問題政策引發(fā)政策問題：含義、機理及防治

蔣碩亮　潘玉志

摘要：公共政策是問題導(dǎo)向的，并且呈現(xiàn)出提出、分析、解決公共問題的邏輯。引起政策問題的因素是多種多樣的，其中一個重要的因素是先前的問題政策。問題政策是指在理念、使命、目標(biāo)、方案、策略、效果等方面存在錯誤或不足的政策，它具有很大的危害性，不僅難以解決舊的政策問題，還會滋生新的政策問題。問題政策帶來政策問題在政策活動中具有普遍性，這一點往往沒有被認(rèn)識到。由于環(huán)境的改變、科技的進步以及人的需要、觀念、認(rèn)識的變化，正常政策蛻變?yōu)閱栴}政策具有一定的必然性。問題政策由于它的非理性、局限性、副作用以及不適應(yīng)環(huán)境等，必然引起新的政策問題。盡管問題政策引發(fā)政策問題這一頑疾難以根治，但是通過提升決策的科學(xué)化、民主化、法治化水平，堅持公共政策執(zhí)行的公開、公平、公正原則，建立健全公共政策的監(jiān)控與調(diào)整、評估與終結(jié)機制，可起到最大限度的防治作用。

關(guān)鍵詞：政策問題；問題政策；公共政策

中圖分類號：D035 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2018）02-0068-06

公共政策是問題導(dǎo)向的，公共政策活動也是提出、分析、解決社會問題的過程。政府通過制定和執(zhí)行公共政策，可以使社會問題的解決更具合法性和效率，并使社會恢復(fù)正常狀態(tài)。如同一個有職業(yè)操守的醫(yī)生應(yīng)該認(rèn)真診斷病情、對癥下藥一樣，對于解決各種社會公共問題，如環(huán)境污染、通貨膨脹、經(jīng)濟下行、分配不公、貪污腐敗等等，也必須找準(zhǔn)病因與病源。由于社會公共問題的疑難多變性，其成因與來源也十分復(fù)雜。其中，先前有問題的政策是新的政策問題的重要來源，也就是說，原來存在問題的政策會引發(fā)政策問題。這一點往往為理論界與實務(wù)界所忽視。厘清問題政策引起政策問題的作用機理，對于更好地研判、診斷與化解政策問題具有十分重要的作用。

一、問題政策與政策問題的界定

問題政策即有問題的政策，是指在理念、使命、目標(biāo)、方案、策略、效果等方面存在錯誤或不足的政策。這里的“問題”包括失效失靈、扭曲變形、有危害性、非正常等等含義。這些政策或者問題界定錯誤，或者界定正確而方案較差，或者無法執(zhí)行，達(dá)不到目標(biāo)，或者用完美的方案解決認(rèn)定錯誤的問題。① 問題政策在科學(xué)性、民主性、合法性、可行性、實效性等方面要比正常政策低。如同學(xué)校教育中出現(xiàn)的問題學(xué)生屬于學(xué)生中的“害群之馬”，問題政策在決策和執(zhí)行等方面存在問題和障礙，其政策關(guān)系混亂，政策行為危害他人、社會以及國家利益，成為“害群之策”。

問題政策主要在以下幾方面存在問題：一是政策理念錯誤。政策理念是對政策的規(guī)范分析，通過邏輯推理得出關(guān)于公共政策的一般的抽象的原則。而這些抽象的原則具有內(nèi)在的邏輯關(guān)系。在構(gòu)建政策體系與提升政策能力的過程中違背以人為本、問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、科學(xué)民主法治決策、切實可行、包容共享、創(chuàng)新?lián)駜?yōu)等原則，就會導(dǎo)致源頭錯誤。二是政策關(guān)系錯誤。政策關(guān)系是指在政策活動中決策者、執(zhí)行者與政策相對人的關(guān)系。在民主政治與行政的理論框架下，二者之間是服務(wù)與被服務(wù)而非統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系。三是政策行為不良。政策行為是指一切與公共政策活動有關(guān)的行為，包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策監(jiān)控、政策調(diào)整、政策終結(jié)等。而政策行為不良則表現(xiàn)為決策獨斷專行、執(zhí)行有失公允、政策監(jiān)控乏力、政策評估歪曲、政策調(diào)整不力、政策終結(jié)形式化等等。四是政策工具不當(dāng)。政策工具是政策活動中為達(dá)到政策目標(biāo)而采用的方式方法，包括手段、措施、技術(shù)、策略、設(shè)施等。在政策工具選擇上出現(xiàn)嚴(yán)重失誤，就會導(dǎo)致政策行為事倍功半甚至無法展開。五是政策效果差。政策效果涉及如下幾個問題：是否獲得了預(yù)期的政策產(chǎn)出，政策對社會環(huán)境的干預(yù)是否已經(jīng)發(fā)生了作用，政策影響中是否含有意想不到的效果。② 政策效果差意味著政策產(chǎn)出偏離了政策目標(biāo)。

從人們主觀意愿的視角看，問題政策有兩種類型：誤區(qū)型問題政策與失效型問題政策。所謂誤區(qū)型問題政策，主要是指由于在認(rèn)識上作為手段的若干觀念要素與作為目的的若干觀念要素之間存在不匹配，從而陷入持續(xù)性失敗境地的公共政策。③ 人們在政策理念上存在錯誤或誤區(qū)，會引致非故意的問題政策。比如城市最低工資標(biāo)準(zhǔn)是一個區(qū)域性的公共問題，應(yīng)該由不同的城市根據(jù)當(dāng)?shù)氐奈飪r、基本生活水平加以確定。如果由全國性的公共政策加以具體規(guī)范，就會出現(xiàn)政策執(zhí)行性困境。再比如，人們?yōu)檫_(dá)到政策目標(biāo)動員一切資源和手段用于政策執(zhí)行，甚至是為達(dá)目的而不擇手段，必然會出現(xiàn)明顯不合理甚至違法現(xiàn)象，導(dǎo)致公共政策失敗。這就是公共政策手段的有效性與目的的正當(dāng)性的不一致。所謂失效型問題政策，是指在執(zhí)行過程中遇到強大梗阻，上有政策、下有對策，不能按照既定方案執(zhí)行下去，即使勉強執(zhí)行也不能達(dá)到預(yù)期效果的公共政策。失效型問題政策按照時間和程度輕重可分為早期失效型問題政策、偶然失效型問題政策、耗損失效型問題政策等類型。早期失效型問題政策是指在執(zhí)行初期就遇到阻滯而無法執(zhí)行下去的政策；偶然失效型問題政策是指由于遭遇突發(fā)的、不可抗拒的意外情況（如天災(zāi)）而導(dǎo)致失效的政策；耗損失效型問題政策是指政策執(zhí)行中后期由于出現(xiàn)大量的新情況與新問題，原先有效的政策不能適應(yīng)變化了的新形勢，從而導(dǎo)致無效的政策。④ 無論哪一種失效型問題政策，都是極具危害的，如浪費政策投入、危害公眾利益、損害政府公信力等等。

關(guān)于政策問題的界定，可從理解“問題”著手。美國學(xué)者喬恩·謝潑德、哈文·沃斯將社會問題定義為：“一個社會的大部分成員和這一社會一部分有影響的人物認(rèn)為不理想、不可取，因而需要社會給予關(guān)注并設(shè)法加以改變的那些社會情況?！雹?對于什么是政策問題，美國學(xué)者詹姆斯·安德森認(rèn)為，政策問題可以被定義為引起社會上某一部分人的需要或不滿足的某種條件或環(huán)境，并為此尋求援助或補償?shù)幕顒?。?美國學(xué)者威廉·N·鄧恩將政策問題界定為“沒有實現(xiàn)的需要、價值，或者是改進的機會”⑦。國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為，公共問題只有在屬于政府的政策范圍內(nèi)因而能夠進入政府議程的情況下，才能成為政策問題。⑧ 綜上，政策問題可以定義為統(tǒng)治集團或者社會上大多數(shù)人感覺到現(xiàn)實中出現(xiàn)的某種情況與他們的利益、期望、價值和規(guī)范有相當(dāng)嚴(yán)重的矛盾和沖突，進而通過團體或組織活動要求有關(guān)社會公共組織和政府采取行動加以解決，并被后者列入政策議程的社會問題或公共問題。⑨ 這一定義包含了政策問題的四層含義：一是問題是客觀存在而不是主觀虛構(gòu)的；二是問題被大家感覺到并被提出來；三是這些問題與社會價值觀念與行為規(guī)范相沖突，并損害眾多人的合法權(quán)益；四是這些問題能夠歸屬于政府職能范圍。endprint

從政策問題的含義以及現(xiàn)實中政策問題的表現(xiàn)來看，政策問題至少具有如下幾對特征：第一，政治性與公共性。由于政策問題及其解決涉及國家意志的表達(dá)、公權(quán)力的運行以及統(tǒng)治階級利益的維護，因而不可避免地顯現(xiàn)出其政治底色。而公共性則體現(xiàn)為問題發(fā)生在公共領(lǐng)域，與眾多人相關(guān)聯(lián)或者關(guān)涉公共利益，需要權(quán)威性的公共部門介入并解決。第二，相對獨立性與關(guān)聯(lián)性。政策問題的識別往往需要將它界定在某一領(lǐng)域、部門、地區(qū)、層次與屬性內(nèi)，在這一過程中體現(xiàn)出政策問題的相對獨立性。如精準(zhǔn)扶貧因為涉及貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展與貧困人群的收入增加，因而可以界定為經(jīng)濟問題。但由于事物之間存在普遍聯(lián)系，某一政策問題由于還關(guān)乎其他問題，因而有可能兼具多重屬性。比如精準(zhǔn)扶貧政策就涉及公平正義、社會保障、技術(shù)、就業(yè)、教育、戶籍、城鄉(xiāng)差距等問題，因而具有經(jīng)濟、政治、社會、文化、科技等多重屬性。第三，主觀性與客觀性。主觀性是指政策問題需要被人們認(rèn)識到并明確提出來，它打上了人的意識與情感的烙印。一旦人們認(rèn)識到事態(tài)的嚴(yán)重性，就會給政府部門施加壓力，要求提上議事日程。客觀性則是指政策問題是真真切切的客觀存在，不以人的意志為轉(zhuǎn)移。第四，歷史性與變動性。政策問題的形成與發(fā)展是一個歷史過程，政策問題可能是歷史遺留問題，也可能是原有政策的副作用衍生出來的新問題，并且政策問題不會一成不變，隨著環(huán)境、條件以及人們認(rèn)識的變化，政策問題也會在廣度、深度等方面發(fā)生變化。

二、正常政策蛻變?yōu)閱栴}政策具有一定的必然性

一般而言，設(shè)計周密、程序合法、決策科學(xué)的公共政策呈現(xiàn)正常狀態(tài)，能夠有效解決各種實際問題。但是，隨著時間的推移和環(huán)境的變化，原來公共政策的構(gòu)成要素如政策理念、政策效果、政策目標(biāo)、政策工具、政策方案等會逐漸變得不再理性、有效甚至?xí)惻f過時。上述任何一個要素的變化，都可能導(dǎo)致正常政策蛻變?yōu)閱栴}政策。

第一，原來的政策理念隨著人們認(rèn)識的不斷進步變得不再正確，此前的政策就可能變?yōu)閱栴}政策。隨著物質(zhì)財富的豐富和教育的普及，人們接觸到越來越多的新知識、新技能、新觀念，并且在不知不覺中完成認(rèn)知的更新?lián)Q代，原先經(jīng)過強大的宣傳機器灌輸?shù)氖澜缬^、人生觀與價值觀可能會發(fā)生顛覆性的改變。“政策是一種自相矛盾的反論，在那里，可能同時存在幾種依賴于同一觀點的矛盾的真理?！雹?用新的觀念檢視老的政策，以往政策理念的正確性與正當(dāng)性就可能大大降低，取而代之的可能就是質(zhì)疑與否定。在人們的懷疑與反對中，先前政策理念的失效就會導(dǎo)致原來的政策逐步蛻變?yōu)閱栴}政策。

第二，原有的政策效果隨著環(huán)境的改變逐漸衰減，正常政策就會發(fā)生蛻變。如果將社會問題的解決比作治病，則一種可能是經(jīng)過一段時間的療治，一些社會問題逐漸好轉(zhuǎn)，這時相應(yīng)的政策劑量、療程等也要隨之變化，如果原來的方案繼續(xù)執(zhí)行下去，就會出現(xiàn)大的副作用或者造成資源的浪費。第二種可能是存在政策過敏以及政策副作用加重的情況，必須調(diào)整政策方案。第三種可能是出現(xiàn)了并發(fā)癥，需要在原有方案的基礎(chǔ)上增添新的治療手段。上述三種可能都會導(dǎo)致政策不再像以前那么有效，并且越來越不適應(yīng)新的情況，從而逐漸蛻變?yōu)閱栴}政策。公共問題是由眾多因素引起的，而政策只可能涉及其中一個或幾個因素，難以全面覆蓋。{11} 比如，相比以前兩位數(shù)的高速增長，中國經(jīng)濟步入了新常態(tài)，眾多因素導(dǎo)致經(jīng)濟下行壓力大，出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩、經(jīng)濟泡沫等新問題。原先過分依賴投入的經(jīng)濟刺激政策，效果已大不如前，有可能成為問題政策。

第三，原來的政策目標(biāo)隨時間的推移不再準(zhǔn)確，導(dǎo)致原先的政策蛻變?yōu)閱栴}政策。公共政策的作用機理是提供價廉物美的公共產(chǎn)品和服務(wù)以滿足民眾的需要，從而化解種種社會矛盾和利益沖突。但是，人的需要具有層次性和豐富性，并且會不斷變化。尤其是在全球化和信息化浪潮下，后發(fā)國家民眾主體意識覺醒，要求被賦予一定的話語權(quán)并全面參與公共事務(wù)的管理，而不僅僅停留于物質(zhì)生活需求的滿足。在民眾日益增長的需要面前，先前的公共政策目標(biāo)日漸鈍化、老化，難以滿足民眾物質(zhì)與精神層面豐富多彩的需要，導(dǎo)致正常政策演變?yōu)閱栴}政策。

第四，原來的政策工具與手段隨著科技的發(fā)展與進步效率銳減，導(dǎo)致原先的政策變成問題政策。高新科技尤其是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)極大地改變了社會的政策工具選擇，政策技術(shù)突飛猛進。從政府主導(dǎo)的管理到多元參與式協(xié)作，政策安排與政策關(guān)系隨之發(fā)生深刻變化。于是，人們的行為選擇更為豐富，新的政策工具取代舊的政策工具成為歷史的必然。比如，人類歷史上先是由機械裝置取代手工操作，再由信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)取代機械工具。那么，伴隨手工工具與機械工具的落伍，政策執(zhí)行的效率大大降低，原先政策的落后與過時也就成為必然。

第五，原來的政策方案的過時導(dǎo)致政策的蛻變。隨著知識越來越豐富以及科學(xué)技術(shù)突飛猛進，即使解決同樣的社會問題也會不斷涌現(xiàn)出新的解決方案。這就像隨著醫(yī)學(xué)的發(fā)展，治療某種疾病的新的、更有效的方案不斷出現(xiàn)。原有的治療方案已經(jīng)過時，其高成本低療效使之成為有問題的治療方案。對于解決社會問題而言也是這樣，總是有新的更好的解決方案出現(xiàn)。與之相比較，原來的政策方案就變成了有問題的方案，原有的政策也就變成了有問題的政策。比如，為了解決大國糧食安全問題，擴大耕地面積從而提高糧食的總產(chǎn)量是農(nóng)耕時代最容易想到的方案，且這一方案在當(dāng)時是有效的。但在生物、化學(xué)、基因等科技高速發(fā)展的今天，在新型城鎮(zhèn)化背景下，提高單位面積糧食的產(chǎn)量從而保障糧食安全成為更有效的方案。與今天的方案相比較，原來的方案顯然是有問題的。也就是說，在講究科學(xué)種糧的今天，農(nóng)耕時代的廣種薄收就成為了問題政策。

總之，隨著環(huán)境的變化與科技的進步，原來的政策理念、政策效果、政策目標(biāo)、政策工具、政策方案等公共政策要素越來越不適應(yīng)時代的需要。由這些要素所構(gòu)成的舊政策在新情況和新問題面前無所作為，其政策績效歸零甚至為負(fù)。即使原來政策是有效的，在政策目標(biāo)達(dá)成后也要及時終止，否則再執(zhí)行下去就會變成問題政策。更重要的是，隨著時代的進步，原有的政策日益不能滿足民眾的需要，尤其是精神生活的需要、自我實現(xiàn)的需要等。民眾的不滿在增加，他們需要新的理念、策略、工具、目標(biāo)等來鼓舞士氣。因此，先前的政策不再管用，一步一步變?yōu)閱栴}政策。endprint

三、問題政策引發(fā)政策問題的機理

正常政策變化為問題政策具有一定的必然性，而問題政策又會引發(fā)新的政策問題。當(dāng)然，問題政策引發(fā)政策問題不是一蹴而就的，從時間上看，問題政策引發(fā)政策問題一般會經(jīng)過萌發(fā)、培育、加重、惡化等幾個階段。

一是問題政策療效的有限性會埋下新的政策問題的種子。問題政策要么由于問題界定錯誤一開始就是無的放矢，要么是執(zhí)行遭遇梗阻達(dá)不到理想的效果，因而無法解決相關(guān)公共問題。不僅如此，問題政策的實施需要花費諸多成本，投入的大量人力、物力和財力不可避免地被浪費，導(dǎo)致能夠真正解決問題的資源投入嚴(yán)重不足。此外，隨著時間流逝，社會問題被耽擱，最好的療治時間延誤了，原有病癥非但未見好轉(zhuǎn)，反而愈演愈烈，引發(fā)新的更為嚴(yán)重的問題。這樣不僅不能形成良好的社會秩序和保證人們正常地工作生活，社會持續(xù)進步與民眾生活品質(zhì)提升的預(yù)期也會落空，理想和現(xiàn)實的落差越來越大，新的政策問題的種子就此萌芽。比如，20世紀(jì)30年代西方國家為緩解經(jīng)濟危機，實施凱恩斯主義的積極干預(yù)政策，盡管短時間內(nèi)起到了一定的作用，但為后來這些國家的經(jīng)濟“滯漲”問題埋下了隱患。

二是問題政策提供充足的條件使得新的政策問題得以不斷發(fā)育生長。公共政策既要適應(yīng)環(huán)境，同時也在改變環(huán)境。正常的政策在創(chuàng)制之初是與環(huán)境相適應(yīng)的，是環(huán)境的產(chǎn)物。但是世界在一刻不停地發(fā)展變化，世界的這種發(fā)展變化決定了政策環(huán)境的不斷改變，而環(huán)境的改變則要求公共政策也隨之發(fā)生變化。但由于公共政策固有的問題屬性，政策的變動總是滯后于政策環(huán)境的變化，原有的政策編碼不可能全面精準(zhǔn)地預(yù)計到將來的社會矛盾與發(fā)展趨勢，原來的好的政策就會逐漸蛻變成問題政策。問題政策與環(huán)境不可調(diào)和的緊張狀態(tài)為政策問題的生長提供了充足的土壤、陽光、空氣和水分，也就是為政策問題的發(fā)育提供了充分的條件。政策問題往往伴隨政策與環(huán)境之間矛盾和沖突的演變而演變，政策與環(huán)境之間的張力越大，政策問題生長的空間也越大。原有的政策問題沒有得到解決，新的政策問題又開始生長發(fā)育，政策問題如病菌一樣一天一天生長壯大。

三是問題政策導(dǎo)致的分配不公擴大了社會利益矛盾和沖突，加重政策問題。美國學(xué)者戴維·伊斯頓認(rèn)為，公共政策就是對全社會的價值作權(quán)威的分配。{12} 這里的“價值”涵蓋了人類一切現(xiàn)實的和潛在的有用的資源、機會、條件等。有學(xué)者認(rèn)為，公共政策是政府依據(jù)特定時期的目標(biāo)，對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準(zhǔn)則。{13} 這說明公共政策具有價值或利益的權(quán)威性分配的功能。公共政策本質(zhì)上是不同利益主體為生存和發(fā)展的需要開展利益博弈而達(dá)成的均衡狀態(tài)。在利益追求過程中，由于資源的稀缺性和政策的缺陷，難免會產(chǎn)生種種利益矛盾與沖突，危及社會的安全與穩(wěn)定，公共政策的制定和執(zhí)行就是為了解決這些利益矛盾和沖突。政府必須綜合平衡各種利益關(guān)系，進行利益整合。在現(xiàn)實社會中，利益主體是多元的，利益客體又是復(fù)合多維的。政策既要反映社會大多數(shù)人的利益需要，又要保護少數(shù)人的合法利益；既要調(diào)動人創(chuàng)造社會財富的積極性，又要保證利益分配的公正性。但現(xiàn)實是殘酷的，不同的利益主體之間必然存在利益矛盾。從縱向的角度看，這種利益矛盾是指個體、群體與國家之間的利益矛盾；從橫向的角度看，它表現(xiàn)為個體與個體之間的利益矛盾、群體與群體之間的利益矛盾、國家與國家之間的利益矛盾等等。問題政策不可能做到公平正義地分配社會利益，而分配不公會導(dǎo)致貧富差距和顯失公平，從而進一步導(dǎo)致社會問題的積聚和加重。

四是問題政策會破壞社會與市場的正常運行，進一步惡化政策問題。經(jīng)濟社會發(fā)展進步有其自身的規(guī)律，當(dāng)前達(dá)成的共識是讓市場在資源配置中起決定性作用，推進社會自我管理與自我服務(wù)，降低治理成本。但正如人體攝入某種藥物后必然對人體自我運行系統(tǒng)產(chǎn)生干擾，從而出現(xiàn)或大或小的副作用一樣，公共政策都具有一定的副作用，問題政策的副作用尤其巨大，對經(jīng)濟社會的自我發(fā)展破壞嚴(yán)重，并產(chǎn)生各種后遺癥。比如超發(fā)貨幣對經(jīng)濟進行強刺激如同人體服用興奮劑一樣，短期內(nèi)可能會產(chǎn)生效果，但同時肯定會導(dǎo)致產(chǎn)能過剩與價格信號失靈而得不償失。問題政策由于在政策理念、政策目標(biāo)、政策效果、政策工具、政策方案等方面存在或大或小的問題，不僅會影響好的政策發(fā)揮作用，而且會對市場調(diào)節(jié)機制與社會自治機制造成干擾，嚴(yán)重破壞經(jīng)濟社會的自我發(fā)展，從而導(dǎo)致政策問題進一步惡化。

四、防治問題政策引發(fā)政策問題

好的政策隨時空轉(zhuǎn)移變?yōu)閱栴}政策具有一定的必然性，這也反映了人的理性的有限性與公共政策問題的復(fù)雜多變性。公共政策先是在順境中運行，一段時間后原來的順境可能變?yōu)槟婢?。隨著人們對政策的不滿情緒與日俱增，公共政策就會變?yōu)閱栴}政策，而問題政策遲早會引發(fā)并惡化政策問題。但是，無論是誤區(qū)型問題政策還是失效型問題政策，在它們面前人們并非束手無策而無所作為。根據(jù)問題政策引發(fā)政策問題的機理，可以多措并舉防治問題政策引發(fā)政策問題。

第一，建立健全決策的科學(xué)化、民主化、法治化機制，完善政策制定過程，預(yù)防問題政策的出現(xiàn)。決策科學(xué)化、民主化、法治化三位一體，相互作用，缺一不可。對于重大、復(fù)雜的公共決策，這三者的綜合效應(yīng)對于預(yù)防問題政策的出現(xiàn)至關(guān)重要。公共決策科學(xué)化、民主化、法治化意味著健全信息系統(tǒng)、參謀系統(tǒng)、支持系統(tǒng)以及抉擇系統(tǒng)，意味著民眾的參與和集思廣益，意味著程序理性與合法性。首先，應(yīng)注重提高決策者對于政策問題的理性認(rèn)識水平和敬畏之心，防止“無知之幕”下的決策以及沖動莽撞情緒下的決策，保持沉著冷靜。其次，應(yīng)加強智庫建設(shè)與政策研究，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供有價值的建議。公共政策的民主參與可以有效減少決策失誤，避免政策的誤區(qū)和觀念的陳舊僵化。再次，應(yīng)堅持公共政策合法化，使整個政策活動運行在法治的軌道上。決策的科學(xué)化、民主化、法治化可以盡可能地完善公共政策方案，而完美的政策方案可以從源頭上堵住政策問題出現(xiàn)的漏洞。

第二，堅守公共政策執(zhí)行的公開、公平、公正原則，防止政策問題的生長發(fā)育。公開、公平、公正是一個具有內(nèi)在一致性的、不可割裂的整體。對公共政策而言，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，政策內(nèi)容、目標(biāo)、執(zhí)行程序、產(chǎn)生的結(jié)果等政策信息必須公開，以滿足民眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)需求，便于發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。公平的主旨是程序理性，它要求在政策面前人人平等，做到“一碗水端平”，杜絕歧視（可合理考慮特殊情況，比如對弱者的政策傾斜）。公正指政策要保衛(wèi)正義、平等、中立、無私等正確價值觀，通過實質(zhì)正義和實體正義消除徇私舞弊，確保政策的有效執(zhí)行，并鏟除政策問題生長發(fā)育的土壤。endprint

第三，加強問題政策監(jiān)控與調(diào)整，建立政策問題預(yù)警機制。政策監(jiān)控是指政策的監(jiān)督與控制。政策監(jiān)督側(cè)重于對政策行為與政策關(guān)系的偏差信息的獲取，政策控制則是在此基礎(chǔ)上對政策行為與政策關(guān)系的偏差的糾正。對政策的監(jiān)控有利于在問題政策與政策問題之間修筑一條隔離帶并及時預(yù)警。一旦出現(xiàn)問題，預(yù)警機制就會發(fā)揮作用，及時對政策目標(biāo)、政策方案、政策行為、政策關(guān)系等加以調(diào)整，主動采取措施避免正常政策蛻變?yōu)閱栴}政策和問題政策引發(fā)政策問題。這里尤其要強調(diào)政策外部監(jiān)控，比如立法機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)控。無論是主動的還是反應(yīng)式的立法監(jiān)督，都可以起到保護政策執(zhí)行的完整性，防范立法機關(guān)以外的破壞性影響的作用。{14}

第四，重視問題政策評估與終結(jié)，阻斷政策問題的傳染蔓延。詹姆斯·安德森認(rèn)為，“如果把政策過程看作某種有序的活動的話，那么，它的最后一個階段就是政策評估”{15}。一般而言，政策評估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，其目的在于取得有關(guān)的信息，作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據(jù)。{16} 政策評估的功能在于認(rèn)清政策結(jié)果，建立因果關(guān)系，作出價值判斷，決定政策去留。比如，對于問題政策，按照羅爾斯的公平正義理念，如果是不正義的，就必須加以糾正和消除。{17} 這樣做的好處在于在問題政策與政策問題之間構(gòu)建一個熔斷機制，防止問題政策引起新的政策問題進而影響到其他正常政策發(fā)揮作用。值得一提的是，通過政策評估，建立健全重大決策失誤的問責(zé)制度，形成審慎決策的倒逼機制，對于防治問題政策引發(fā)政策問題具有重要作用。

五、結(jié)論與討論

公共政策活動是有生命周期的運動過程。美國學(xué)者查爾斯·瓊斯認(rèn)為，政策過程框架的基本要素有：感知（定義）、界定、匯集或累加、組織、確立議程、方案形成、合法化、預(yù)算、執(zhí)行、評估和終結(jié)。在此基礎(chǔ)上，他將政策過程分為五個階段：問題界定、政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結(jié)。{18} 從政策運行軌跡來看，審慎出臺的政策一般是有效的政策，但隨著時間的推移、環(huán)境與情勢的變遷，好的政策會逐漸變?yōu)閱栴}政策；問題政策的非理性、局限性、副作用、僵化性，使其不僅不能解決原來的問題，而且會引發(fā)新的問題。

由于公共政策的關(guān)聯(lián)性，政策問題與問題政策之間存在內(nèi)在的聯(lián)系，政策問題往往源于問題政策。公共政策蛻變?yōu)閱栴}政策是一種必然的趨勢，問題政策帶來政策問題也是不可避免的。但這并不意味著在這一困境中我們無所作為，相反，可以采取一定的措施對這一問題加以防治。如，盡可能提升決策的科學(xué)性、民主性、合法性，減少決策的失誤，用足政策的正向作用，盡力抑制其副作用；在出現(xiàn)問題征兆時對政策進行及時的調(diào)整和改善，保持政策的正確方向；加強政策信息公開，重視公共政策執(zhí)行的公平公正；構(gòu)建問題政策的監(jiān)控與調(diào)整、評估與終結(jié)機制，在問題政策與政策問題之間設(shè)立防火墻、隔離帶、緩沖區(qū)與熔斷機制，及時化解險情。

一個值得討論的問題是，問題政策引發(fā)政策問題這一現(xiàn)象是否具有普遍性？或者說，人類社會有許多全新的政策問題，這些全新的政策問題是否都是由問題政策引起的？我們的回答是肯定的。由于人類社會經(jīng)過幾千年的長時間演進，絕大多數(shù)公共問題與公共政策呈現(xiàn)非零起點。即使是全新的政策問題，它的產(chǎn)生也與人們已有的思想觀念、社會環(huán)境有關(guān)，并且人們只能從現(xiàn)有的知識圖景中去分析問題尋求答案，其解決方案、思路、對策來源于或者受啟發(fā)于原來的或現(xiàn)存的理論、邏輯、推理、思維方式等。這些文化知識通過師徒相傳、文化繼承、學(xué)校教育等等途徑一代又一代傳承下來。由于知識技能的路徑依賴，人類不可能脫離已有的政策觀念與文化的影響去采取全新的方案來解決新的公共問題。即使有些政策問題在公共部門沒有好的解決方案，人們也可從私人部門吸收和借鑒相關(guān)方案，而這些方案不是十全十美的，也會引起政策問題。這也說明了政策問題起源于問題政策具有一定的普遍性。問題政策無法避免及其引發(fā)政策問題表明了公共政策領(lǐng)域的無奈，進一步厘清問題政策與政策問題的相互關(guān)系及其表現(xiàn)形式、問題政策引發(fā)政策問題的過程及機理等，從具體的問題政策中尋求解決政策問題的有效方案，是一個值得進一步探索的重要課題。

注釋：

① 王騷：《公共政策學(xué)》，天津大學(xué)出版社2010年版，第113頁。

② 彼得·羅西等：《項目評估：方法與技術(shù)》，邱澤奇等譯，華夏出版社2002年版，第51頁。

③ 張國慶：《公共政策分析》，復(fù)旦大學(xué)出版社2009年版，第249頁。

④{13} 陳慶云：《公共政策分析》，中國經(jīng)濟出版社1996年版，第233、9頁。

⑤ 喬恩·謝潑德、哈文·沃斯：《美國社會問題》，喬壽寧、劉云霞譯，山西人民出版社1987年版，第1—2頁。

⑥{11}{15} 詹姆斯·安德森：《公共決策》，唐亮譯，華夏出版社1990年版，第65—66、207、183頁。

⑦ 威廉·N·鄧恩：《公共政策分析導(dǎo)論》（第四版），謝明等譯，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第50頁。

⑧ 桑玉成、劉百鳴：《公共政策學(xué)導(dǎo)論》，復(fù)旦大學(xué)出版社1991年版，第76頁。

⑨ 寧騷：《公共政策學(xué)》（第二版），高等教育出版社2011年版，第133頁。

⑩ 查爾斯·J·?？怂沟龋骸逗蟋F(xiàn)代公共行政——話語指向》，楚艷紅等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第3頁。

{12} D. Easten， The Political System， An Inquiry into the State of Political Science， N.Y.： Knopf， 1953， p.129.

{14} 威廉·F·韋斯特：《控制官僚——制度制約的理論與實踐》，張定準(zhǔn)等譯，重慶出版社2001年版，第179頁。

{16} 陳振明：《政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第309頁。

{17} J. Rawls， A Theory of Justice， Cambridge： Harvard University Press， 1971， p.3.

{18} Charles O. Jones， An Introduction to the Study of Public Policy （3rd ed.）， Monterey， California： Brookes/Code Publishing Company， 1984， pp.27-29.

作者簡介：蔣碩亮，上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，上海，200433；潘玉志，上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院博士研究生，上海，200433。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）endprint