中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)同治理的邏輯進(jìn)路

摘要：協(xié)同治理作為一種新的交叉理論，為城鄉(xiāng)社會(huì)治理提供了新的理論工具和新的觀察視角。從協(xié)同的視角觀察，我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)治理存在價(jià)值取向偏差、多元主體協(xié)同不足、制度改革相互掣肘以及基層治理路徑依賴失靈等問題。結(jié)合我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)治理價(jià)值取向協(xié)同、治理主體協(xié)同、治理政策協(xié)同和治理方式協(xié)同，實(shí)現(xiàn)治理理念人本化、治理結(jié)構(gòu)扁平化、治理制度一體化和城鄉(xiāng)基層社區(qū)化。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理；城鄉(xiāng)社會(huì)；社會(huì)治理

中圖分類號(hào)：D6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2018）02-0074-06

中國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、人口加速流動(dòng)帶來(lái)農(nóng)村以鄉(xiāng)土社會(huì)為基礎(chǔ)的“鄉(xiāng)政村治”的碎片化和城市以單位制為基礎(chǔ)的“單位治理”的瓦解，但由于城鄉(xiāng)二元制度的頑固性和社會(huì)治理方式轉(zhuǎn)換的惰性，導(dǎo)致新的城鄉(xiāng)治理方式并未隨著舊的治理方式的瓦解而建立。而且更為嚴(yán)重的問題是，當(dāng)前的治理實(shí)踐和治理理論大都是將城市社會(huì)治理和鄉(xiāng)村社會(huì)治理分開來(lái)進(jìn)行的，缺乏將城鄉(xiāng)社會(huì)治理作為一個(gè)整體、一個(gè)系統(tǒng)來(lái)對(duì)待的宏觀視角和頂層設(shè)計(jì)。這樣就陷入了一種治理困境：雖然城市和農(nóng)村的治理實(shí)踐和相關(guān)研究越來(lái)越深入和精細(xì)化，但一些深層次的問題并未得到解決，甚至由于城市和農(nóng)村分別進(jìn)行各自的閉環(huán)治理，反而使城市和農(nóng)村的隔閡更深，以至于農(nóng)村和城市的一些治理舉措與城鄉(xiāng)融合的愿景反向而行，不是促進(jìn)而是拖累了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。事實(shí)上，由于城市和農(nóng)村的共生關(guān)系，要解決農(nóng)村的問題還得向農(nóng)村外的城市尋求方案，城市問題同樣需要向農(nóng)村尋找答案，這就是城鄉(xiāng)社會(huì)治理問題的內(nèi)在邏輯。本文將以協(xié)同治理理論為基礎(chǔ)，探索城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)同治理的路徑，以推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

一、協(xié)同治理：中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)治理的一個(gè)新視角

“協(xié)同治理”（Synergistic governance或Collaborative governance）由“協(xié)同”和“治理”兩個(gè)詞組合而成，是一種新興的交叉理論?！爸卫怼备拍町a(chǎn)生于20世紀(jì)六七十年代西方對(duì)“政府失靈”的反思，而“協(xié)同”這一概念出自20世紀(jì)70年代初聯(lián)邦德國(guó)理論物理學(xué)教授哈肯創(chuàng)立的協(xié)同學(xué)，用以表示系統(tǒng)內(nèi)各個(gè)子系統(tǒng)間相互影響而又相互合作的關(guān)系?；谥卫砝碚摵蛥f(xié)同理論的內(nèi)涵有諸多相似之處，人們開始將二者聯(lián)系起來(lái)使用。① 國(guó)外學(xué)者和組織對(duì)“協(xié)同治理”概念有各自不同的理解，其中聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)給出的定義為很多學(xué)者認(rèn)同和引用：協(xié)同治理是個(gè)人、各種公共或私人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的不同利益主體得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。其中既包括具有法律約束力的正式制度和規(guī)則，也包括各種促成協(xié)商與和解的非正式的制度安排。②

在我國(guó)，學(xué)者們對(duì)“協(xié)同治理”有不同的理解。一種是狹義上的理解。2004年黨的十六屆四中全會(huì)首次提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理新格局”之后，一些學(xué)者在此基礎(chǔ)上研究社會(huì)協(xié)同治理，在這里“社會(huì)”主要是指社會(huì)組織，社會(huì)協(xié)同治理即社會(huì)組織協(xié)助參與社會(huì)管理。另一種理解稍為寬泛，將協(xié)同治理視為改變以往政府單一中心治理架構(gòu)，構(gòu)筑多元主體共同參與社會(huì)治理模式。本文中所論述的城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)同治理與以上兩種理解相比更為寬泛：一方面，作為治理的主體，城鄉(xiāng)社會(huì)與黨和政府、公民一起參與協(xié)同治理；另一方面，作為治理的對(duì)象，城市社會(huì)與鄉(xiāng)村社會(huì)二者之間開展協(xié)同治理。

作為一種新的交叉理論，協(xié)同治理與城鄉(xiāng)社會(huì)治理具有許多共通之處，可以說(shuō)，協(xié)同治理為城鄉(xiāng)社會(huì)治理提供了新的理論工具和新的觀察視角，具有很強(qiáng)的解釋力。

其一，協(xié)同的自組織原理與城鄉(xiāng)社會(huì)自治。哈肯認(rèn)為，如果不存在外部指令，系統(tǒng)會(huì)按照相互默契的某種規(guī)則，各盡其責(zé)而又協(xié)調(diào)地自動(dòng)地形成有序結(jié)構(gòu)，就是自組織。③ 自組織現(xiàn)象既存在于自然界，也存在于人類社會(huì)。從動(dòng)態(tài)的角度看，社會(huì)組織通過(guò)自身大量子系統(tǒng)之間的競(jìng)爭(zhēng)又合作的關(guān)系，自己建立并保持有序狀態(tài)，或者從舊的有序狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌挠行驙顟B(tài)，而不是依靠從外部接受信息或受外部命令的支配。從自組織的視角來(lái)看，城市社會(huì)、鄉(xiāng)村社會(huì)都是自組織系統(tǒng)，城鄉(xiāng)社會(huì)整體上也是一個(gè)大的自組織系統(tǒng)。在理想狀態(tài)下，沒有外力的干預(yù)，城鄉(xiāng)社會(huì)也能夠?qū)崿F(xiàn)自組織，即社會(huì)自治。而且，伴隨著我國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的嬗變以及后工業(yè)社會(huì)中公共性的擴(kuò)散，社會(huì)自我意識(shí)與獨(dú)立能力得以孕育并不斷生長(zhǎng)，日漸多元的、高度復(fù)雜和不確定的社會(huì)形態(tài)已然超越了傳統(tǒng)線性、單向度的政府統(tǒng)治模式的效用范圍，而這恰恰是城鄉(xiāng)社會(huì)自治邏輯的核心所在。④

其二，協(xié)同的多元性與城鄉(xiāng)多元主體共治。協(xié)同理論認(rèn)為，在現(xiàn)代社會(huì)，沒有任何一個(gè)組織或者行為體具有單獨(dú)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的知識(shí)和資源⑤，系統(tǒng)建立良好的秩序有賴于多個(gè)主體的良好互動(dòng)，而不是僅靠一個(gè)權(quán)威來(lái)實(shí)現(xiàn)。延伸到治理，可以說(shuō)協(xié)同治理的首要之點(diǎn)即是治理主體由一元向多元轉(zhuǎn)化，除了作為社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)者和指導(dǎo)性力量的各級(jí)黨委和政府機(jī)關(guān)外，社會(huì)組織、企業(yè)、公民等主體都應(yīng)該加入到社會(huì)治理之中并發(fā)揮效用。同時(shí)，協(xié)同理論認(rèn)為，不同主體擁有不同的資源稟賦、多樣的價(jià)值取向和多元的利益訴求，因此在社會(huì)體系中它們之間既有合作又有競(jìng)爭(zhēng)，而為了保持競(jìng)爭(zhēng)的有序性，必然有主體居于核心地位，對(duì)其他主體起統(tǒng)領(lǐng)作用。對(duì)于城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)同治理來(lái)說(shuō)，政府在治理中處于中心位置，表現(xiàn)為：非政府組織獲得部分公共職能需要得到政府的授權(quán)；政府為各參與方提供平臺(tái)、技術(shù)、資金等方面的支持；各方意見不一或有利益沖突時(shí)，政府在平衡各方利益、兼顧各方訴求的基礎(chǔ)上作出最終決策。

其三，協(xié)同的共生性與城鄉(xiāng)社會(huì)善治。協(xié)同以整體性視角將對(duì)象看成一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)部要素是共生共榮的，它們有趨同性也有差異性，它們既合作又競(jìng)爭(zhēng)，在彼此競(jìng)合中不僅維持了動(dòng)態(tài)平衡，還產(chǎn)生了1+1>2的效果。在社會(huì)治理領(lǐng)域，社會(huì)多元化、虛擬化和去中心化的特征格外明顯，協(xié)同中各要素的共生特質(zhì)用于觀察城鄉(xiāng)社會(huì)再貼切不過(guò)，它啟示我們要從包容性發(fā)展的視角看待城鄉(xiāng)社會(huì)。城鄉(xiāng)社會(huì)具有不同的資源稟賦，城市占據(jù)著技術(shù)資源、資本資源、現(xiàn)代化的生活方式等優(yōu)勢(shì)，農(nóng)村具有土地、自然環(huán)境、人力資源等優(yōu)勢(shì)。如果保持城鄉(xiāng)之間溝通渠道暢通，資源就能在二者之間有效流動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同發(fā)展。與此同時(shí)，城鄉(xiāng)之間也存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，比如對(duì)人才、土地、資金的需求。如果將這種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系保持在合理的限度內(nèi)，人才、土地、資金等資源通過(guò)自由競(jìng)爭(zhēng)與自由交換實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，城市和鄉(xiāng)村在競(jìng)爭(zhēng)中都能得到發(fā)展壯大。不僅如此，我們還要以系統(tǒng)的復(fù)雜性來(lái)看待城鄉(xiāng)社會(huì)。作為社會(huì)兩大主要系統(tǒng)，城鄉(xiāng)社會(huì)之間有時(shí)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系占主導(dǎo)，有時(shí)協(xié)作關(guān)系占主導(dǎo)，協(xié)同治理追求的是在城鄉(xiāng)關(guān)系的動(dòng)態(tài)變化中捕捉時(shí)機(jī)，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治。endprint

二、協(xié)同視域下中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)治理面臨的困境

上文所列協(xié)同理論與城鄉(xiāng)社會(huì)治理的對(duì)應(yīng)關(guān)系，是從一種應(yīng)然的視角描述的城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)同治理的理想狀態(tài)。從實(shí)然的視角觀察，我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)治理呈現(xiàn)一定的分離。中央提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”戰(zhàn)略已有十余年，但由于受到多個(gè)相互嵌套、復(fù)雜糾纏的現(xiàn)實(shí)難題的困擾，城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)同治理實(shí)踐面臨諸多困難。

其一，城鄉(xiāng)社會(huì)治理價(jià)值取向存在偏差。作為以馬克思主義為指導(dǎo)的中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家，馬克思人本思想是我們的核心價(jià)值取向。實(shí)際工作中自覺或不自覺地對(duì)人本主義的偏離，是我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)同治理陷入困境的重要原因。這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是對(duì)公平觀念的偏離，重城市輕農(nóng)村、重市民輕農(nóng)民、重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)還在一定程度上一定范圍內(nèi)存在。雖然國(guó)家高度重視“三農(nóng)”問題，但在地方政績(jī)考核仍然主要看GDP的情況下，地方政府對(duì)城市的興趣顯然大于農(nóng)村?！敖?jīng)營(yíng)城市”能在短期內(nèi)增加財(cái)政收入，增加GDP，更容易獲得政績(jī)；而重視“三農(nóng)”就需要財(cái)政投入，短期內(nèi)也不會(huì)有明顯的成效，當(dāng)然也就不容易顯現(xiàn)政績(jī)。在這種城市偏好下，城鄉(xiāng)二元政策難以撼動(dòng)，城鄉(xiāng)之間戶籍制度、社會(huì)保障制度、產(chǎn)權(quán)制度的鴻溝難以彌合。二是對(duì)“增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展”⑥ 的偏離，重物輕人還沒有完全扭轉(zhuǎn)。在我國(guó)社會(huì)治理進(jìn)程中，在政策制定方面，很多時(shí)候農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民一直是作為一種“工具”而存在著。例如，我們過(guò)去接受了一個(gè)“事實(shí)”，即把農(nóng)村農(nóng)業(yè)領(lǐng)域當(dāng)作剩余勞動(dòng)力的“蓄水池”和貧困人口的“蓄水池”⑦，而沒有考慮農(nóng)民工夫妻相思之苦、留守兒童思親之痛、留守老人生活之困。有的人認(rèn)為農(nóng)民工市民化會(huì)給城市政府帶來(lái)財(cái)政負(fù)擔(dān)，而沒有考慮農(nóng)民工為城市作出的貢獻(xiàn)和農(nóng)民工市民化本身為社會(huì)帶來(lái)的效益。三是對(duì)現(xiàn)代治理理念的偏離，重管控輕服務(wù)還沒有轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)。伴隨著人類社會(huì)進(jìn)入高度復(fù)雜和高度不確定狀態(tài)，多元主體協(xié)同治理下的服務(wù)型政府成為一種明智的選擇。但由于我國(guó)社會(huì)組織主體性偏弱以及社會(huì)控制能夠?yàn)橐粋€(gè)社會(huì)帶來(lái)秩序的思維慣性，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿?。尤其是“逐利”行為方式?dǎo)致政府在政策制定過(guò)程中具有極強(qiáng)的選擇性，對(duì)城鄉(xiāng)之間財(cái)政投入、資源分配、社會(huì)公共服務(wù)、社會(huì)保障等方面的安排不夠公平、不夠協(xié)調(diào)，土地、人才、資金等資源單向度流向城市，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距和生活水平差距進(jìn)一步擴(kuò)大。

其二，城鄉(xiāng)社會(huì)治理多元主體協(xié)同存在缺陷。在由“鄉(xiāng)”到“城”的急劇轉(zhuǎn)變中，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整日益明顯，社會(huì)流動(dòng)加劇，單一的社會(huì)關(guān)系瓦解，價(jià)值觀念日趨多元，草根民主悄然興起，城鄉(xiāng)居民在社會(huì)自治、公共服務(wù)等方面的需求越來(lái)越多元、要求越來(lái)越高，建構(gòu)包含政府、社會(huì)組織以及公眾在內(nèi)的多元社會(huì)治理模式，彌補(bǔ)全能型政府治理范式在多元化、精細(xì)化服務(wù)供給方面的不斷失靈已成為一種必然趨勢(shì)。然而，由于受我國(guó)“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”歷史慣性的影響，主體間的整體協(xié)同效應(yīng)尚不充分。一方面，我國(guó)社會(huì)組織數(shù)量不多，不夠成熟，能力偏弱?；鶎尤罕娮灾谓M織（居委會(huì)和村委會(huì)）從誕生到現(xiàn)在都帶有濃厚的集權(quán)化和行政化色彩，社會(huì)自治元素成色不足。⑧ 與基層群眾自治組織類似，我國(guó)很大一部分社會(huì)組織如共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會(huì)等都帶有官方或半官方印記，社會(huì)性、公共性和自主性較差，獨(dú)立參與社會(huì)治理的能力較弱。另一方面，基層群眾組織化程度低，參與社會(huì)治理的意識(shí)和能力不足?；鶎尤罕妳⑴c社會(huì)治理需要組織化表達(dá)，由于居委會(huì)和村委會(huì)沒有多少自主性和自治性，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民的社會(huì)參與意識(shí)和參與能力缺乏實(shí)踐場(chǎng)域和成長(zhǎng)空間。

其三，城鄉(xiāng)社會(huì)治理二元體制僵而難破。在世界各國(guó)發(fā)展進(jìn)程之中，普遍經(jīng)歷過(guò)城鄉(xiāng)二元現(xiàn)象，但許多國(guó)家的城鄉(xiāng)二元現(xiàn)象主要是由城鄉(xiāng)發(fā)展的自然不平衡因素導(dǎo)致的，而我國(guó)的城鄉(xiāng)二元現(xiàn)象主要是由城鄉(xiāng)二元制度因素導(dǎo)致的。雖然城鄉(xiāng)二元制度不符合城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，更不符合城鄉(xiāng)一體化發(fā)展趨勢(shì)，但由于制度的頑固性以及人們思維的固化，制度改革成效并不理想，主要表現(xiàn)就是由于城鄉(xiāng)二元制度改革協(xié)同不夠，制度之間相互掣肘而失去執(zhí)行效果。從總體上看，我國(guó)從社會(huì)主義改造一直到改革開放前，一直處于城鄉(xiāng)二元分治體制逐步建立并不斷強(qiáng)化的進(jìn)程之中，在這一進(jìn)程中逐步建立起與城鄉(xiāng)二元分治體制相配套的戶籍、產(chǎn)權(quán)、公共服務(wù)及社會(huì)保障制度，它們之間是一致的，是相互聯(lián)系、相互制約的，形成統(tǒng)一的閉環(huán)。然而，改革時(shí)情形就不一樣了，往往是一項(xiàng)制度單獨(dú)改革，這就出現(xiàn)了一個(gè)很大的問題：要么是這項(xiàng)制度牽扯的其他制度難以改革而導(dǎo)致最終不了了之，要么是改革后與其他的制度相抵觸而在現(xiàn)實(shí)中執(zhí)行不了。可以說(shuō)，制度的掣肘是影響城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵因素。

其四，城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理路徑依賴失靈。與城鄉(xiāng)二元制度相適應(yīng)，我國(guó)城鄉(xiāng)基層采用不同的自治方式，城市采用的是以《城市居民委員會(huì)組織法》為基礎(chǔ)的居民自治，農(nóng)村采用的是以《村民委員會(huì)組織法》為基礎(chǔ)的的村民自治。在城市化快速發(fā)展、城鄉(xiāng)加速融合的情況下，這種城鄉(xiāng)二元的基層治理方式越來(lái)越成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的障礙。城市基層自治的方式正在由單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變，雖然離成熟的社區(qū)治理還有很大差距，但畢竟大的方向是正確的，是符合開放社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)的。問題較大的是農(nóng)村村民自治，其治理困境表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，村民自治從一開始就不是真正的“自治”而是“鄉(xiāng)政村治”，村級(jí)組織（主要是村黨支部、村民委員會(huì)）相當(dāng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級(jí)組織，其職能是管控多于服務(wù)，在費(fèi)稅改革之前主要是收稅費(fèi)，稅費(fèi)改革之后主要是協(xié)助管理計(jì)劃生育、代發(fā)國(guó)家惠農(nóng)補(bǔ)貼。在計(jì)劃生育政策放寬以及為了防止村干部截留而讓農(nóng)民自己辦卡領(lǐng)取惠農(nóng)補(bǔ)貼之后，一部分村級(jí)組織變得“無(wú)所事事”，由于管控職能的喪失而進(jìn)一步失去了凝聚力和號(hào)召力。第二，改革開放以來(lái)，隨著人口頻繁流動(dòng)，傳統(tǒng)意義上的村莊逐步解體，村莊不僅僅有原住民，還有外來(lái)人口，尤其是在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，一些村莊的外來(lái)人口甚至超過(guò)本村人口，人際關(guān)系從熟人社會(huì)趨向半熟人、陌生人社會(huì)，以戶籍和土地承包為基礎(chǔ)的“鄉(xiāng)政村治”的封閉性治理體制越來(lái)越不適應(yīng)這種發(fā)展變化。第三，隨著農(nóng)民社會(huì)交往關(guān)系及活動(dòng)空間的日益擴(kuò)展，農(nóng)村對(duì)文化廣場(chǎng)、休閑場(chǎng)所、活動(dòng)中心等供居民共同交往、活動(dòng)的新型公共空間的需求日益擴(kuò)大，而傳統(tǒng)的村級(jí)組織卻難以提供。第四，從治理機(jī)制來(lái)看，不少村莊管理不民主，村務(wù)不公開、經(jīng)濟(jì)不透明，村干部“小官大貪”現(xiàn)象突出，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，村民自治流于形式。從以上分析可以看出，在本村青壯年外出務(wù)工很少關(guān)心村級(jí)事務(wù)或外來(lái)人員由于戶籍的限制無(wú)法參與農(nóng)村事務(wù)的情況下，村民委員會(huì)的自治功能越來(lái)越弱，對(duì)農(nóng)村基層村民自治方式進(jìn)行根本性改革，推動(dòng)城市社區(qū)治理方式向農(nóng)村擴(kuò)散，促進(jìn)城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理合流是大勢(shì)所趨。endprint

三、中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)同治理的路徑

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程中凸顯的上述各類問題，在全能型、管控型政府管理式微的趨勢(shì)下僅靠政府單一主體已無(wú)法解決，要根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)提出的“實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”和黨的十九大提出的“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”的相關(guān)要求，構(gòu)建多元協(xié)同治理模式，共同解決因城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)發(fā)展差距問題。

其一，價(jià)值取向協(xié)同：治理理念人本化。馬克思人本思想是馬克思主義理論的核心內(nèi)容和價(jià)值內(nèi)核。習(xí)近平在黨的十八屆五中全會(huì)上提出并寫入黨的十九大報(bào)告的“堅(jiān)持以人民為中心”是馬克思人本思想中國(guó)化的最新成果。推進(jìn)中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)同治理，必須以“堅(jiān)持以人民為中心”的人本價(jià)值觀審視我國(guó)當(dāng)前城鄉(xiāng)社會(huì)治理中的問題，重塑價(jià)值取向，使城鄉(xiāng)社會(huì)治理沿著正確的方向前進(jìn)。

一是要樹立城鄉(xiāng)包容性發(fā)展理念。黨的十九大的重大理論創(chuàng)新之一，就是明確了新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。相對(duì)于其他不平衡，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡應(yīng)該是我國(guó)現(xiàn)階段最主要的不平衡；相對(duì)于城市發(fā)展不充分，農(nóng)村發(fā)展更加不充分。因此，基于我國(guó)社會(huì)主要矛盾的發(fā)展變化，我們必須堅(jiān)持以人民為中心，牢固樹立城鄉(xiāng)包容性發(fā)展理念。一方面，要堅(jiān)持城鄉(xiāng)公平發(fā)展。基于城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距較大的現(xiàn)實(shí)，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為黨和政府工作的重中之重，把提高廣大農(nóng)民群眾的生活水平作為根本政策取向。另一方面，要推進(jìn)城鄉(xiāng)互補(bǔ)發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化不是城市化掉農(nóng)村，也不是農(nóng)村千年不變，而是基于城市與鄉(xiāng)村的共生性和互補(bǔ)性，突出城市與農(nóng)村各自的特色，堅(jiān)持差異化發(fā)展、互補(bǔ)性發(fā)展，既注重視城市對(duì)農(nóng)村的引領(lǐng)，又重視保留農(nóng)村的民風(fēng)民俗、自然風(fēng)貌，讓城鄉(xiāng)居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。⑨

二是樹立人的自由而全面發(fā)展理念。黨的十九大提出，“要把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)”。這具有明確的人本意義的價(jià)值取向，就是要把人的自由全面發(fā)展作為發(fā)展的目標(biāo)，而不是將人作為發(fā)展的工具。從這個(gè)意義上看，如果說(shuō)過(guò)去我們把農(nóng)村農(nóng)業(yè)領(lǐng)域當(dāng)作剩余勞動(dòng)力和貧困人口的 “蓄水池”是由于形勢(shì)所迫的話，那么現(xiàn)在這種思路應(yīng)該及時(shí)改變，因?yàn)檫@種思想不僅與現(xiàn)實(shí)不符——即便有戶籍制度也難以再限制人們的自由流動(dòng)，也與歷史潮流不合——城市化是不可抗拒的自然歷史進(jìn)程，同時(shí)也有悖于現(xiàn)代人權(quán)理念——人人都有自由選擇職業(yè)和居住地的權(quán)利。尊重農(nóng)民和市民的職業(yè)選擇和遷徙自由，真正放開戶籍的限制，允許農(nóng)民進(jìn)城當(dāng)市民，也允許市民下鄉(xiāng)當(dāng)農(nóng)民，就是對(duì)人民對(duì)美好生活向往的尊重。

三是要樹立服務(wù)本位理念?；谏鐣?huì)進(jìn)步和時(shí)代發(fā)展，我們的服務(wù)理念也要與時(shí)俱進(jìn)。首先，服務(wù)不應(yīng)該是管控式的服務(wù)。隨著公民民主意識(shí)、自我意識(shí)的覺醒，過(guò)多的不必要的管控會(huì)引起群眾的反感。把一些原本不需要管控的、不會(huì)危害社會(huì)和他人的、屬于群眾自己的事權(quán)交還給群眾，是一種更為理想的選擇。其次，服務(wù)也不一定是保姆式的服務(wù)。由于信息的不完整性和服務(wù)的選擇性，過(guò)多的、事無(wú)巨細(xì)的服務(wù)可能導(dǎo)致社會(huì)不公，形成事實(shí)上的“馬太效應(yīng)”，比如城市居民比農(nóng)村居民享受了較多的公共服務(wù)和社會(huì)保障從而加劇了城鄉(xiāng)之間的差距。在社會(huì)組織不斷發(fā)展的條件下，理想的選擇是政府從運(yùn)動(dòng)員向裁判員轉(zhuǎn)變，從繁復(fù)的服務(wù)事項(xiàng)中抽出身來(lái)，為社會(huì)組織、自治團(tuán)體制定規(guī)則，讓群眾自己服務(wù)自己。再次，現(xiàn)代性服務(wù)要找準(zhǔn)群眾的“痛點(diǎn)”。隨著社會(huì)的發(fā)展，群眾對(duì)政府提供的服務(wù)的要求也越來(lái)越高，因此服務(wù)必須精準(zhǔn)化，切合群眾的真正需求。否則，不僅浪費(fèi)社會(huì)資源，同時(shí)還會(huì)加深群眾對(duì)形式主義的反感，加劇群眾對(duì)政府的不信任。最后，樹立服務(wù)理念的核心之點(diǎn)就是要置群眾利益于首位。我國(guó)現(xiàn)階段仍然存在著個(gè)人利益與集體利益、部門利益與群眾利益的分野，這是我們不得不承認(rèn)的事實(shí)。有時(shí)服務(wù)做得不到位，就是基于個(gè)人利益、部門利益對(duì)問題視而不見。因此，樹立服務(wù)本位理念首先就要堅(jiān)持以人民為中心，樹立人民利益至上理念。

其二，治理主體協(xié)同：治理結(jié)構(gòu)扁平化。隨著時(shí)代的發(fā)展，傳統(tǒng)的金字塔型的科層式治理結(jié)構(gòu)的弊端日益顯現(xiàn)，從金字塔型治理結(jié)構(gòu)向扁平化治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化是現(xiàn)代城鄉(xiāng)協(xié)同治理發(fā)展的必然要求。城鄉(xiāng)社會(huì)治理主體的外延非常廣泛，既包括黨委、政府，也包括城鄉(xiāng)居民，還有眾多的社會(huì)組織，按照扁平化結(jié)構(gòu)的要求，要處理好幾個(gè)重要的協(xié)同節(jié)點(diǎn)。

一是按照黨的十九大提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的要求，加強(qiáng)多元主體間的協(xié)同。要按照黨要管黨、從嚴(yán)治黨的要求加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，使基層黨組織成為群眾信賴、擁護(hù)的組織，發(fā)揮好黨的政治領(lǐng)導(dǎo)作用。要加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)，通過(guò)向社會(huì)組織賦權(quán)、購(gòu)買社會(huì)服務(wù)等方式把一些社會(huì)事業(yè)交給社會(huì)來(lái)做，使政府回歸主職，真正履行好在城鄉(xiāng)一體規(guī)劃、政策制定、社會(huì)資本整合等方面的責(zé)任。要消除不利于社會(huì)組織發(fā)展的政策限制，大力培育和發(fā)展自主性非政府組織，尤其要針對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織偏弱的現(xiàn)象重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)民協(xié)會(huì)、鄉(xiāng)賢協(xié)會(huì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社等組織，以它們?yōu)橹薪檫B接城市和農(nóng)村、農(nóng)民和市場(chǎng)，彌補(bǔ)政府治理的不足。

二是加強(qiáng)各級(jí)政府之間的協(xié)同。要壓縮行政組織的縱向結(jié)構(gòu)，推動(dòng)省直管縣（市）改革，由目前的“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)”五級(jí)體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸醒搿　h—鄉(xiāng)”四級(jí)體制。同時(shí)，要在行政層級(jí)扁平化改革的基礎(chǔ)上，對(duì)各級(jí)政府的社會(huì)治理職能進(jìn)行重新劃分，將部分權(quán)限向縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）延伸，推動(dòng)財(cái)權(quán)事權(quán)下移與治理功能匹配，提高服務(wù)水平和效率。

三是以鄉(xiāng)賢為中介促進(jìn)城鄉(xiāng)居民協(xié)同治理。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，由于城鄉(xiāng)二元分治，農(nóng)民難以融入城市治理體系，下鄉(xiāng)的市民更是被排除在治理體系之外，而鄉(xiāng)賢在城鄉(xiāng)協(xié)同治理方面有比較突出的優(yōu)勢(shì)。一方面，隨著時(shí)代的發(fā)展，中國(guó)城鄉(xiāng)都發(fā)生了巨大變化，但是工業(yè)化、現(xiàn)代化并沒有根本瓦解鄉(xiāng)土中國(guó)的文化基因，回饋鄉(xiāng)親、造福鄉(xiāng)鄰仍然是很多鄉(xiāng)賢的念想。另一方面，鄉(xiāng)賢有能力、有資源，可以吸引和凝聚各方能人志士來(lái)關(guān)注鄉(xiāng)村、反哺桑梓，同時(shí)又有倫理維系和地域維系，容易獲得村民的認(rèn)同，能很好地發(fā)揮連接城鄉(xiāng)的紐帶作用。endprint

其三，治理政策協(xié)同：城鄉(xiāng)社會(huì)制度一體化。黨的十九大報(bào)告提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”，無(wú)疑找準(zhǔn)了我國(guó)城鄉(xiāng)問題的病根。只有將基層治理體系置于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展大架構(gòu)中進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建整體聯(lián)系而不是單個(gè)分散、相互配套而不是相互掣肘的體制機(jī)制和政策體系，才能真正打破城鄉(xiāng)二元分割治理體制，從根本上適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展要求。

一是真正取消城鄉(xiāng)戶籍差別。應(yīng)全面推行居住證制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口，戶口簿上不再設(shè)戶口性質(zhì)一欄。農(nóng)民只是一種職業(yè)稱謂，而不是身份標(biāo)識(shí)。同時(shí)，戶籍改革的一個(gè)很重要而又容易被人們忽視的問題是市民下鄉(xiāng)問題。按照《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》的要求，應(yīng)該不再區(qū)別戶口性質(zhì)，也就沒有市民和農(nóng)民的區(qū)分，自然也就應(yīng)該允許市民下鄉(xiāng)居住或者當(dāng)一個(gè)職業(yè)農(nóng)民，如同允許農(nóng)民進(jìn)城一樣。

二是建立城鄉(xiāng)平等的產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)包括土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體資產(chǎn)權(quán)等三個(gè)主要部分，應(yīng)在村改社區(qū)的基礎(chǔ)上，在堅(jiān)持農(nóng)村土地、集體資產(chǎn)歸農(nóng)村社區(qū)集體所有的前提下，進(jìn)行更為徹底的改革。一方面，對(duì)農(nóng)村承包地、宅基地進(jìn)行確權(quán)，明確每一塊土地、宅基地的歸屬；另一方面，對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行股份化改造，折股量化到有資格的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，推動(dòng)從“共同共有”向“按份共有”轉(zhuǎn)變。⑩ 在所有承包地和宅基地明確到戶、集體資產(chǎn)股份明確到人的基礎(chǔ)上，允許承包地、宅基地、集體股份的繼承、轉(zhuǎn)讓和贈(zèng)與{11}，既可以在農(nóng)村居民之間轉(zhuǎn)讓，也可以向城市居民轉(zhuǎn)讓。

三是建立城鄉(xiāng)平等的公共服務(wù)和社會(huì)保障制度。我國(guó)城鄉(xiāng)二元戶籍制度和產(chǎn)權(quán)制度改革之所以步履艱難，主要原因是城鄉(xiāng)沒有建立平等的公共服務(wù)和社會(huì)保障制度，政府寄希望于農(nóng)村承包地作為農(nóng)民的社會(huì)保障和養(yǎng)老保障。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展，靠幾畝地作為農(nóng)民的社會(huì)保障已經(jīng)越來(lái)越不現(xiàn)實(shí)。反觀城市居民，除了享有基本公共服務(wù)和社會(huì)保障，還有一些特殊福利，這些特殊福利既是地域不平等、城鄉(xiāng)不公平的根源，也是社會(huì)不滿、地域攻擊的源頭。國(guó)務(wù)院2015年12月12日公布的《居住證暫行條例》第十二條規(guī)定，居住證持有人在居住地享有義務(wù)教育、基本公共就業(yè)、基本公共衛(wèi)生和計(jì)劃生育、公共文化體育、法律援助等基本公共服務(wù)，展現(xiàn)出一幅以常住人口全覆蓋、公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的改革“路線圖”。因此，應(yīng)真正貫徹落實(shí)《居住證暫行條例》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)原城市戶口簿上附著的社會(huì)保障、公共服務(wù)和福利進(jìn)行系統(tǒng)清理，取消特殊的福利待遇，保留基本的公共服務(wù)，這樣既可以減輕城市化負(fù)擔(dān)，同時(shí)也使城鄉(xiāng)公共服務(wù)逐步均等化，為居住證代替戶口簿開辟道路。

其四，治理方式協(xié)同：城鄉(xiāng)基層社區(qū)化。要堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)、農(nóng)民為主體，按照“農(nóng)民可接受、政府可承受、發(fā)展可持續(xù)”的要求，根據(jù)各地實(shí)際循序漸進(jìn)地推進(jìn)村改社區(qū)。

一是從法律法規(guī)層面對(duì)村改社區(qū)予以支持。當(dāng)前，村改社區(qū)在各地都是以試點(diǎn)的形式進(jìn)行的，《村民委員會(huì)組織法》是它面前的一座大山。2017年6月12日中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》指出，城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元，要統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理協(xié)調(diào)發(fā)展。在當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快、村民自治制度面對(duì)農(nóng)村日新月異的變化已力不從心的情況下，應(yīng)順應(yīng)歷史潮流，將《城市居民委員會(huì)組織法》與《村民委員會(huì)組織法》合二為一，修訂為《城鄉(xiāng)居民委員會(huì)組織法》，為村改社區(qū)提供法律支撐。

二是根據(jù)村莊特點(diǎn)選擇合適的社區(qū)發(fā)展模式。當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要有三種形式：一是“一村一社區(qū)”，即在原來(lái)一個(gè)村的基礎(chǔ)上設(shè)立一個(gè)社區(qū)，適用于規(guī)模適中的行政村。二是“一村多社區(qū)”，即在一個(gè)行政村設(shè)立兩個(gè)或以上的農(nóng)村新社區(qū)，這種模式適合村莊規(guī)模大、村內(nèi)有多個(gè)民族混合居住或者有多個(gè)大的姓氏族群的村莊。三是“多村一社區(qū)”，即在幾個(gè)相鄰的行政村中，選擇其中一個(gè)較大的作為中心村設(shè)立社區(qū)，其他行政村向其靠攏。這種模式適合村莊規(guī)模小，人口較少的地區(qū)。鑒于我國(guó)各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一、社會(huì)條件差別較大，各地區(qū)在撤村改社區(qū)問題上不一定拘泥于某種單一模式，而是要根據(jù)本地實(shí)際，充分尊重農(nóng)民群眾意愿，采取最適合本地發(fā)展的模式。

三是在村改社區(qū)的基礎(chǔ)上，實(shí)行“政經(jīng)分開”。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)村的耕地和宅基地屬于農(nóng)民集體所有，但沒有規(guī)定農(nóng)民集體所有權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)形式，實(shí)際運(yùn)作中往往由村干部掌握土地發(fā)包、出讓等權(quán)力，這一難以監(jiān)管的權(quán)力導(dǎo)致了大量的腐敗現(xiàn)象。從制度上治理這一問題，“政經(jīng)分開”是一種較為可行的路徑。應(yīng)在村改社區(qū)的基礎(chǔ)上剝離社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)對(duì)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的職能，在土地確權(quán)和集體資產(chǎn)折股到人的基礎(chǔ)上建立獨(dú)立于社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織——股份合作社。建立股份合作社與黨的十九大提出的“壯大集體經(jīng)濟(jì)”并不矛盾，因?yàn)榧w資產(chǎn)仍然屬于農(nóng)民集體所有，社員只是擁有股份收益權(quán)，而且實(shí)行股份制為農(nóng)民集體所有權(quán)落實(shí)提供了載體，社員因?yàn)橛辛俗约旱墓煞荻嬲P(guān)心集體資產(chǎn)的運(yùn)作和收益，避免集體資產(chǎn)及其收益落入少數(shù)人的口袋，反而更加有利于集體資產(chǎn)的發(fā)展壯大。

總之，通過(guò)城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)同治理，可以憧憬未來(lái)這樣的前景：農(nóng)民帶著土地和房屋變現(xiàn)的資本進(jìn)城買房，真正成為一個(gè)市民，接受職業(yè)培訓(xùn)獲得穩(wěn)定的工作，享受與城市人一樣的社會(huì)保障，不再受蝸居和夫妻子女天涯相隔之苦；一些喜愛農(nóng)業(yè)的市民（包括返鄉(xiāng)農(nóng)民）可以選擇下鄉(xiāng)當(dāng)一個(gè)職業(yè)農(nóng)民，承包大面積土地，建設(shè)農(nóng)村莊園，美化鄉(xiāng)村環(huán)境，應(yīng)用現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)技術(shù)生產(chǎn)更高品質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品；一些城市職工退休后，也可以選擇買一個(gè)郊區(qū)農(nóng)家院，過(guò)上清凈舒適的田園生活。概言之，只有從制度上清除城鄉(xiāng)居民雙向自由流動(dòng)的障礙，才能真正解決農(nóng)村空心化和城市病等問題，實(shí)現(xiàn)城市化和鄉(xiāng)村振興良性互動(dòng)發(fā)展的愿景。

注釋：

① 田培杰：《協(xié)同治理概念考辨》，《上海大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第1期。

② 俞可平主編：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第5頁(yè)。

③⑤ 李漢卿：《協(xié)同治理理論探析》，《理論月刊》2014年第1期。

④ 張振波：《論協(xié)同治理的生成邏輯與建構(gòu)路徑》，《中國(guó)行政管理》2015年第1期。

⑥《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（中），中央文獻(xiàn)出版社2016年版，第789頁(yè)。

⑦ 黨國(guó)英：《鄉(xiāng)村振興長(zhǎng)策思考》，《農(nóng)村工作通訊》2017年第21期。

⑧ 周慶智：《基層社會(huì)自治與社會(huì)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型》，《政治學(xué)研究》2016年第4期。

⑨ 《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第605頁(yè)。

⑩{11} 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部課題組：《從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)一體——我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的突出矛盾與未來(lái)走向》，《管理世界》2014年第9期。

作者簡(jiǎn)介：羅志剛，武漢理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生，湖北武漢，430070；湖北省社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究所副研究員，湖北武漢，430077。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）endprint