PPP投資模式存在的主要問題和根源分析

高軍+林曉

摘 要：文章針對PPP存在的問題進行分析，以問題出現(xiàn)的根源風(fēng)險為基礎(chǔ)，總結(jié)出如下問題：配套規(guī)章制度不完善；市場參與上缺失公平；風(fēng)險、收益分配機制不夠合理。目的在于了解風(fēng)險之后，及時總結(jié)出改善措施，提高PPP項目運行質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：PPP項目；主要問題；問題根源

PPP模式是我國開展城市化建設(shè)應(yīng)用的主要模式之一，這種模式發(fā)展需要結(jié)合我國具體發(fā)展軌跡為基礎(chǔ)。當(dāng)前發(fā)展中，還存在很多需要完善以及普及的地方，不管是制度保障方面，還是對PPP的角色定位方面，都需要詳細診斷，及時尋找到出現(xiàn)問題的根源，并且將問題解決。

1.PPP存在的主要問題

1.1配套規(guī)章制度不完善

對于當(dāng)前的PPP模式來講，必須保證其系統(tǒng)框架完善，具有統(tǒng)一的法律法規(guī)管理制度。只有保證條件穩(wěn)固并且充實，才能為PPP模式的有效運行提供基礎(chǔ)。對于這方面的管理，我國針對公私合營模式下，需要雙方承擔(dān)的義務(wù)以及責(zé)任等進行明確規(guī)定。但是從總體上來講，還是缺少系統(tǒng)的法律法規(guī)進行保障。與此相關(guān)的政策制定中，法律法規(guī)方面很多文件都屬于地方性管理條例，或者屬于部位規(guī)章制度等【1】。比如說我國的國務(wù)院出臺的政策《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》或者《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》等。地方性出臺的規(guī)章制度，拿四川省來講，《四川省財政廳關(guān)于支持推進政府與社會資本合作有關(guān)政策的通知》等。雖然都針對PPP項目實施提出了指導(dǎo)性建議，但是對具體的權(quán)利執(zhí)行以及義務(wù)劃分等并不是非常清晰，影響地方PPP項目運行積極性，當(dāng)然法律效益不是很高，約束力也不夠理想。

如若沒有非常強的法律規(guī)章制度為PPP項目提供支持，實際運行中，都會出現(xiàn)各種問題，比如運行規(guī)范不到位、流程不合理或者各種資金糾紛等，影響最終的運行與建設(shè)。

1.2市場參與上缺失公平

PPP項目運行中，是一種社會與私人部門之間的合作模式，這兩個部門都是我國城市化建設(shè)的關(guān)鍵部門。同時利用公私合營模式以及具體的角色進行準確定位，發(fā)現(xiàn)其實政府具有比較強的優(yōu)勢。公私合營中非常注重私人關(guān)系或者領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系等，這樣的形式下，削弱了市場機制、法律制度的約束。政府部門參與的PPP項目職能不能確定，意識不夠準確，總是認為自己是主導(dǎo)者，實際上不管是政府還是私人都屬于合作者位置，這種意識不夠清晰準確，導(dǎo)致機制創(chuàng)新受到限制。

加上私人部門中，針對PPP項目合作方面，并沒有很多參與講解的話語權(quán)，決定權(quán)更是缺少【2】。PPP項目運行，私人部門產(chǎn)生最多的感受便是政府方面會出現(xiàn)失信或者政策不完善等問題，但是最終問題的解決卻處于比較窘迫的狀態(tài)。PPP項目實施期間，其最顯著的特點便是周期比較長，幾年甚至幾十年，這期間的影響因素非常多，其不確定性影響機率加大。私人部門參與PPP項目期間，最先對政府行為以及政策確定性等進行考慮研究，尋找其中對自己的影響因素。如果政府人員不確定，或者因為各種原因出現(xiàn)變更，這些都會造成PPP項目運行出現(xiàn)不連貫性，甚至還會出現(xiàn)各種毀約現(xiàn)象。最后PPP項目失敗，各種糾紛安全數(shù)量驟增?？傊?，從客觀上來講，市場參與的公平性缺失，私人部門比較容易受到利益損傷，這種現(xiàn)象對PPP項目公私合資的開展十分不利，必須及時解決。

1.3風(fēng)險、收益分配機制不夠合理

風(fēng)險分配、收益劃分上都存在不合理之處，主要是因為各種機制的不完善。上述內(nèi)容中也提到PPP項目本身就帶有一定的特殊性，不管是建設(shè)還是后期的運營等都會遇到各種風(fēng)險，并且其中的一些風(fēng)險不可避免。因為公共部門、私人部門都參與到PPP項目中，最終運營的目標與最初目標不同，影響投資合作的信心。比如說公共部門中，其目的是希望能夠借助私人部門提供的資金以及技術(shù)等促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。私人部門希望能夠通過PPP項目獲得更多的收益。為了促成合作，政策部門會將其中的風(fēng)險等包攬在自己身上，以此為條件，吸收更多的私人部門【3】?？墒且矔霈F(xiàn)這樣的狀況，為了降低各部門承擔(dān)的責(zé)任，將風(fēng)險元素來回推搡，造成后期的建設(shè)不盡如人意?？傊?，PPP項目中，涉及范圍較廣，利益劃分、風(fēng)險分配等不夠完善，影響項目推進工作的順利進行，甚至造成任務(wù)的失敗，最終利益都不能如期收回。

2.PPP存在問題的主要根源

PPP項目之所以存在以上這些問題，主要的根源在于其中隱藏的各種風(fēng)險，對此進行了總結(jié)，具體內(nèi)容如下：

2.1政治風(fēng)險

PPP項目是私人部門與政府部門之間的合作，政府政權(quán)之間相互更替，隱藏著很多的政治風(fēng)險。加上PPP項目其消耗的時間比較長，政府提出的各種政策等必須具備延續(xù)性與穩(wěn)定性。實際上卻缺少這些特點，所以政府風(fēng)險下導(dǎo)致各種問題出現(xiàn)。

2.2運營風(fēng)險

所謂運營風(fēng)險，主要是因為PPP項目運行期間會遭受到很多不確定因素的影響，導(dǎo)致最終運行受阻、或者失敗。

2.3建設(shè)風(fēng)險

PPP項目建設(shè)周期長，建設(shè)中設(shè)計的種類多、合作單位多、協(xié)調(diào)難度大。這些特點以外，還包含技術(shù)、材料等因素，必須攻克這些建設(shè)風(fēng)險，才能保證PPP項目的正常運行。

2.4監(jiān)督風(fēng)險

部門之間具有相互監(jiān)督的職責(zé)。但是實際PPP項目運行中，缺少固定、專門的監(jiān)管部門，很多方面都還是采用多層次管理模式。發(fā)改委以及財政部門屬于監(jiān)管項目的主體，但是兩個部門實際監(jiān)管中，對具體的操作以及流程等不了解，導(dǎo)致監(jiān)督控制存在偏差。加上很多實際情況，與政策之間并不是完全相符，造成各種沖突的出現(xiàn)，還會增大最終的投入成本，監(jiān)管效率得不到提升。

結(jié)束語：

綜上所述，利用對PPP項目存在的主要問題以及產(chǎn)生問題的根源探索，了解具體需要改善的地方，及時制定適當(dāng)?shù)母纳拼胧?，幫助PPP項目正常建設(shè)、運營。

參考文獻

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