿足，但與此同時(shí)，也滋生了以往政府辦賽時(shí)較為少見的情況，如，籃球明星賽運(yùn)動(dòng)員出場(chǎng)時(shí)間和日程與宣傳不符、撲克錦標(biāo)賽涉嫌賭博、馬拉松報(bào)名提前關(guān)閉等。就其本質(zhì)而言，上述行為是企業(yè)私自變更服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)時(shí)間。但政府在簡政放權(quán)實(shí)施中“放權(quán)”與“監(jiān)管”之間的分寸把握，仍然是有待反思的。再比如，以“閆芳大師”為代表的夸大吹噓武術(shù)養(yǎng)生健體的一系列活動(dòng)，不僅破壞了武術(shù)的形象，更造成了不良的社會(huì)影響。但這背后也折射出人民群眾對(duì)“健康”“養(yǎng)身”“醫(yī)療”的美好生活向往，從根本上講，武術(shù)以及其他體育活動(dòng)的基層治理主體無法與時(shí)俱進(jìn)地把脈人民群眾不斷變化的健身康養(yǎng)需求，無法準(zhǔn)確找到治理“痛點(diǎn)”，才是更為重要和迫切需要解決的問題。

表2 近年基層體育糾紛典型事件匯總表

這意味著，從靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)治理的轉(zhuǎn)型的過程中，我國基層體育治理能力、手段、途徑表現(xiàn)出諸多掣肘和不足：

1. 動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)化治理在社會(huì)轉(zhuǎn)型中受到了科學(xué)思維與科學(xué)技術(shù)不充分的限制。大數(shù)據(jù)時(shí)代為解決基層體育精準(zhǔn)化治理提供了可能，無論是治理方式的創(chuàng)新，還是場(chǎng)館、培訓(xùn)、比賽等其他內(nèi)容的體育公共服務(wù)的提供，大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與信息是治理決策的起點(diǎn)依據(jù)。如果沒有掌握大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與信息，或者掌握的信息與數(shù)據(jù)不及時(shí)更新，決策者就難以真正及時(shí)了解民眾的各種體育需求，也難以規(guī)劃和選擇合理的提供體育公共服務(wù)的路徑與方式。

2. 動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)化治理在社會(huì)轉(zhuǎn)型中受到了司法執(zhí)法不充分的限制?！安疗ü伞笔降膽?yīng)對(duì)基層體育問題反映出我們?nèi)鄙儆嗅槍?duì)性的基層體育治理法律法規(guī)?！胺彩骂A(yù)則立，不預(yù)則廢”。《體育法》頒布多年，但體育法的司法效果似乎仍然沒有真正得以體現(xiàn)，還需要真正將《體育法》轉(zhuǎn)化為基層體育治理中的法，需要在現(xiàn)實(shí)中嚴(yán)格執(zhí)法以及公正司法。然而現(xiàn)實(shí)是，《體育法》實(shí)施存在許多令人擔(dān)憂的問題，如高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的執(zhí)法遭遇的消極執(zhí)法，再比如“簡政放權(quán)”背景下一些地方體育部門仍直接進(jìn)行社會(huì)體育指導(dǎo)員培訓(xùn)、審批等工作。

3. 動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)化治理在社會(huì)轉(zhuǎn)型中受到了市場(chǎng)動(dòng)力不充分的限制，市場(chǎng)在基層體育治理中的資源配置基礎(chǔ)作用沒有發(fā)揮。以市場(chǎng)機(jī)制作為基層體育資源配置的基礎(chǔ)，提供經(jīng)費(fèi)與服務(wù)，不受行政工作的限制，雖然容易與政府產(chǎn)生對(duì)抗，但是也具有創(chuàng)新性、彈性、多元性，更加符合動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)化治理的要求。市場(chǎng)具有最靈敏的嗅覺，能準(zhǔn)確感知公眾體育需求的變化，這對(duì)基層體育動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)治理是有利的。但目前我國體育產(chǎn)業(yè)迎來政策紅利，產(chǎn)業(yè)大熱時(shí)企業(yè)更多地將目光投向了資本市場(chǎng)以及體育賽事等方面的IP開發(fā)與收購，對(duì)公共服務(wù)的關(guān)注仍然有很大待提升的空間。

總之，基層體育治理方式的現(xiàn)實(shí)圖景：1）治理主體還缺少科學(xué)治理、動(dòng)態(tài)治理的思維。2）缺少精準(zhǔn)化治理的手段、工具。只有真正建立起全面覆蓋、動(dòng)態(tài)跟蹤、指標(biāo)齊全的基層體育治理基礎(chǔ)信息平臺(tái)，提高新形勢(shì)下基層體育治理信息化水平之時(shí)，精準(zhǔn)化治理才能得以實(shí)現(xiàn)。3）我們的法治體育和體育市場(chǎng)都還沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，對(duì)基層體育治理隨時(shí)出現(xiàn)的紛爭，以及公眾體育需求的變化反應(yīng)過慢。這些都是轉(zhuǎn)型期我國基層體育治理必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。

3 我國基層體育治理的應(yīng)對(duì)策略

如前所述，在動(dòng)態(tài)的、充滿不確定性的基層體育治理實(shí)踐中還存在很多治理困境。治理內(nèi)容的不明確、不具體，容易導(dǎo)致體育及相關(guān)部門的義務(wù)不完全，無法讓體育的社會(huì)功能有的放矢，進(jìn)而導(dǎo)致體育及相關(guān)部門在社會(huì)治理層面的無作為；治理主體的模糊、缺位，容易導(dǎo)致政府的強(qiáng)勢(shì)和社會(huì)組織的弱勢(shì)，無法形成良性運(yùn)轉(zhuǎn)的基層體育治理政策網(wǎng)絡(luò)和工作機(jī)制，進(jìn)而導(dǎo)致單方完成治理事務(wù)的獨(dú)木難支；治理方式的靜態(tài)、單一，容易導(dǎo)致體育及相關(guān)部門在社會(huì)治理上的責(zé)任弱化，無法激發(fā)其系統(tǒng)、科學(xué)、依法治理的動(dòng)力，進(jìn)而導(dǎo)致體育的社會(huì)治理效率低下。

根據(jù)上述矛盾，建議我國基層體育治理的改善從治理內(nèi)容的重構(gòu)、治理主體的協(xié)同和治理方式的優(yōu)化3方面應(yīng)對(duì)：

3.1 治理內(nèi)容的重構(gòu)策略

要想在現(xiàn)實(shí)中推進(jìn)基層體育治理改革，還需要建立一套基本的基層體育治理內(nèi)容體系。本研究提出，應(yīng)該建構(gòu)基層體育治理內(nèi)容性框架，以更好地理解和把握基層體育治理的內(nèi)容要素和邏輯關(guān)系。

如前所述，探討基層體育治理時(shí)，并不能把“基層”視為真空世界，基層是一個(gè)相對(duì)概念，基層體育的治理實(shí)踐，必然受到地區(qū)、國家乃至全球體育治理的基本模式和運(yùn)作規(guī)律的影響。2015年9月25日，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)通過了17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。國際奧委會(huì)充分重視聯(lián)合國這一議程給體育帶來的歷史機(jī)遇，順時(shí)提出了體育對(duì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要使命。包括：1）促進(jìn)健康和預(yù)防慢性非傳染性疾病；2）通過有價(jià)值的學(xué)習(xí)來實(shí)現(xiàn)素質(zhì)教育；3）促進(jìn)性別平等，特別是對(duì)女孩和婦女賦權(quán)；4）借助體育促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展和人居環(huán)境改善；5）以體育推進(jìn)和平和非暴力的社會(huì)；6）通過體育活動(dòng)發(fā)展人力資本和人的潛力。這一框架已經(jīng)成為諸多國家基層體育治理的行動(dòng)指南。

一些發(fā)達(dá)國家面向基層體育的治理政策也有極強(qiáng)的借鑒意義。美國的典范是自1979年的《健康公民1990》至2009的《健康公民2020》，連續(xù)頒布的4部健康公民計(jì)劃，20世紀(jì)90年代的“全國健身與體育活動(dòng)月”活動(dòng)，2000年美國衛(wèi)生與公共服務(wù)部發(fā)表的《通過身體活動(dòng)和競(jìng)技運(yùn)動(dòng)提升青年人健康水平》，2001年聯(lián)邦政府頒布的《國家藍(lán)皮書：促進(jìn)50歲以上成年人身體活動(dòng)》，美國衛(wèi)生與公共服務(wù)部2008年推出的《美國人體育活動(dòng)指南》，以及2013年國家慢性病預(yù)防和健康促進(jìn)中心頒布的《國家體育活動(dòng)和體育教育框架》和《學(xué)校體育活動(dòng)課程：綜合指南》等。英國的典范是2013年推出的、旨在支持社區(qū)體育的《志愿者參與計(jì)劃》和《經(jīng)營體育計(jì)劃》，以及旨在推動(dòng)多元化公共體育服務(wù)投資的《英格蘭青年和社區(qū)體育戰(zhàn)略（2012—2017）》計(jì)劃。德國的典型案例則是旨在為德國民眾建造了足夠多的運(yùn)動(dòng)、游戲和休閑體育基礎(chǔ)設(shè)的《黃金計(jì)劃》，這一計(jì)劃是基層體育場(chǎng)地設(shè)施發(fā)展的典范。日本除了《體育基本法》及其《體育基本計(jì)劃》外，更重要的是龐大的體育組織網(wǎng)絡(luò)；日本的《城市公園法》和《自然公園法》中明確規(guī)定，要允許群眾在其中進(jìn)行體育鍛煉[11]。

綜合國際奧委會(huì)及發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，基層體育治理的復(fù)雜性、多元性決定了基層體育治理不僅僅是政府體育行政部門一家的事務(wù)，而是一套“全社會(huì)”治理體系。

按照治理內(nèi)容的廣度來判斷，當(dāng)前我國體育治理的層級(jí)基本呈現(xiàn)金字塔樣態(tài)。越是在金字塔尖的競(jìng)技項(xiàng)目治理，越是相對(duì)封閉，更加注重競(jìng)技發(fā)展與運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理本身，所以社會(huì)性相對(duì)較低，社會(huì)管理思維滲入的難度就越大；而越是在金字塔底的基層體育治理，越是相對(duì)開放，更加注重體育的社會(huì)發(fā)展功能而不是業(yè)余訓(xùn)練，所以本身更趨近于一項(xiàng)社會(huì)管理活動(dòng)。本文認(rèn)為，基層體育治理工作內(nèi)容體系應(yīng)該圍繞人、財(cái)、物、政策、組織幾方面建構(gòu)（表3）：

表3 基層體育治理的內(nèi)容性框架

1. 健全完善基層體育治理政策體系?；鶎芋w育治理要在宏觀政策框架內(nèi)開展，因此，健全完善基層體育治理政策體系具有重要的戰(zhàn)略指導(dǎo)意義，是重要的“頂層設(shè)計(jì)”。根據(jù)國際奧委會(huì)提出的體育對(duì)人類可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（2030）的響應(yīng)，基層體育治理政策體系至少應(yīng)涵蓋體育活動(dòng)與健康促進(jìn)政策及框架、體育活動(dòng)與教育提升政策及框架、婦女、老年人、殘疾人、青少年等群體的體育發(fā)展計(jì)劃、體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理政策、體育人力資本政策與志愿者培育計(jì)劃等方面。

2. 建設(shè)完善基層體育場(chǎng)地設(shè)施網(wǎng)絡(luò)?；鶎芋w育治理相對(duì)開放的特性，意味著環(huán)境的力量在基層體育治理體系建設(shè)中更加舉足輕重。因此，建設(shè)完善基層體育場(chǎng)地設(shè)施網(wǎng)絡(luò)是重要的物質(zhì)基礎(chǔ)保障，主要包括對(duì)基層體育設(shè)施（如公園、游樂場(chǎng)、體育場(chǎng)（館）、健身房、健身步道或自行車道）的改善；對(duì)體育設(shè)施周邊環(huán)境的改造以增加美感體驗(yàn)；對(duì)安全的保障，特別是體育場(chǎng)地設(shè)施的安全性、周圍的治安調(diào)控；體育場(chǎng)地設(shè)施對(duì)社區(qū)的輻射范圍及可達(dá)性的治理等。

3. 健全完善基層體育社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)。基層體育治理的活力和滲透力主要在于社會(huì)組織，單靠政府完成基層體育治理是非常困難的。考慮到實(shí)現(xiàn)體育對(duì)教育、就業(yè)、社會(huì)救助、扶弱助殘、健康服務(wù)、養(yǎng)老等社會(huì)治理內(nèi)容方面的積極影響，發(fā)展基層體育協(xié)會(huì)（包括體育系統(tǒng)行業(yè)協(xié)會(huì)和婦聯(lián)、工會(huì)、共青團(tuán)、殘聯(lián)等下設(shè)的體育協(xié)會(huì)）、發(fā)展基層體育俱樂部、發(fā)展體育傳統(tǒng)校，以及相關(guān)社會(huì)組織和企業(yè)開展基層體育活動(dòng)都是必要的治理內(nèi)容。

4. 健全完善基層體育服務(wù)資助體系。資金的規(guī)模會(huì)影響基層體育發(fā)展的體量，資金的使用效率在很大程度上也決定著基層體育治理的效率。我國基層體育服務(wù)資助通常以財(cái)政撥款和體育彩票公益金為主，但隨著社會(huì)治理理念的深入，有必要健全完善企業(yè)、非政府組織和個(gè)人捐贈(zèng)制度和贊助制度，并配套基層體育資助項(xiàng)目管理制度。

5. 健全完善基層體育人才支撐體系?；鶎芋w育治理是社會(huì)治理的一部分，是人與人之間的社會(huì)互動(dòng)，“人”起到了基礎(chǔ)性的支撐作用，我國已經(jīng)在社會(huì)體育指導(dǎo)員體系方面推進(jìn)多年，但基層體育治理不僅僅是社會(huì)體育指導(dǎo)，還包含了諸多組織、協(xié)調(diào)、公共關(guān)系事宜，對(duì)體育志愿服務(wù)的需求同樣巨大。

3.2 治理主體的協(xié)同機(jī)制

學(xué)界將我國基層體育治理的諸多問題歸結(jié)為社會(huì)轉(zhuǎn)型的必然，并從不同的理論視角出發(fā)，給出不同的基層體育治理方案。但從根本上說，終極目標(biāo)都是實(shí)現(xiàn)我國基層體育的善治。善治需要的治理結(jié)構(gòu)既不是單純的“政府治理”，也不單純是自治理論倡導(dǎo)的“社會(huì)組織治理”，從當(dāng)前治理圖景演變趨勢(shì)看，它應(yīng)該是一種“協(xié)同治理”。

協(xié)同治理是政府、社會(huì)組織及社區(qū)單位、企業(yè)、個(gè)人等所有利益相關(guān)者共同參與、協(xié)同行動(dòng)的過程[18]。這是利益相關(guān)者理論的體現(xiàn)。利益相關(guān)者理論在近些年已經(jīng)得到學(xué)界和業(yè)界的廣泛認(rèn)可和使用，但梳理利益相關(guān)者理論的研究與應(yīng)用脈絡(luò)，可以發(fā)現(xiàn)，它的核心是假定每一個(gè)利益相關(guān)者都具有內(nèi)在利益訴求，不論其實(shí)際權(quán)力或合法權(quán)益如何。它的追求是從一種分配狀態(tài)到另一種狀態(tài)的變化中，在沒有使任何一方境況變壞的前提下，使得至少一方變得更好，即“帕累托最優(yōu)”[9]。推進(jìn)基層體育治理主體協(xié)同機(jī)制的建設(shè)，就是不同的治理主體之間為了實(shí)現(xiàn)彼此的目標(biāo)需求，形成一種資源共享、責(zé)任共擔(dān)的合作策略行動(dòng)，以互信、互學(xué)的協(xié)同關(guān)系，共同創(chuàng)造基層體育的公共利益。

在我國現(xiàn)有的治理主體結(jié)構(gòu)下，政府仍然是占據(jù)主導(dǎo)地位的。因此，協(xié)同治理基層體育，主要是體育行政部門讓渡某些基層體育治理職能，由企業(yè)、社會(huì)體育組織承擔(dān)賽事活動(dòng)、組織平臺(tái)、培訓(xùn)保障、信息宣傳、健身服務(wù)等事務(wù)。體育行政部門與企業(yè)、社會(huì)組織并不形成競(jìng)爭關(guān)系，而是“協(xié)同共治”的局面。體育行政部門基層體育治理職能的內(nèi)容不同，可讓渡給企業(yè)社會(huì)承接的方式也不同（圖3）。

圖3 基層體育協(xié)同治理模式類型圖

Figure3. Synergy Model of Grassroots Sports Governance

在圖3中，A和E是政府、社團(tuán)與企業(yè)各自活動(dòng)的領(lǐng)域，保持相對(duì)的獨(dú)立性，如政府的立法行為、企業(yè)的促銷行為、社團(tuán)的選舉，這些活動(dòng)并不需要資源共享和責(zé)任共擔(dān)。B、C、D 是政府、社團(tuán)與企業(yè)共同活動(dòng)的領(lǐng)域，也是基層體育治理主體協(xié)同的主要領(lǐng)域。越接近A政府，越是以政府活動(dòng)為主，越接近E，則越是以社會(huì)、市場(chǎng)活動(dòng)為主。因此，B是以政府為主，社團(tuán)或企業(yè)為輔，“委托”是最常見的協(xié)同模式，現(xiàn)行的社區(qū)公共體育場(chǎng)（館）運(yùn)營，有很多案例是這種協(xié)同模式的代表。C的部分是政府與社團(tuán)或企業(yè)共同合作的領(lǐng)域，一般多以“共同舉辦活動(dòng)”的形態(tài)出現(xiàn)，印度的項(xiàng)目和英國的項(xiàng)目都屬于此類。D則是以社團(tuán)或企業(yè)為主，政府為輔，所采取的共同活動(dòng)形態(tài)，政府“補(bǔ)貼”與“獎(jiǎng)勵(lì)”是最常見的協(xié)同模式，如江蘇試點(diǎn)的“全民健身公積分”補(bǔ)貼項(xiàng)目。

“協(xié)同”一詞意味著要啟動(dòng)社會(huì)的能量、市場(chǎng)的能量，并且集聚這些能量。協(xié)同治理的內(nèi)涵也遠(yuǎn)比“委托”“共同舉辦活動(dòng)”“補(bǔ)貼”與“獎(jiǎng)勵(lì)”更復(fù)雜?；鶎芋w育協(xié)同治理機(jī)制的成敗在于能否掌握基層體育發(fā)展的基本問題、事務(wù)情境和工作內(nèi)容，并針對(duì)不同的內(nèi)容讓各個(gè)主體發(fā)揮不同的功能。因此，從實(shí)際工作應(yīng)對(duì)策略來說，還必須把握影響推進(jìn)基層體育協(xié)同治理機(jī)制的建設(shè)成功與否的主要因素：1）基層體育宣傳與協(xié)同觀念的再加強(qiáng)；2）為社會(huì)與市場(chǎng)提供適當(dāng)?shù)恼T因；3）法律法規(guī)的配合；4）協(xié)同機(jī)制的落地，即協(xié)同中心或領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立；5）政府及行政部門需建立鼓勵(lì)民眾參與的機(jī)制；6）協(xié)同治理的長期規(guī)劃。

3.3 治理方式的優(yōu)化創(chuàng)新

目前基層體育治理有效性差在執(zhí)行層面的原因是未樹立基于創(chuàng)造福祉的政策執(zhí)行理念和治理方式創(chuàng)新，而是將權(quán)力與責(zé)任視為基層體育治理的核心，結(jié)果出現(xiàn)不斷的責(zé)、權(quán)、利紛爭，利益相關(guān)者的利益無法實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。

要優(yōu)化創(chuàng)新基層體育治理方式，首先要有“投入產(chǎn)出”考量，換句話說，在理性的政策科學(xué)視角下，當(dāng)政府深化體育改革，以體育促進(jìn)社會(huì)發(fā)展時(shí)，首先要考量的是該政策執(zhí)行需要投入多少人力、物力、財(cái)力，換來了多少社會(huì)產(chǎn)出。因此，基層體育治理行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)乃是源自基層體育資源配置效率，基層體育資源的投入產(chǎn)出的結(jié)果和壓力。

要優(yōu)化創(chuàng)新基層體育治理方式，有必要選擇“項(xiàng)目制運(yùn)作+單位制運(yùn)作”的治理路徑（圖4）。

圖4 我國基層體育治理的“單位制運(yùn)作+項(xiàng)目制運(yùn)作”路徑選擇

Figure4. Path Selection of "Unit-system-operation + Project-system-operation" of Grassroots Sports Governance in China

路徑1：單位制運(yùn)作。單位制運(yùn)作符合基層體育治理的基礎(chǔ)性要求。所謂單位制運(yùn)作，并不是恢復(fù)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，而是客觀看待計(jì)劃經(jīng)濟(jì)“單位制”的慣性影響，通過體育行政部門、教育行政部門、工會(huì)組織，并輔以婦聯(lián)、衛(wèi)計(jì)部門、共青團(tuán)、殘聯(lián)等機(jī)構(gòu)的“社會(huì)動(dòng)員力”，指向?qū)W生和職工兩大群體開展基礎(chǔ)性的群眾體育工作。

“單位制運(yùn)作”路徑下，政府管理基層體育事務(wù)相對(duì)容易，強(qiáng)調(diào)基層體育治理方式的統(tǒng)一性，即自上而下的政策推進(jìn)，例如《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見》（中發(fā)〔2007〕7號(hào)）的實(shí)施，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于強(qiáng)化學(xué)校體育促進(jìn)學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2016〕27號(hào)）的實(shí)施，以及《國家體育總局、中華全國總工會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)職工體育工作的意見》（體群字〔2010〕88號(hào)）的實(shí)施等。以學(xué)生和職工等龐大群體為對(duì)象的基層體育治理“單位制運(yùn)作”方式，相對(duì)模糊了基層體育服務(wù)內(nèi)容的差異性，也相對(duì)弱化了地區(qū)差異。

路徑2：項(xiàng)目制運(yùn)作。所謂項(xiàng)目制運(yùn)作，是分稅制后，中央政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式對(duì)地方政府進(jìn)行一種項(xiàng)目化管理的體制機(jī)制設(shè)置，其實(shí)質(zhì)是中央或地方政府通過財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付的方式獲得在社會(huì)基層的治理權(quán)威，進(jìn)而達(dá)到對(duì)基層社會(huì)的有效管理和控制[14]。從路徑選擇角度看，將基層體育治理全部寄托在政府及其行政機(jī)構(gòu)上是非理性的行為選擇，即便我國仍然是“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的生態(tài)結(jié)構(gòu)，政府解決基層體育治理問題的能力以及精力仍然是有限的。所謂治理，本就是公共管理的社會(huì)化專項(xiàng)。項(xiàng)目制運(yùn)作正在成為上至全球、下至基層體育治理的重要手段，也給各種類型的基層體育社會(huì)組織提供了發(fā)展契機(jī)，以項(xiàng)目的形式提供基層體育專業(yè)化產(chǎn)品和服務(wù)，政府及其行政部門將不再是單純的“控制者”，而是基層體育公共服務(wù)的供給者和服務(wù)的監(jiān)督與評(píng)價(jià)者。

項(xiàng)目制運(yùn)作對(duì)基層體育的服務(wù)人群、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式以及專業(yè)要求都有非常明確的具體要求。20世紀(jì)80年代中期，英、美就已經(jīng)通過項(xiàng)目制運(yùn)作的方式來開展基層體育治理，英國《社區(qū)體育中心基本標(biāo)準(zhǔn)》《體育：發(fā)展游戲》和美國《健康公民2000:國家健康促進(jìn)與疾病預(yù)防目標(biāo)》中都提到以競(jìng)標(biāo)方式獲得公眾體育的供給身份和管理權(quán)。近年來，我國各地方也紛紛有類似的項(xiàng)目，如南昌、常州等地體育局通過財(cái)政專項(xiàng)資金和體彩公益金，招標(biāo)舉辦業(yè)余體育聯(lián)賽、社區(qū)體育比賽、全民健身志愿服務(wù)活動(dòng)以及社區(qū)體育場(chǎng)（館）運(yùn)營管理等；再如，江蘇省教育廳通過財(cái)政專項(xiàng)資金委托高校定點(diǎn)監(jiān)測(cè)與干預(yù)學(xué)生體質(zhì)健康的促進(jìn)工程，充分利用了體育教育、運(yùn)動(dòng)營養(yǎng)、心理健康管理等專業(yè)力量。2016年蘇州市體育局、蘇州市體育總會(huì)公布的“2016年政府購買公共體育服務(wù)項(xiàng)目目錄”中，賽事活動(dòng)類、組織平臺(tái)類、培訓(xùn)保障類、信息宣傳類、健身綜合類項(xiàng)目共計(jì)47項(xiàng)目，分別由31家體育協(xié)會(huì)、6家體育俱樂部、5家企業(yè)、2家媒體、2家志愿組織、1家高校承擔(dān)。

由此可見，在實(shí)施具體的基層體育治理項(xiàng)目時(shí)，每一個(gè)項(xiàng)目的特性和項(xiàng)目之間的差異性都非常顯著，對(duì)社會(huì)組織和企業(yè)的專業(yè)性有著明晰的要求。在一定程度上能夠提升體育治理領(lǐng)域的專業(yè)組織發(fā)展。

實(shí)踐中，路徑1和路徑2，即單位制運(yùn)作和項(xiàng)目制運(yùn)作并不是“非此即彼”的關(guān)系，恰恰是基礎(chǔ)性與專業(yè)性的有機(jī)結(jié)合，政府與企業(yè)、社會(huì)組織的協(xié)同治理，為精準(zhǔn)治理基層體育問題提供了可能。單位制運(yùn)作和項(xiàng)目制運(yùn)作的雙管齊下，通過發(fā)現(xiàn)問題、確定目標(biāo)、擬訂方案、評(píng)估方案、擇優(yōu)驗(yàn)證、廣泛推進(jìn)的程序進(jìn)行，充分發(fā)揮企業(yè)、社會(huì)組織的作用，是優(yōu)化創(chuàng)新基層體育治理方式的必然選擇。

4 結(jié)語

發(fā)展體育到底為了什么？這個(gè)問題恐怕會(huì)引起諸多的學(xué)術(shù)討論。就基層而言，人民群眾基本的體育權(quán)力如何保障？如何保證人民群眾不會(huì)因性別差異、職業(yè)差別、學(xué)歷高低或社區(qū)差異而有不平等的體育生活？通過參與體育，人民群眾的互動(dòng)能否增強(qiáng)？情感歸屬、自我肯定、情緒安全和成就感能否獲得？社會(huì)聯(lián)結(jié)能否變得更好？健康水平和生活品質(zhì)是否提高？基層體育，最終會(huì)對(duì)社區(qū)穩(wěn)定、社會(huì)諧和、民生改善有何幫助？最終能否滿足人民對(duì)美好生活的向往？這些問題都是現(xiàn)代基層體育治理要回答和解決的。

我國基層體育治理因社會(huì)轉(zhuǎn)型而必須面對(duì)治理內(nèi)容不夠具體、治理主體身份模糊、市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用有待提升、行政管理慣性依舊、司法效果無法真正體現(xiàn)、缺少精準(zhǔn)化治理的手段等現(xiàn)實(shí)問題。這些問題的解決有助于我們進(jìn)一步深化體育改革。從應(yīng)對(duì)策略上看，要重構(gòu)基層體育治理內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)基層體育治理在教育、就業(yè)、社會(huì)救助、扶弱助殘、健康服務(wù)、養(yǎng)老等方面的民生改善功能，有必要健全完善基層體育治理政策體系、基層體育場(chǎng)地設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、基層體育社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)、基層體育服務(wù)資助體系和基層體育人才支撐體系；要豐富“委托”“共同舉辦活動(dòng)”“補(bǔ)貼”與“獎(jiǎng)勵(lì)”等協(xié)同政府、企業(yè)、社會(huì)、個(gè)人等主體利益的機(jī)制；要避免經(jīng)驗(yàn)主義和行政思維慣性，“單位制運(yùn)作”和“項(xiàng)目制運(yùn)作”雙管齊下，以民生問題界定為出發(fā)點(diǎn)，科學(xué)化的推進(jìn)基層體育改革。

“新時(shí)代要有新作為”。基層體育治理要想“滿足人民對(duì)美好生活的向往”，還有很長的路要走。不忘初心，回到“發(fā)展體育到底為了什么？”，從1959年的“發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)、增強(qiáng)人民體質(zhì)”，到2017年的“全運(yùn)惠民，健康中國”，“民”始終是中心。面向基層就是面向人民群眾。習(xí)近平同志會(huì)見全國體育先進(jìn)單位和先進(jìn)個(gè)人代表等時(shí)強(qiáng)調(diào)：“把人民作為發(fā)展體育事業(yè)的主體，把滿足人民健身需求、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為體育工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”?；鶎芋w育治理的根本便“在于讓全體人民都參與進(jìn)來，提高健康水平和生活品質(zhì)”。

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The Theoretical Basis, Reality and Countermeasure of Grassroots Sport Governance

HUANG He1, CHEN Lin-hui1, LIU Dong-sheng2, SONG Yu3

1.Chengdu Sport Institute, Chengdu 610041, China; 2. Nanjing Normal University, Nanjing 210023,China; 3.Shanghai University of Sport, Shanghai 200438,China.

To clarify the academic context of grassroots sports governance, extract the theoretical basis of grass-roots sports governance and get to know the realistic situation in China. It is proposed that the sports governance of grassroots is not just the affair of government, but participation in synergy management, it is a grassroots organization of urban and rural people participate in sports, and improve the health and quality of life, yearning for a better life. During the social transition period, grassroots sports governance in China must face the practical problems such as the miss of administration identity; the strong power of traditional; the impact of legal justice cannot be reached; the effect of market need to be improved; the lack of accurate means. Therefore, the content of grassroots sport governance in China need to be redefined, according to education, employment, social assistance, health services, pension and so on, it is necessary to improve the policy system, the space and facilities network, social organization network, service support system and human resource support system of grassroots sports governance. It is also necessary to enrich the "principal" and "common activities" and "subsidies" and "reward" mechanism. It should be mixed Unit System with Project System, to avoid empiricism, so that social problems are defined as the starting points of promoting scientific level of grassroots sports reform.

1000-677X(2018)02-0021-11

10.16469/j.css.201802002

G80-05

A

2017-08-28；

2018-02-05

國家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目(16BTY018)。

黃河,女,碩士,主要研究方向?yàn)轶w育治理與競(jìng)技體育管理,E-mail:1085410543@qq.com。