土地新政能否推動住宅用地多元化供應

■ 主持人 藍 楓

我國將研究制定權屬不變、符合規(guī)劃條件下，非房地產企業(yè)依法取得使用權的土地作為住宅用地的辦法?！白赓彶⑴e”可否展開新的發(fā)展通道？住宅用地多元化供應能否助推建立房地產長效機制？本期會客廳邀請中國鄉(xiāng)建院院長李昌平、北京師范大學房地產研究中心主任董藩、北京房地產法學會副會長兼秘書長趙秀池，就相關問題進行探討。

住宅用地多元化供應有助于建立房地產長效機制

李昌平

主持人：如何理解政府將不再是居住用地的唯一提供者？

李昌平：過去中國房地產的20多年發(fā)展歷史，其實就是國有土地發(fā)展歷史，特別是商品房住宅土地，來源單一，地方土地財政依賴房地產，依賴土地招拍掛，國有土地招拍掛出讓，是商品房住宅土地的唯一來源。

城鎮(zhèn)住房供地屬于政府壟斷，因為城鎮(zhèn)土地是歸國家所有。這些年，房地產開發(fā)商拿地，地價越來越貴，房價越來越高。實際上從土地所有制來講，土地分為城鄉(xiāng)兩種制度，城鎮(zhèn)土地歸國家所有，農村土地歸集體所有，農村集體也是一種土地的所有權，我認為，不僅是國家能夠供應土地，農村集體也可以是土地的供給者。尤其現在國家提倡租購并舉、大力發(fā)展租賃市場，農村集體建設用地可以利用起來。如北京正在實施的集體土地租賃住房項目就是這種情況，北京市計劃于2017年至2021年的五年內供應1000公頃集體土地，用于建設集體租賃住房。如重慶探索并實施了地票制度。建立全國唯一的農村土地交易所。當進城農民在城里落戶以后，如果覺得自己的宅基地實在沒有用處，可以交給政府復墾為耕地，他可以拿到地票交易所交易，同時房產商要征農民的地需要地票指標。一畝地票的價格如果是20萬元，除掉復墾成本，剩下的就給農民。我認為，實行地票交易可以說是一舉三得。一是對進城務工農民來說，把閑置的宅基地復墾為耕地，自己得到了一筆收入，這筆收入可以作為他進城的資金。二是對農村和城市來說，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌耕地宏觀上得到了保護。三是重慶的城市化進程會加快，發(fā)展速度也可相應加快。因為國家一年批800萬畝耕地指標給各個省市，而地票相當于市場配置指標，不需要國家批，這個過程中如果多了三五萬畝的地票指標，就等于計劃指標之外，多了一些市場指標。重慶實施的地票制度我認為既合理又有意義，能實現宏觀長遠的城鄉(xiāng)建設性用地綜合平衡，保障了城市居民用地供給，同時農村的耕地又能得到保護。

住宅用地多元化供應，預計未來非房地產企業(yè)開發(fā)集體土地的政策將會加速試點。另外，政府不再壟斷住房土地供應，對集體土地價值將有非常大的提升影響。對于城市租賃市場影響最大，對于商品房住宅市場來說也能起到緩解供需的作用。

主持人：未來我國房地產市場將如何變化？

李昌平：我認為，政府將不再壟斷土地供應，推動住宅用地多元化供應，對建立房地產長效機制有著深遠意義。我認為，未來我國房地產市場的變化將體現在三個方面：一是將研究制定權屬不變、符合規(guī)劃條件下，非房地產企業(yè)依法取得使用權的土地作為住宅用地的辦法。二是深化利用農村集體經營性建設用地建設租賃住房試點，推動建立多主體供應、多渠道保障租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。三是將探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權。盡管這三項改革的舉措在具體的實施辦法上都顯得小心翼翼，但這三項改革舉措的落實，仍然意味著中國土地供應將出現實質性的變化，政府作為土地壟斷供應者的歷史將慢慢終結，這對中國房地產市場的格局以及房價未來的走勢必然產生實質性的影響。

住宅用地多元化供應可提升集體建設用地價值

董 藩

主持人：住宅用地多元化供應，對集體建設用地有哪些影響？

董 藩：目前，農村集體用地只能用于租賃住房的建設。已經在北京、上海、南京、杭州、廈門、武漢、合肥、鄭州、廣州、佛山、肇慶、沈陽、成都13個試點城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點。在試點城市，村鎮(zhèn)集體經濟組織可以自行開發(fā)運營，也可以通過聯營、入股等方式建設運營集體租賃住房。這種限制集體土地用途的做法主要是防止大量集體土地建造商品房后，沖擊存量商品住宅市場，也拉低國有土地出讓價格。同時，只準建設租賃房，且不準以租代售，又能避免長期存在的“小產權房”轉正的尷尬。因此，這項政策是拿捏過的，僅僅可以因為土地價格較低而提高租賃回報率，激勵租賃房屋的供給。另外，城中村開發(fā)將會降低門檻，在過去必須由政府征收與拆遷的做法，導致發(fā)生很多矛盾以及土地價格變得昂貴?，F在，城中村的集體土地開發(fā)可以由村民自己決定，自己處理。避免了拆遷與征收帶來的巨大麻煩。

事實上，大部分城市的確存在大量沒有被國土部門征收與轉化為住宅用地的國有土地，允許他們入市并不會突然改變目前市場供需的格局。首先，國有企業(yè)可以利用原國有劃撥用地變更土地性質為國有居住用地，進行后續(xù)開發(fā)，但是，其開發(fā)的住房必須是保障性住房，而保障性住房一般會對購買者設置很高的門檻。一般而言，國企利用自己的土地蓋房大部分是為本單位員工提供住房保障，很少為社會低收入群體增加供給。其次，實質性的增加商品房供應的措施是允許城市內的工業(yè)用地與產業(yè)園區(qū)用地轉化為住宅用地?，F在部分城市大量工業(yè)用地閑置但又沒能轉變規(guī)劃性質，沒有被國土部門收儲。此外，一些產業(yè)園區(qū)土地規(guī)模較大但實際利用率很低，如果允許其轉變土地性質，就可以為市場提供住宅用地。當然，不管是工業(yè)用地還是產業(yè)園區(qū)，在城市化大發(fā)展的十幾年中，基本已經被消化掉，存在空置現象的主要是在偏遠郊區(qū)，規(guī)模也不會太大，這部分的土地供應對市場也不會形成沖擊。因此，新政產生的主要增量是集體用地提供的租賃房以及國有企業(yè)為本單位員工提供的保障性住房，能夠增加商品住宅的土地很少，并不會根本改變當前由國土部門壟斷土地供應的大格局。

盤活宅基地 促進鄉(xiāng)村振興

趙秀池

主持人：探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，是否意味著可以適度盤活農村宅基地使用權，促進鄉(xiāng)村振興？

趙秀池：宅基地是指村集體給本集體內部村民使用的、用來建房的土地。宅基地的“三權分置”指的是落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。以農民房屋為例，宅基地土地歸集體所有，什么人具有資格來享有這塊土地上所產生的收益，則為村集體成員，也即收益按照資格權進行分配，但具有資格的人并不一定使用相應的宅基地，可以將使用權讓渡給其他人從而獲得收益。如果三權不清，進入市場后可能會引發(fā)矛盾。

當前，在許多欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村，因為進城務工人員增多，大量宅基地長期閑置。如何盤活和利用這些宅基地資源，是一項關乎鄉(xiāng)村振興和農民收入的重要問題。目前，已經到了將土地增值收益、資源配置更多投向“三農”的時候了。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，用好土地是基礎，增加投入是關鍵。宅基地所有權、資格權、使用權的“三權分置”被擺上了鄉(xiāng)村振興工作中的重要位置。此前，我國在33個縣（市、區(qū)）開展了完善農村土地制度的改革試點，調整實施關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規(guī)定。以浙江義烏為例，義烏早在2015年就開始推行宅基地“三權分置”制度，既保障農民的基本居住權利，又最大限度地促進了宅基地價值的增值，增加了農民的財產性收入。2015年3月，義烏被列為全國農村土地制度改革試點地區(qū)以來，在守牢“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”三條底線的基礎上，積極推進理論創(chuàng)新和實踐探索，盤活農村居民的“沉睡資產”。同年4月，義烏在全國率先提出農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”制度體系設計。2016年4月26日，義烏市委、市政府印發(fā)了《關于推進農村宅基地制度改革試點工作的若干意見》，明確在落實宅基地所有權和保障集體經濟組織成員資格權的前提下，允許宅基地使用權通過合法方式有條件轉讓。由此，義烏基本確立了宅基地制度改革中的宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”制度體系。截至2017年底，當地已頒發(fā)農房不動產證2萬多本。

基于宅基地制度改革中“三權分置”的頂層設計，義烏已對宅基地的取得置換、明晰產權、抵押擔保、入市轉讓、有償使用、自愿退出及民主管理等七方面進行了制度創(chuàng)新，在此制度框架下積極推進先行先試，改革多項成果位列全國第一。

在農村宅基地制度改革中，義烏堅持維護農村宅基地集體所有權，固化宅基地資格權，完善宅基地使用權，既保障了農民的基本居住權利，又最大限度地促進了宅基地價值的增值，增加了農民的財產性收入，助力鄉(xiāng)村振興。

為完善城鄉(xiāng)地價體系，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，2017年6月12日，義烏建立全國首個農村宅基地基準地價體系并正式公布了《義烏市宅基地基準地價》。截至目前，義烏當地24家金融機構累計發(fā)放農民住房抵押貸款6763筆，貸款金額32.23億元，貸款余額30.30億元，占全國試點地區(qū)總量的三分之一以上。

宅基地“三權分置”等改革措施也是將使用權、資格權賦予農民，這將帶來更大的活力和改革機會。鄉(xiāng)村振興就是要給農民更多的權利，讓他們自己根據實際情況去處置他們的宅基地。

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網友“祖國山河”：探索非房地產企業(yè)依法取得使用權的土地作為住宅用地，宅基地“三權分置”，開啟了房地產管理模式和土地市場的深度變革。隨著新的改革舉措實施，非房地產企業(yè)依法取得使用權的土地，用以建設住宅，將實現多元主體的住房供應，也是對土地市場的松綁與放權。政府不再壟斷住房用地，盤活非房地產企業(yè)自有土地、農村集體經營性建設用地，是貫徹中央提出的建立多主體供應、多渠道保障租購并舉“兩多一并舉”住房制度基礎性的土地制度變革，可望漸別土地財政，抑制地產投機，滿足住有所居，維護不動產市場穩(wěn)定。

網友“馬光遠”：在完全壟斷的土地供應制度下，土地只能是稀缺的，只有稀缺才能創(chuàng)造最大的價值。因此，解決高房價的根子在于土地制度的突破，這是真正的長效機制。土地“多主體供應”，無疑是一個積極的信號。盡管從目前的舉措來看，除了“非房地產企業(yè)的用地用于住宅”這一點可以直接增加土地供應外，其他諸如集體土地只能用于租賃房試點等，口子仍然開得太小。

網友“鄭州樓市”：政府不再壟斷住房供地，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，將對租房市場產生深刻影響。未來，除了高端公寓、開發(fā)商自持運營、安置房等不同形式的出租房以外，還會有大量的集體性質租賃房投入，租房市場將逐步分化，以滿足不同需求層次的住戶。

網友“一條大河”：可以預料的是，未來將有相當比例的土地和住房供應，通過非房地產企業(yè)來進入市場，提供給企業(yè)員工以及廣大租房者使用。

網友“菜菜”：宅基地“三權分置”大有可探索的空間。以往宅基地可以流轉只限定在集體所有制內部，現在13個試點城市里有些地方已經有了突破，在農村的村落之間，有的宅基地就可以流轉了，甚至有的進城落戶的農民，仍然可以回到自己的家鄉(xiāng)，再有償獲得一塊宅基地建房。