新時代法治邊疆的構(gòu)建與發(fā)展

劉春呈

（云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091）

自黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就為原有的依法治國理念注入了新的時代精神，提出了全面依法治國的新戰(zhàn)略、新思想、新目標(biāo)，為全面依法治國的理論與實踐開辟了新境界，為中國特色社會主義法治建設(shè)拉開了新帷幕。堅持全面依法治國是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的基本方略之一，將2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會作為社會主義現(xiàn)代化實現(xiàn)的基本目標(biāo)。這也就要求我們將中國特色社會主義的法治建設(shè)貫徹落實到社會的各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)。在現(xiàn)代國家的治理過程中，構(gòu)建法治邊疆是推進國家治理法治化的現(xiàn)實需要?！皬漠?dāng)下情況來看，我國邊疆地區(qū)的法治建設(shè)水平整體上滯后于內(nèi)地和沿海地區(qū)，儼然成為實現(xiàn)國家治理法治化和現(xiàn)代化的一塊短板?！盵1]長期以來，邊疆地區(qū)非法治化的治理模式，對我國的中國特色社會主義法治體系形成了一定程度的破壞。中國特色社會主義法治體系作為一個有機整體，任何環(huán)節(jié)的缺失都會對法治建設(shè)造成不利影響。在邊疆地區(qū)當(dāng)前的社會條件之下，如何打破當(dāng)前階段凝固的傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)，構(gòu)建服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化的法治邊疆，以推動邊疆社會現(xiàn)代法治化的發(fā)展進程，也就成了現(xiàn)階段邊疆社會建設(shè)的核心所在。

1 法治問題在邊疆社會的生成

邊疆社會是在我國疆域邊緣的獨特地理位置和多民族聚居的獨特社會環(huán)境下共同孕育產(chǎn)生的，自古以來就處于國家權(quán)力延伸遞減半徑的最末端，原生社會傳統(tǒng)政治權(quán)威始終居于強勢地位，本民族傳統(tǒng)的習(xí)慣法也對整個邊疆社會的運轉(zhuǎn)發(fā)揮著重要的支配作用。綜合來看，“邊疆社會獨特的社會環(huán)境在極大程度上對國家法治形成了現(xiàn)實意義上的‘軟化’，傳統(tǒng)的非法治化治理方式和手段阻礙了法治建設(shè)進程”[1]。來自外界現(xiàn)代法治思想的涌入，勢必同本土的傳統(tǒng)人治模式形成“碰撞”，這也就給法治邊疆的構(gòu)建帶來了挑戰(zhàn)，是我們無法回避的現(xiàn)實命題。通過對邊疆社會的深入觀察，只有依靠法治的治理模式，處理和協(xié)調(diào)好邊疆社會中各利益群體間的利益關(guān)系，才能保障長期有效可持續(xù)的邊疆治理。

1.1 邊疆社會公民的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系存在錯位

在邊疆社會中，法治認(rèn)同已成為現(xiàn)實性問題，在邊疆治理過程中突出存在。一種情況是邊疆社會公民沒有意識到權(quán)利和義務(wù)是同在的，往往只愿意享受權(quán)利，一味地貪圖國家政策層面的實際利益，卻主觀地忽略了應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，不愿意承擔(dān)作為一名中國公民應(yīng)當(dāng)盡到的責(zé)任。這種情況下存在的法治認(rèn)同問題，源于邊疆社會民眾傳統(tǒng)的民族認(rèn)同視角，對國家法及國家法框架下的治理手段認(rèn)同感較低甚至是不認(rèn)同。在現(xiàn)階段中國政治制度安排之下，國家治理不存在區(qū)域性差別，是高度統(tǒng)一的治理模式。邊疆社會民眾淡薄的法治意識，將導(dǎo)致法律無法得到他們主動的認(rèn)同與接受，進而阻礙邊疆社會的法治化進程。另一種情況則是邊疆社會民眾的利益意識在社會發(fā)展的過程中不斷覺醒，因相關(guān)利益糾葛而產(chǎn)生一系列社會矛盾。在這種情況下，對現(xiàn)實情況認(rèn)識不夠全面的民眾往往容易被敵對勢力蒙蔽，產(chǎn)生種種非理性的行為。在民族認(rèn)同急劇膨脹的同時，國家認(rèn)同驟降，隨之也就造成了公民權(quán)利和義務(wù)的失衡現(xiàn)象，且在法治建設(shè)缺位情況下不斷加劇。邊疆社會各民族權(quán)利與義務(wù)的分配，亟需科學(xué)有效的法治手段來對其進行不斷的適配性矯正。

1.2 邊疆社會傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)代法治理念隱含沖突

從歷史的角度來看，各民族傳統(tǒng)的文化和習(xí)俗都是在漫長的歷史發(fā)展過程中形成的，各民族自身的傳統(tǒng)文化塑造了各民族成員的價值觀念，為各民族成員在民族內(nèi)部的交流與交往創(chuàng)造了條件，進而保障了族群整體的穩(wěn)定性發(fā)展。但由于各民族的發(fā)展具有獨立性，導(dǎo)致了不同民族間傳統(tǒng)文化存在著較大的差異。異質(zhì)性的民族文化在保障各民族獨立性的同時，也對各民族間的族際交往造成了阻礙，甚至在某些特定的歷史條件下誘發(fā)不同程度的族際沖突，使邊疆治理面臨挑戰(zhàn)。在邊疆社會中，各民族所信奉的宗教都在傳入后經(jīng)歷了長期的本土化建構(gòu)，并與民族傳統(tǒng)形成了黏性極強的共生共存關(guān)系，導(dǎo)致人們往往在提起某民族時就會直接聯(lián)想到某宗教。在這樣的思想文化浸染下，邊疆社會各民族長期以來都是在本民族的傳統(tǒng)觀念下進行相應(yīng)的價值判斷，各民族傳統(tǒng)觀念的異質(zhì)性導(dǎo)致了矛盾與分歧的產(chǎn)生。各類異質(zhì)性因素綜合在一起，共同促成了邊疆社會的特殊性，這也就是其與現(xiàn)代法治理念沖突形成的根源。著眼于當(dāng)前邊疆社會的內(nèi)部環(huán)境，城鎮(zhèn)化水平的提升進一步加速了邊疆社會的人口流動，原來的人口分布和社會結(jié)構(gòu)也被打破，邊疆社會各族群與外界的交流交往過程，實際上就是傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)代思潮的碰撞，潛藏著內(nèi)生的矛盾與沖突，使一些社會問題在邊疆固有的地域文化環(huán)境中日趨復(fù)雜。伴隨著國家治理行為在邊疆社會的不斷貫徹深入，蘊含現(xiàn)代理性因素的治理行為對邊疆社會的傳統(tǒng)觀念形成了劇烈沖擊，產(chǎn)生了“傷根動骨”的瓦解效用。在這個過程中，人治與法治、個人利益和公共利益、宗教權(quán)威和國家權(quán)威、傳統(tǒng)社會組織形式和現(xiàn)代社會組織形式間均存在著激烈的博弈現(xiàn)象。

1.3 邊疆社會法治化進程受到市場因素的干擾

邊疆社會的和諧穩(wěn)定離不開邊疆社會經(jīng)濟的良好發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展水平的提升，在促進人民生活水平提升的同時，也增強了邊疆社會內(nèi)部各民族的凝聚力。這樣來看，經(jīng)濟發(fā)展水平與邊疆社會穩(wěn)定呈正相關(guān)關(guān)系。邊疆社會市場經(jīng)濟活動的開展，應(yīng)該也必須在法治的框架下進行，依托法律法規(guī)對相應(yīng)的市場經(jīng)濟活動進行規(guī)范和引導(dǎo)。我們必須對市場經(jīng)濟本身存在的固有弊端加以注意和防范。第一，在市場經(jīng)濟活動中，利益主體繁多，且利益主體存在逐利本能，在自身利益的驅(qū)動下開展各類市場主體活動，其活動視野也往往囿于自身利益，導(dǎo)致其市場經(jīng)濟活動存在著盲目性和自利性的特點，而這些問題又是市場經(jīng)濟本身無法自行調(diào)解的。第二，在邊疆社會法治化進程中，法治水平的不斷提升勢必會對部分市場經(jīng)濟活動主體的利益造成不同程度的損害，相對應(yīng)的也就容易受到這部分利益主體的干擾。再加上邊疆社會本身的市場體系建設(shè)滯后，無法對相關(guān)市場行為形成規(guī)范和約束，這也就容易使邊疆社會中的強勢群體形成對弱勢群體的“掠奪”，進一步加劇邊疆社會內(nèi)部的矛盾。第三，邊疆社會民眾受教育水平普遍偏低，也導(dǎo)致了他們對市場的認(rèn)識缺位，無法盡快地跳脫于傳統(tǒng)的社會環(huán)境來適應(yīng)充滿競爭的新型市場。在這種情況下產(chǎn)生的受挫心理，往往會對邊疆社會民眾的國家認(rèn)同產(chǎn)生一定的“逆反”心理，對其框架下的法治認(rèn)同也就隨之下降了。

1.4 邊疆社會對國家法的認(rèn)同置于習(xí)慣法之下

在邊疆社會特殊的治理生態(tài)中，民族和宗教習(xí)慣法共同作用影響下產(chǎn)生的傳統(tǒng)社會規(guī)則，對邊疆社會整體秩序的維持發(fā)揮了基石性作用。究其原因，一是邊疆社會偏遠(yuǎn)的地理位置。交通閉塞，遙遠(yuǎn)的空間距離使得當(dāng)?shù)孬@取信息的時效極低，國家對邊疆社會的影響作用能力趨弱，導(dǎo)致邊疆社會民眾對國家的概念相對模糊，對國家的認(rèn)同感相對較弱。二是邊疆社會本身相對封閉的社會環(huán)境。內(nèi)生的傳統(tǒng)社會規(guī)范在沒有外界強力干擾的情況下很難被打破，故而得以長久地維系和運轉(zhuǎn)。三是我國邊疆地區(qū)基本上都是多民族共同生活居住的區(qū)域。各民族分布犬牙交錯，不同的社會習(xí)俗互嵌在邊疆社會之中，造成了各種錯綜復(fù)雜利益關(guān)系的交織存在，內(nèi)生矛盾給邊疆治理法治化的進一步推進帶來了現(xiàn)實性挑戰(zhàn)。四是邊疆社會復(fù)雜的人口結(jié)構(gòu)。在全球化、現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢下各民族人口的交流、交往、交融現(xiàn)象日趨普遍，加深了邊疆社會形態(tài)的復(fù)雜化形式，為邊疆社會治理帶來了多重挑戰(zhàn)。五是邊疆社會經(jīng)濟發(fā)展水平整體滯后。地方經(jīng)濟的長期貧困更加劇了傳統(tǒng)社會規(guī)范的“頑固性”，落后的生存環(huán)境更容易使得邊疆社會中滋生異化的社會風(fēng)氣，使得整個邊疆社會缺乏構(gòu)建法治文化認(rèn)同的思想環(huán)境。六是邊疆社會政治現(xiàn)代化水平較低。邊疆社會內(nèi)部民族傳統(tǒng)的“族老權(quán)威”和“宗教領(lǐng)袖”，都對當(dāng)?shù)氐恼挝幕w系和民眾生活生產(chǎn)產(chǎn)生重要影響。上述六點因素的共同作用，使邊疆社會內(nèi)部的傳統(tǒng)社會規(guī)范不斷得以強化、固化，對國家法治思想的深入傳播形成了一定的阻礙。伴隨著社會進步與發(fā)展，邊疆社會民眾對習(xí)慣法的認(rèn)同并沒有減弱，反而隨著邊疆社會發(fā)展水平與內(nèi)地社會發(fā)展水平差距的不斷擴大而不斷加深。在民族法與宗教法居于強勢地位的社會領(lǐng)域之中，國家法缺乏相應(yīng)的生存空間，邊疆社會民眾的法治意識呈現(xiàn)出不斷虛化的趨勢。

2 法治問題在邊疆社會的凸顯

黨的十八屆四中全會提出，要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的法治化。面對邊疆地區(qū)當(dāng)前的社會條件，如何處理好邊疆社會中的法治問題也就成為了重要課題。邊疆是一個純粹的地理空間概念，是位于國界線以內(nèi)的一定領(lǐng)土區(qū)域。但如果將邊疆置于國家治理的視角之中，便有了深層次的政治文化內(nèi)涵。在我國的現(xiàn)行政治體系之下，政府體系已經(jīng)實現(xiàn)了一體化建構(gòu)，政治權(quán)力在國家范圍內(nèi)并不存在區(qū)域性差異，邊疆地區(qū)地方政府的法治文化也就同國家范圍內(nèi)其他地區(qū)一樣不存在根本性的差別。從本質(zhì)上來看，法治認(rèn)同是一種政治文化現(xiàn)象，指的是國家公民對于其所生活的國家法律權(quán)威的普遍認(rèn)可和服從，強調(diào)的是發(fā)源于內(nèi)心的信仰與服從。我們必須清楚地認(rèn)識到邊疆社會傳統(tǒng)政治文化對邊疆社會民眾思想層面的深刻影響，傳統(tǒng)性的社會規(guī)則在事實上對邊疆社會民眾產(chǎn)生了根深蒂固的價值影響，其外在表現(xiàn)為邊疆社會民眾對法治的淡漠、認(rèn)知錯位、認(rèn)知失當(dāng)?shù)刃问?。在社會市場?jīng)濟的浪潮下，邊疆與內(nèi)地間的聯(lián)動頻次與日俱增，在全面依法治國戰(zhàn)略的實施下，加快推進邊疆社會的法治認(rèn)同建設(shè)也就成為了當(dāng)務(wù)之急。但在當(dāng)前階段，阻礙邊疆社會整體法治認(rèn)同水平提升的負(fù)面現(xiàn)實因素依然長期存在，甚至在時代發(fā)展的進程中產(chǎn)生了新的演化，這樣的趨勢使得法治建設(shè)在邊疆社會面臨著更加嚴(yán)峻的形勢。

2.1 法制建設(shè)滯后于邊疆社會發(fā)展

健全的法制體系是邊疆社會實現(xiàn)法治、促進法治文化傳播的根本前提?；仡欉吔褡宓貐^(qū)的法制建設(shè)進程，現(xiàn)階段適用于邊疆民族地區(qū)實行民族區(qū)域自治的相關(guān)法律和條例，大多制定于20世紀(jì)八九十年代之際，在頒布實施之后就很少根據(jù)邊疆社會的發(fā)展形勢進行適應(yīng)性的修改了。面對邊疆地區(qū)聚居的各少數(shù)民族各自不同的特點和邊疆社會日趨復(fù)雜多變的社會形勢，當(dāng)前的法律制度體系顯得十分“呆滯”，很難在新形勢下解決好邊疆社會中產(chǎn)生的一系列問題，已經(jīng)不能適應(yīng)新時代邊疆治理體系的建設(shè)和邊疆治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的實際需要了。再加上邊疆社會地處國家領(lǐng)土的邊緣地帶，處于中央政治權(quán)力的“末梢地帶”，居于國家政治權(quán)力鏈條的最末端，法制建設(shè)的滯后必將導(dǎo)致邊疆社會傳統(tǒng)權(quán)威在社會運行過程中處于優(yōu)勢地位，造成傳統(tǒng)權(quán)威在邊疆社會之中仍然占據(jù)著廣泛的認(rèn)同空間。值得注意的是，我國陸地邊境線綿長，總長度約為2.2萬公里，地理環(huán)境差異極大，各民族分布迥異，使得不同的邊疆地區(qū)面臨著不同形式的社會問題。在這樣的情況下，適用于所有邊疆民族地區(qū)的法律法規(guī)也就很難適應(yīng)于不同邊疆地區(qū)的情況進行相應(yīng)的適宜治理了。而且在邊疆治理的過程中，地方政府的治理手段往往受制于傳統(tǒng)思維和慣性思維，在應(yīng)對新問題時很少敢于主動出擊，在執(zhí)法過程中一旦牽扯到了別國就被束縛住了手腳，使得諸多跨境違法犯罪行為難以遏制，對邊疆社會法治建設(shè)造成了嚴(yán)重的危害。

2.2 法治理念缺失于邊疆治理之中

邊疆社會的法治化建設(shè)進程不是一蹴而就的，而是一個漫長的、復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。傳統(tǒng)思想觀念在邊疆社會中仍具有極強的慣性，在推動法治建設(shè)的前期，必須從思想上扭轉(zhuǎn)邊疆社會民眾的認(rèn)同觀念，在邊疆社會中筑牢法治文化的思想根基?，F(xiàn)階段推進邊疆社會法治理念的內(nèi)化與認(rèn)同面臨的現(xiàn)實問題，就是要如何令法治文化介入傳統(tǒng)社會權(quán)威對邊疆社會民眾思想的“壟斷”，促進邊疆社會民眾在日常生活中不斷增強對法治文化的認(rèn)同。從根本上來看，邊疆地區(qū)各少數(shù)民族受教育程度普遍不高，這制約著邊疆社會民眾對法治文化的進一步認(rèn)同。在國家義務(wù)教育制度的強制要求下，伴隨著“控輟保學(xué)”水平的不斷提升，邊疆地區(qū)大部分青少年都能接受初中教育。但是受邊疆地區(qū)思想風(fēng)氣、民族習(xí)慣、經(jīng)濟水平等因素的制約，很多學(xué)生在接受完初中教育后即進入社會，喪失了接受更高層級教育的機會，導(dǎo)致邊疆社會的整體文化素質(zhì)水平仍處于較低狀態(tài)，不利于邊疆社會的進一步發(fā)展，阻礙了邊疆社會法治認(rèn)同理念的進一步宣傳普及。這一現(xiàn)象導(dǎo)致的直接后果就是邊疆社會中缺乏本民族的法律精英、法律人才。對于邊疆社會來說，既會講普通話又通曉本民族語言的法律人才嚴(yán)重短缺。為了便于語言層面的溝通，只能在本民族中選擇素質(zhì)相對較高的民眾進行相應(yīng)的法治宣傳。民眾普遍較低的受教育水平，使得邊疆社會民眾很難對法治這一理念形成整體性的認(rèn)知，長此以往勢必對法治理念產(chǎn)生心理層面的疏離。

2.3 邊疆社會民眾對法治缺乏整體性認(rèn)同

長期以來，由于邊疆社會民眾的法治觀念淡薄，相應(yīng)的法治意識不強，導(dǎo)致邊疆地區(qū)長期以來都維持著較高的執(zhí)法成本。在這樣的情況下，邊疆社會民眾缺乏相應(yīng)的國家觀念，對國家的認(rèn)同感逐步下降，對國家治理的成效產(chǎn)生了直接的負(fù)面影響。對于某些社會文化與中心地區(qū)異質(zhì)性較強的邊疆地區(qū)，這一問題的現(xiàn)實危害更為凸顯。當(dāng)國家在自己的疆域內(nèi)實施治理的過程中，必須依托強制性的法治手段來保障治理行為的順利實施。由于邊疆社會整體環(huán)境的特殊性，國家的治理行為往往會和邊疆社會的傳統(tǒng)觀念產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性沖突，進而演化為相對突出的社會問題。從邊疆社會的內(nèi)部環(huán)境來看，邊疆地區(qū)是我國傳統(tǒng)的少數(shù)民族聚居區(qū)，民族文化和內(nèi)地差異明顯，因此導(dǎo)致在核心文化認(rèn)同層面存在著內(nèi)在的沖突與矛盾，邊疆社會民眾極易對核心文化產(chǎn)生排斥心理。在這樣的社會環(huán)境下，法治文化的傳播無疑困難重重，邊疆社會根深蒂固的傳統(tǒng)思想文化理念將會“孤立”法治文化，不利于邊疆社會民眾相關(guān)認(rèn)同的構(gòu)建。從邊疆社會的外部環(huán)境來看，復(fù)雜的地理環(huán)境、我國與諸鄰國迥異的社會環(huán)境，使得邊疆地區(qū)成為了犯罪行為的活躍地帶，如非法跨境走私、非法跨境販毒、非法跨境偷渡、非法跨境定居、非法跨境婚姻、非法宗教滲透等行為，都對邊疆社會民眾良好法治認(rèn)同的形成造成了破壞性的影響，在事實上對邊疆社會民眾的法治認(rèn)同造成了嚴(yán)重的侵蝕。

2.4 公共權(quán)力運行存在非法治化偏離

在邊疆社會治理的過程中，主要代表國家行使公共權(quán)力的治邊主體是基層各級黨政官員，他們是否能夠做到依法處理各項事務(wù)，是否能夠依法運用自己手中的公共權(quán)力對于邊疆社會來說尤為重要。對邊疆社會民眾來說，他們就是國家的代表，就是公共權(quán)力的代表。邊疆社會治理的法治化，離不開政府對依法行政和依法治理的堅持。公共權(quán)力在邊疆社會運行過程中的非法治化偏離，主要表現(xiàn)在兩個方面。一方面是邊疆社會推進法治化建設(shè)離不開當(dāng)?shù)氐拿褡甯刹?。受限于?dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)人情社會、復(fù)雜的現(xiàn)實利益關(guān)系、對領(lǐng)導(dǎo)的傳統(tǒng)畏懼心理等因素，一部分干部在執(zhí)法過程中往往更尊重“關(guān)系”而漠視“法治”。這種心理下所產(chǎn)生的行為，邊疆社會民眾“看在眼里，記在心里”，慢慢地也就失去了對法治的尊重，遇到問題時往往也就會找尋非法治化手段去解決。另一方面則是囿于邊疆社會的特殊性。地方政府在治理過程中不得不結(jié)合當(dāng)?shù)氐拿褡?、宗教、村社等因素，將政府?quán)威和傳統(tǒng)權(quán)威相結(jié)合，采取共同治理的手段推動治理行為的開展。但是“傳統(tǒng)的民族習(xí)慣、宗教文化和鄉(xiāng)規(guī)民約，都在不同程度上對邊疆社會高度法治文化認(rèn)同的形成產(chǎn)生了內(nèi)耗、對沖和抵消”[2]。在此過程中，邊疆社會的公共權(quán)力運行也就在一定程度上偏離了法治化軌道，存在著或多或少的非法治化偏離。長此以往，邊疆社會民眾就會產(chǎn)生“民族傳統(tǒng)大于國家法治”的心理錯覺，不利于邊疆社會法治建設(shè)的進一步開展。

3 新時代法治邊疆的構(gòu)建

在新時代，法治邊疆構(gòu)建的核心價值就在于促進邊疆社會各民族成員樹立契合現(xiàn)代法治精神的信念，確立對國家法的認(rèn)同和信仰，服從國家法權(quán)威，主動遵守和服從國家法，并在此基礎(chǔ)上形成對國家公民身份的認(rèn)同?！肮裆矸菔且袁F(xiàn)代國家為參照系的相對概念”[3]，我們必須推動邊疆社會各民族成員將公民身份的優(yōu)先級置于民族身份之上，首先強化國家認(rèn)同，其次才是民族認(rèn)同。這樣的價值認(rèn)同，是基于現(xiàn)代社會的法治化發(fā)展確立的，能夠從根本上保證各民族間的公平。無論是哪一種民族身份，都首先是這個國家的成員，不會因為民族身份的差異而存在任何權(quán)利與義務(wù)上的差別。正是由于公民身份是通過法律由國家賦予的，那么認(rèn)同公民身份也就等同于直接認(rèn)同國家。相應(yīng)的國家認(rèn)同感的不斷提升，成為了邊疆社會中維護國家安全和統(tǒng)一的重要精神根基。法治邊疆建設(shè)的最終目標(biāo)，就是要讓法治成為邊疆社會各民族間的公共價值標(biāo)準(zhǔn)，并通過價值理性的長期浸染，塑造其成為各民族的信仰歸宿。“從邊疆治理的整體視域著眼，可以看到法治邊疆的建設(shè)不僅僅關(guān)乎于法治建設(shè)問題，而是和社會秩序、政治發(fā)展、國家認(rèn)同、執(zhí)政黨認(rèn)同等問題直接攸關(guān)。”[1]在法治邊疆具體的構(gòu)建實踐過程中，應(yīng)當(dāng)主要從以下幾方面推進。

3.1 搭建族際交往的法治平臺

我國邊疆地區(qū)是各少數(shù)民族傳統(tǒng)的生活聚居區(qū)，民族眾多，各民族傳統(tǒng)不盡相同，民族文化豐富多元。面對這樣的客觀現(xiàn)實，我們必須在差異性的基礎(chǔ)上建構(gòu)統(tǒng)一性，促進各民族和諧共處，美美與共。在邊疆治理的實施過程中，要對各民族間的族際關(guān)系進行良性協(xié)調(diào)，就必須保證各民族在對話過程中的平等地位。這就需要建構(gòu)一個基礎(chǔ)穩(wěn)定的交流平臺，并保證公正性，促進各民族間誤解與分歧的消弭。而公共交流平臺的建構(gòu)，需要在各民族間樹立能夠獲得各民族認(rèn)同的公共價值標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以約束各自的行為。在現(xiàn)代化社會中，法治具備了一系列作為這樣公共交流平臺的優(yōu)勢，為公共交流平臺的建構(gòu)提供了基礎(chǔ)。第一，從本質(zhì)上來看，邊疆治理是社會治理過程中不可或缺的重要環(huán)節(jié)，而法治又是國家層面為了進行相應(yīng)的社會現(xiàn)實問題治理而利用公共權(quán)力推動的，因此法治在邊疆治理過程中發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用。第二，從現(xiàn)實上來看，法治可以保障各民族在邊疆治理進程中的平等地位，保護相對弱小民族不受相對強勢民族的欺壓。因此，推動邊疆社會各民族主動適應(yīng)國家法框架下的治理，也就為民族平等提供了制度保障。第三，法治本身就內(nèi)蘊著公平、公正的價值理念，有助于破除邊疆社會各民族傳統(tǒng)的等級觀念，促進民族內(nèi)部欺壓行為日漸消亡，有效地促進民族內(nèi)部的人人平等。第四，法治的制度化、透明化、公開化的特點為邊疆社會各民族成員的行為劃定了界限，為社會成員制定了相應(yīng)的行為準(zhǔn)則，使社會成員知道違法犯罪行為所需要付出的代價?？傮w而言，法治雖然也存在著諸多相對性的不足，但相比于邊疆社會各民族傳統(tǒng)的人治行為，卻是更適應(yīng)于邊疆社會現(xiàn)代化發(fā)展進程的最佳選項。法治可使邊疆社會超越民族差異，為各民族平等交流交往提供條件，有利于促進邊疆社會各民族交往成本的不斷降低，有效地促進邊疆社會各民族間的合作與共贏，最終促進國家秩序的良好運轉(zhuǎn)。

3.2 統(tǒng)合現(xiàn)代法治與傳統(tǒng)習(xí)俗

由于邊疆社會自身的特殊性，優(yōu)良的法律必須在國家法和當(dāng)?shù)厣鐣牧?xí)慣法之間進行合理有效的整合。在此過程中，首要任務(wù)是保障國家法在當(dāng)?shù)氐慕^對權(quán)威，習(xí)慣法必須在國家法的框架下進行相應(yīng)的社會建構(gòu)。因此，法治邊疆形成的必要前提，就是在國家法的框架下，充分考慮邊疆治理生態(tài)，推行契合邊疆社會民眾利益與邊疆社會發(fā)展規(guī)律，并能夠彰顯公平正義內(nèi)涵的現(xiàn)代法律體系。在邊疆社會法治認(rèn)同的構(gòu)建過程中，依靠法律制度為公共交往基礎(chǔ)，對社會性的公共交往行為進行有條件的規(guī)范化引導(dǎo)。但在邊疆社會法治化進程中，不能對各民族的傳統(tǒng)文化與習(xí)俗進行“全盤繼承”，必須剔除其中與現(xiàn)代法治理念不適應(yīng)的“糟粕”部分，改造其中與現(xiàn)代法治精神相背的“觀念”部分。在此過程中，只要不符合法治精神基本理念的傳統(tǒng)價值觀念，都必須依法進行剔除或修正。對于不違背法治精神和理念的民族傳統(tǒng)文化和習(xí)俗，法律必須予以相應(yīng)的尊重和保護，諸如回族的開齋節(jié)、彝族的火把節(jié)、傣族的潑水節(jié)等。這樣，有利于促進各民族對法律本身和法治理念的認(rèn)可，有利于今后各民族在法治環(huán)境下進行平等交往，進而實現(xiàn)現(xiàn)代法治理念與邊疆各民族傳統(tǒng)間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在此過程中，必須著力突出國家法的絕對權(quán)威地位，將習(xí)慣法有機地糅合到國家法治體系之中，真正在邊疆社會中貫徹依法治國的總體要求，促進邊疆社會各民族民眾將國家法的認(rèn)同置于認(rèn)同序列的核心位置。

3.3 推動法治權(quán)威取代傳統(tǒng)權(quán)威

法治認(rèn)同是一種政治文化現(xiàn)象，其發(fā)展與形成的過程是一個經(jīng)傳播到內(nèi)化的漸進過程，必須依靠長期的政治社會化機制進行培育。在當(dāng)前邊疆社會的法治化建設(shè)進程中，國家法在進入邊疆社會之后，并未能夠完全地取代邊疆社會的地方性傳統(tǒng)權(quán)威。傳統(tǒng)權(quán)威以及在傳統(tǒng)權(quán)威下所形成的社會規(guī)則，對邊疆社會民眾的思想和行為仍起到一定的支配作用。“黨和國家在長期邊疆治理的過程中所形成的績效型權(quán)威，并不足以保障法治權(quán)威對邊疆地方性傳統(tǒng)政治權(quán)威進行取代?！盵1]從當(dāng)前邊疆社會的現(xiàn)實情況來看，很難在短期內(nèi)清除傳統(tǒng)權(quán)威下所形成的社會規(guī)則對整個邊疆社會的影響。而如果依靠強制性的手段促進國家法在邊疆社會中的建構(gòu)，并同時解構(gòu)傳統(tǒng)權(quán)威下的社會規(guī)則，那么一定會引發(fā)傳統(tǒng)權(quán)威的抵制與反彈，釀成宗教或民族矛盾，誘發(fā)一系列不穩(wěn)定的社會行為，甚至危及國家安全。在法治邊疆建設(shè)的過程中，唯有讓邊疆社會廣大民眾對法治理念形成發(fā)自內(nèi)心的真正信仰，將法治權(quán)威放置在內(nèi)心信仰序列的核心位置，方能從根本層面促進國家權(quán)威依托法理型模式在邊疆社會中真正樹立。要想促進法治認(rèn)同在邊疆社會的發(fā)展與確立，就應(yīng)當(dāng)將法治文化置于相應(yīng)的政治社會化過程中，并開展與其價值理念相匹配的宣傳，在邊疆社會民眾中形成潛移默化的影響。值得注意的一點是，邊疆社會的法治教育，不僅要做到堅持一貫，還要從民眾的心理找準(zhǔn)與民眾生活息息相關(guān)的切入點。從法治認(rèn)同的橫向發(fā)展視角看，可以從家庭、學(xué)校、公司、政府等組織單位對成員進行相關(guān)法治教育；從法治認(rèn)同的縱向代際視角看，又可以通過對民族傳統(tǒng)文化和習(xí)俗的現(xiàn)代法治化改造來對民眾形成教育。

3.4 構(gòu)建邊疆治理的法治化模式

法治化的邊疆治理模式是法治邊疆構(gòu)建的重要目標(biāo)，有助于在邊疆社會中營造良好的法治文化環(huán)境，促進依法治國目標(biāo)在邊疆社會中的貫徹落實。在此社會框架之下，任何人無論地位、身份都必須嚴(yán)格按照國家法律開展活動，國家法律是衡量是非對錯的唯一標(biāo)準(zhǔn)。在法治化過程中，國家成為了行為主體，黨和政府代表國家在邊疆社會中開展各類治理行為，這就要求黨和政府的治理行為必須遵循法治化要求，依靠法治化手段進行有效的邊疆治理。鑒于邊疆社會自身的特殊性，邊疆社會問題往往依靠特殊的民族政策或邊疆政策進行相應(yīng)的治理，也就是學(xué)界通常所說的“策治”。在“策治”實施的影響下，邊疆社會產(chǎn)生的一般性社會問題往往也會被“擴大化”，經(jīng)常性的被上升成為民族問題，最終導(dǎo)致問題愈演愈烈。由于邊疆社會自身的民族屬性和邊疆屬性在治理過程中被一再突出，黨和政府在治理過程中過于照顧邊疆社會民眾的民族和宗教情感，“策治”在邊疆社會中也就不斷地超越了“法治”，使得邊疆社會演變?yōu)椤耙啦叨巍?，?dǎo)致治理過程中缺乏公正的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)，對國家法的威嚴(yán)造成了嚴(yán)重的消極影響，不利于邊疆社會民眾樹立對法治的認(rèn)同。從現(xiàn)階段的現(xiàn)實情況出發(fā)，邊疆治理法治化模式的構(gòu)建，必須在黨和政府的主導(dǎo)下，推動“法治”重新取代“策治”，讓公共權(quán)力重新回到法治的軌道上來運行。對于邊疆社會的治理，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)特殊性與普遍性的結(jié)合，改變過去的族際主義治理模式，轉(zhuǎn)為區(qū)域主義治理。就國家西南、西北、東北等各區(qū)域不同的特殊情況，結(jié)合民族因素、邊疆因素、宗教因素等，推出適用于當(dāng)?shù)厣鐣厥庑缘牟煌卫眢w系。在各區(qū)域治理體系下，不論民族身份，一視同仁，嚴(yán)格依照國家法開展相應(yīng)的治理行為，在國家法治的框架下對邊疆地區(qū)的異質(zhì)性特點進行再平衡，促進邊疆治理法治化模式的最終構(gòu)建。

4 新時代法治邊疆的發(fā)展

在現(xiàn)代國家治理視野之下，構(gòu)建法治邊疆能促進邊疆治理能力的進一步優(yōu)化，可以有效促進邊疆治理的法治化進程，進而有效彌補當(dāng)前法治國家建設(shè)的短板，推動?xùn)|中西部的協(xié)同發(fā)展，提升國家治理現(xiàn)代化水平。黨的十九大報告明確指出：“全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障”而現(xiàn)代法治化邊疆治理方式的形成，則有助于貫徹依法治國理念落實到邊疆治理的實際行動之中，從而創(chuàng)建良好的法治建設(shè)環(huán)境。在現(xiàn)代法治理念之中，法律在國家權(quán)威之中居于至高無上的地位，是國家治理行為的準(zhǔn)繩。在國家范圍內(nèi)，無論身份、地位、民族，無論區(qū)域，任何組織與個人都必須依法開展相關(guān)活動。長期以來，邊疆地區(qū)的政府治理行為過程中存在著一定的非法治化傾向，面對一些突發(fā)情況往往會采取一些非法治化手段進行治理，這也就對邊疆治理形成了較大程度的制約，扭曲了邊疆治理的真正宗旨，反而在一定程度上催化了某些邊疆治理問題的產(chǎn)生。在新時代，我們必須推動邊疆社會治理模式由之前的“法治”與“策治”相結(jié)合的形式朝向單一“法治”的形式轉(zhuǎn)變，使法治成為邊疆治理過程中的唯一價值取向。

4.1 推動邊疆社會法制體系不斷完善

“法律體系是否完備，是法治文化認(rèn)同能否普遍生成的前提?！盵4]如果沒有相應(yīng)符合社會運轉(zhuǎn)規(guī)律，且能在最大限度彰顯公平和正義的、健全的法律體系，那么對法治的認(rèn)同以及法治邊疆的構(gòu)建也就無從談起了。法律體系的建立健全，不僅僅是法治文化認(rèn)同的基礎(chǔ)，更是影響法治文化認(rèn)同的關(guān)鍵性因素。在邊疆社會現(xiàn)代法治化建設(shè)進程中，首先就要樹立以憲法為核心的國家法在邊疆社會中的絕對權(quán)威地位。將各項基本的國家法作為邊疆社會民眾對法治文化認(rèn)同的核心，并在推動法治建設(shè)的過程中進行持續(xù)地強化。其次，充分發(fā)揮民族區(qū)域自治制度的制度特性。依托民族區(qū)域自治制度對邊疆治理過程中具有地方特性的問題進行因地制宜的制度化處理，通過民族區(qū)域自治制度自身的優(yōu)越性來縮小邊疆社會和內(nèi)地社會發(fā)展間的差距，切實提升邊疆社會民眾的生活水平，以達(dá)到促進國家統(tǒng)一、民族團結(jié)的根本目的，有效地維護邊疆社會的穩(wěn)定。最后，在堅持以國家法為根本基礎(chǔ)的前提下，結(jié)合邊疆社會的民族與區(qū)域特征，加強對諸如跨境犯罪、跨境販毒、跨境河流、生態(tài)建設(shè)等區(qū)域性問題的針對性治理。適時根據(jù)邊疆社會自身的特殊性推出相應(yīng)的法律法規(guī)，讓邊疆社會民眾有法可依，在此基礎(chǔ)上對危及邊疆穩(wěn)定的各類社會問題加強相應(yīng)的執(zhí)法力度，依靠法律手段對任何犯罪行為形成雷霆打擊，依托法律手段的震懾為法治邊疆在邊疆社會中的進一步發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。

4.2 加強培育邊疆社會的法治認(rèn)同

通過對邊疆社會民眾進行具有針對性的法治認(rèn)同意識強化，促進法治認(rèn)同意識在邊疆社會民眾心目中有效確立，在很大程度上能夠應(yīng)對邊疆社會傳統(tǒng)環(huán)境對法治化進程制約作用的削弱，從而為邊疆社會法治化進程的推進營造良好的社會環(huán)境。首先，法治認(rèn)同作為一種政治文化，其在傳承與傳播的過程中均需依靠相應(yīng)的政治社會化過程。在邊疆社會法治認(rèn)同建設(shè)的過程中，必須充分考慮其特殊性，將該進程同當(dāng)?shù)毓逃械拿褡鍌鹘y(tǒng)文化習(xí)俗、民族傳統(tǒng)宗教信仰等進行充分結(jié)合，構(gòu)建對邊疆社會來說具有針對性和適應(yīng)性的政治社會化機制。其次，邊疆社會民眾法治認(rèn)同意識的最終形成，就是法治觀念在邊疆社會民眾中不斷內(nèi)化的過程。在此過程中，應(yīng)當(dāng)通過鄉(xiāng)村文藝晚會、民族節(jié)慶等邊疆社會民眾所喜歡的文化方式，利用柔性手段促進國家法在邊疆社會中的進一步傳播。再次，通過“獎懲分明”的執(zhí)法方式在邊疆社會中樹立正確的價值觀導(dǎo)向。對于邊疆社會中守法、懂法、有突出事跡的公民進行大力宣傳，依靠樹立典型帶動廣大群眾的進步。對于邊疆社會中違法亂紀(jì)的人員，則必須嚴(yán)格依法懲處，從而對其他成員形成一定的心理震懾。最后，促進少數(shù)民族習(xí)慣法和國家法間的調(diào)和。就邊疆社會中少數(shù)民族自身的歷史發(fā)展而言，習(xí)慣法是他們沿襲已久的社會規(guī)則，而國家法則是伴隨著國家政權(quán)的建立而進入到邊疆社會之中的，二者會有一定的重疊部分，同時也會存在一些分歧。因此，應(yīng)當(dāng)考慮將習(xí)慣法適當(dāng)?shù)厝谌氲絿曳ㄖ?，對分歧部分進行現(xiàn)代法治化改造，以減緩邊疆社會民眾接納國家法過程中的抵觸心理。

4.3 著力增強邊疆社會的普法宣傳

公民對法治文化的認(rèn)同，不僅僅需要內(nèi)化于心，更需要外化于行，源自于公民發(fā)自內(nèi)心地對法律認(rèn)可與尊重。面對現(xiàn)階段邊疆社會的普法形勢，應(yīng)當(dāng)抓住關(guān)鍵，依靠深入有效的法治宣傳對邊疆社會民眾進行教育，在邊疆社會掀起“學(xué)法、懂法、用法”的浪潮，使邊疆社會民眾最終能夠自覺遵守法律、信服法律權(quán)威。在這個過程中，必須講究適應(yīng)于邊疆社會的工作方法。首先，必須彰顯生活在邊疆地區(qū)的民族特色。普法宣傳的形式必須充分結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡宓奈幕瘋鹘y(tǒng)與生活習(xí)慣，因地制宜、因勢而變，采用本民族的語言、文字、節(jié)慶等形式來普及法律，依托本民族的干部進行宣傳，使邊疆地區(qū)民眾在心理上更容易接受，并在此基礎(chǔ)上探索適應(yīng)于邊疆社會的普法宣傳機制。其次，可以利用豐富的教育形式開展相關(guān)活動。在農(nóng)閑時節(jié)、休息日等邊疆社會民眾休閑的時間，以村委會為單位組織開展相關(guān)的法律知識講座，將與邊疆社會民眾息息相關(guān)的法律和政策進行簡單易懂的介紹。在基礎(chǔ)教育階段，我們還應(yīng)當(dāng)通過思想品德課將相關(guān)的法律知識和法治文化內(nèi)化于邊疆社會的青少年之中，真正做到“從娃娃抓起”，培養(yǎng)邊疆社會青少年的法治意識，并且堅持做到持續(xù)有效推進。再次，著力對本民族精英進行培養(yǎng)，依靠“先會”帶“后會”，發(fā)動他們的力量對整個邊疆社會形成深入廣泛的影響。在邊疆社會之中，由于邊疆社會自身的特殊性，再加上語言和文化等方面因素的阻隔，外來人員很難與當(dāng)?shù)厣鐣癖娺M行深入有效的溝通，這就需要一批通曉法律知識、熟悉法律業(yè)務(wù)、掌握法治文化的地方社會精英充當(dāng)民眾與法治之間的“橋梁”，這將成為邊疆社會民眾法治文化認(rèn)同培育的重要推動力量。最后，將新技術(shù)、新媒體納入傳播手段之中。伴隨著“家電下鄉(xiāng)”“村村通網(wǎng)”等工程的實施，通過網(wǎng)絡(luò)的連接，邊疆社會在新媒體層面已經(jīng)和內(nèi)地社會處于同步狀態(tài)了。在這樣的條件下，我們能夠以電視為主要載體輻射家庭，依靠廣播輻射全村，通過微博、微信公眾號等現(xiàn)代傳播技術(shù)形式精準(zhǔn)到個人，借助現(xiàn)代信息傳播手段來擴大法治理念與法治精神在邊疆社會中的影響覆蓋范圍。

4.4 大力保障邊疆社會的司法公正

在規(guī)范研究的視野中，“法治”的含義就是指國家或地區(qū)處于依法治理的狀態(tài)之下。在法治的社會狀態(tài)之下，社會中的任何行為主體都不能凌駕于法律之上。而在邊疆社會治理的進程中，最重要的就是要“以法律為準(zhǔn)繩”實施相應(yīng)的治理行為，在行為實施的過程中貫穿相應(yīng)的法治思維，在實施結(jié)束后營造良好的法治文化環(huán)境，將公共權(quán)力納入到法治的框架下運行，對邊疆地方政府的治理行為進行相應(yīng)的規(guī)范和約束，要求邊疆政府各級官員都依靠法律來開展自己的施政行為。公正的司法和嚴(yán)格的執(zhí)法對于邊疆社會整體性法治認(rèn)同程度的提升具有著決定性的作用。首先，邊疆社會基層法院在司法過程中，應(yīng)當(dāng)考慮到邊疆社會自身的特殊性，關(guān)切邊疆社會中各少數(shù)民族的特殊利益及民族間的利益糾葛，對邊疆社會中的民族問題、宗教問題、國家安全穩(wěn)定等確立敏感意識，樹立正確的政治立場，以應(yīng)對相應(yīng)的挑戰(zhàn)。其次，邊疆社會受民族傳統(tǒng)思想影響程度很深，具有強烈的本民族特點，法制觀念淡泊，在司法過程中必須結(jié)合邊疆社會的特殊性，增強基層法院與邊疆社會民眾間的良性有效互動，依靠具體的司法活動和法制宣教活動，促進法治文化在邊疆社會民眾中的弘揚。在此基礎(chǔ)上，建立具體的工作機制，保障基層法院和邊疆社會民眾間的雙向溝通，以此擴大法治邊疆進一步發(fā)展的群眾基礎(chǔ)。再次，在具體的執(zhí)法過程中必須有一批政治立場堅定、法律知識精通、業(yè)務(wù)能力熟練的執(zhí)法人員。從邊疆社會自身的特殊性出發(fā)，著力從本民族學(xué)生中選拔、培養(yǎng)一批執(zhí)法人員，從而有效推動邊疆社會嚴(yán)格執(zhí)法的進程。最后，在提高執(zhí)法人員物質(zhì)條件待遇的同時，針對執(zhí)法人員行為建立嚴(yán)格的管理制度。通過改善執(zhí)法的物質(zhì)條件待遇，進一步保證執(zhí)法過程中公正、公平的執(zhí)法效果，在邊疆社會民眾中贏得良好的社會贊譽。同時依靠嚴(yán)格的管理制度，避免執(zhí)法失序行為的產(chǎn)生，以避免相應(yīng)行為對法治邊疆在邊疆社會中進一步發(fā)展造成損害。