淄博市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題和成因分析

徐婷婷

摘要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的實施，標志我國城鄉(xiāng)一體化的進程上了一個新臺階。但是新政的實施并不順利，以淄博市為例，本文對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策實施過程中遇到的問題進行了分析，并闡述了其成因。

關(guān)鍵詞：淄博市 土地流轉(zhuǎn) 問題 成因

中圖分類號：F3211文獻標識碼：A文章編號：1009-5349（2018）04-0087-02

隨著我國土地政策改革的深化，土地流轉(zhuǎn)政策已逐漸在我國全面實施。淄博市作為土地流轉(zhuǎn)政策實施的重點地區(qū)，取得了較為平穩(wěn)的進展，但是仍有很多困難。本文就淄博市土地流轉(zhuǎn)政策實施過程中碰到的一些問題作簡要敘述，并對其成因進行了詳細分析，希望能為其他地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)政策實施提供一些借鑒。

一、淄博市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要問題

（一）農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)認識不足

在進行土地流轉(zhuǎn)工作的過程中，最主要的影響因素是農(nóng)民對流轉(zhuǎn)土地的認識和了解不夠。一是，土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中，對土地使用權(quán)歸屬的認識不足，對土地產(chǎn)權(quán)的概念認識不清。二是，我國農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念的影響，對“土地”有一種特殊的依賴性，有些學者很形象地稱這種現(xiàn)象為“戀土”情結(jié)。造成這種現(xiàn)象的最根本原因還是對土地流轉(zhuǎn)政策的了解不足。

（二）土地流轉(zhuǎn)機制不健全

新中國成立以來，土地一直是農(nóng)民最主要的生產(chǎn)資料。法律規(guī)定土地的所有權(quán)歸集體，農(nóng)民只具有土地的使用權(quán)。可見，任何人都沒有對自己所使用的土地，進行以個人名義的買賣獲利的權(quán)利，農(nóng)民只能對自己擁有的土地使用權(quán)進行轉(zhuǎn)讓。當下的土地流轉(zhuǎn)就是針對土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓而言，就淄博市現(xiàn)在的土地流轉(zhuǎn)來看，其發(fā)展的條件還不完善，多數(shù)情況只是局部自發(fā)的行為，各級部門和政府機關(guān)沒有進行很好的聯(lián)動，形成統(tǒng)一的步調(diào)，因此土地流轉(zhuǎn)的雙方很難進行有效的對接。同時對土地流轉(zhuǎn)的出讓金也沒有合理的法律法規(guī)進行參考，這種不規(guī)范的運作形式給農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)換造成了很大的障礙。

（三）土地流轉(zhuǎn)渠道不順暢

現(xiàn)在農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)還沒有完善的市場機制來指導，土地流轉(zhuǎn)方式主要是通過個人對個人、村與政府間之間的信息溝通，因此土地流轉(zhuǎn)的方式和渠道還不通暢。就現(xiàn)在的土地流轉(zhuǎn)狀況來看，淄博市的土地流轉(zhuǎn)體系不能滿足實際情況的需求：目前，沒有一個大家認可的平臺提供信息的溝通和交流，同時土地流轉(zhuǎn)機制和具體的存在程序也不健全。土地流轉(zhuǎn)的主體信息不能很好地共享和溝通，因此供求雙方不能很好地進行對接，在一定程度上制約了土地流轉(zhuǎn)工作的進展。

（四）土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小、速度慢、不規(guī)范

淄博市多是山地地形，受地形限制，自耕地零散的情況更加嚴重。有相關(guān)的學者研究發(fā)現(xiàn)，我國的農(nóng)村承包戶承包土地的數(shù)量在30～300畝之間最適宜。而淄博市現(xiàn)有承包戶的經(jīng)營規(guī)模顯然太小和過于零散，制約了農(nóng)村土地的集約化生產(chǎn)。同時，淄博市的土地流轉(zhuǎn)機制不健全，交易重要發(fā)生在本村或鄰近的村莊，或是有親緣關(guān)系的親戚朋友之間。而合同的制定也沒有合理的法律依據(jù)，甚至僅僅通過口頭上的協(xié)議，為以后矛盾的產(chǎn)生埋下了隱患。這些行為都不利于土地流轉(zhuǎn)工作的健康發(fā)展。

（五）政府管理不到位

從法律的角度來說，雖然出臺了一部與土地承包有關(guān)的《土地承包法》，地方政府也細化了具體實施的一些行為。但是在土地流轉(zhuǎn)的工作中，還有許多機制需要完善。雖然政府在土地流轉(zhuǎn)過程中起到了一定的作用，但是在制定土地流轉(zhuǎn)價格和具體的受益分配上不僅起不到一定的調(diào)節(jié)作用，而且還參與利益分配，甚至占超大份額，嚴重損害了農(nóng)民的利益。這種情況的發(fā)生嚴重制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度和進程，甚至嚴重打擊了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)的積極性，阻礙了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的健康發(fā)展。

（六）政策扶持不到位

在對淄博市的土地流轉(zhuǎn)及相關(guān)問題的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，該地區(qū)對土地流轉(zhuǎn)協(xié)助和扶持還存在不足，因此對該地區(qū)土地的流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了不利的影響。通常情況下，如果想要在農(nóng)業(yè)上實行一定規(guī)模化的生產(chǎn)模式，所要面對的首要問題就是在前期要有大規(guī)模的投入，而且還要經(jīng)歷漫長的投資收回期，這些問題就要求那些土地經(jīng)營大戶或當?shù)匾恍┲匾钠髽I(yè)，必須在完成土地流轉(zhuǎn)之后具備一些必要的可持續(xù)資金。因此，他們強烈期待政府及時頒布一些具有扶持作用的相關(guān)政策，進一步拓展融資渠道，并在此基礎(chǔ)上形成一個相對穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)市場，同時有效促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康可持續(xù)發(fā)展。

二、成因分析

（一）農(nóng)戶認識有待提高

從淄博市的情況來看，農(nóng)村農(nóng)戶對土地的流動主要有以下幾方面的顧慮：一是，對政府的政策導向不清楚，產(chǎn)生很多顧慮和恐懼；二是，農(nóng)村還有許多生活在貧困線以下的農(nóng)民，尤其是老、弱、病、殘這樣的群體，他們覺得土地的所有權(quán)留在自己手中心里比較踏實；三是，國家現(xiàn)在執(zhí)行種地補貼政策，大部分農(nóng)民愿意把土地留在自己的手中，從而影響了土地流轉(zhuǎn)工作的順利開展。

（二）土地流轉(zhuǎn)受地形制約

淄博是山東地區(qū)比較有名的山地地區(qū)，有53%的土地被森林覆蓋，同時該地區(qū)的南北海拔落差很大，南部的魯山海拔在1100米，而北部平原區(qū)的海拔在130米。因其地形的特殊性，很少形成大片的適合耕種的土地，該種地形從種植方面來講，也不利于大規(guī)模集中化的生產(chǎn)。另外，傳統(tǒng)的土地聯(lián)產(chǎn)承包責任制時代，村集體依據(jù)土地的總量、土地好壞以及遠近的原則對所有的土地進行了平均分配，這使得原本凌亂的土地更加細碎，提升了土地集中的難度。

（三）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺不健全

目前，雖然在區(qū)、鎮(zhèn)級設(shè)立了土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)中心，在政策的宣傳、咨詢以及信息的溝通和合同的制定上發(fā)揮了積極的作用，但土地流轉(zhuǎn)的機制和一些關(guān)鍵問題還沒有得到相應(yīng)的解決。比如區(qū)、鎮(zhèn)、村的三級協(xié)調(diào)發(fā)展，政策的統(tǒng)籌規(guī)劃，信息資源的共享等方面制約著土地流轉(zhuǎn)工作的開展。比如愿意轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)戶找不到承包者，而承包者不能集中一定規(guī)模的土地資源等問題。

（四）現(xiàn)行分稅制導致利益分配失衡

土地出讓的過程中，存在著嚴重的暗箱操作，農(nóng)民的合法利益往往得不到公平對待，而這一切的根源是地方政府財政收入嚴重吃緊。同時這些被圈住的土地往往用來作為建筑用地，這縮減了農(nóng)民的種植面積，侵占了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的空間。

（五）土地征用補償制度不合理

依據(jù)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，政府部門應(yīng)向被征土地的集體和農(nóng)民進行補償。而我國現(xiàn)在還在沿用計劃經(jīng)濟時代的補償標準，隨著社會和經(jīng)濟的快速發(fā)展，這一方式已經(jīng)遠遠不能適應(yīng)當前的情況。比如存在補償標準太低、考慮的方面不周全等問題，很容易引起民事糾紛。因此不利于土地流轉(zhuǎn)工作的開展，也制約了土地現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

（六）社會保障缺失降低了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿

由于現(xiàn)在的農(nóng)村，社會保障制度不完善，對于農(nóng)村居民而言，社會保障并不一定能使其在出現(xiàn)突發(fā)情況時有所依靠，但是，土地現(xiàn)在對于農(nóng)民而言，有著一種心理上的保障作用。實際上，很多的農(nóng)村居民把土地當作生活最基本的保障。制度的不足之處就是讓農(nóng)民心里沒有安全感。

三、結(jié)語

隨著我國土地政策的改革和發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)政策的實施勢在必行。但是由于農(nóng)民、政府、資金、政策等多方面的原因，對淄博市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的實施形成了制約，希望各級政府及有關(guān)人員能夠引以為戒，從根本上解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題。

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責任編輯：楊國棟endprint