環(huán)境公益訴訟中自然人原告資格問題研究

王 菲

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連 116025）

近年來，環(huán)境污染問題逐漸成為社會(huì)熱點(diǎn)話題，我國《民事訴訟法》也確立了環(huán)境公益訴訟制度，但只有“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、組織和社會(huì)團(tuán)體”具有提起環(huán)境公益訴訟的資格，這使得司法實(shí)踐中許多自然人提起的環(huán)境公益訴訟因主體不適格而無法啟動(dòng)，自然人原告資格的缺失阻礙了公益訴訟的進(jìn)程，不利于社會(huì)的穩(wěn)定，造成對(duì)社會(huì)公共利益的損害。

1 自然人環(huán)境公益訴訟域外研究現(xiàn)狀

1.1 英美法系國家自然人環(huán)境公益訴訟制度

美國1970年的《清潔空氣法》和1972年的《清潔水法》在世界上首創(chuàng)了環(huán)境公民訴訟制度，在這兩部法律中，放寬了對(duì)環(huán)境民事和行政起訴權(quán)的限制。其創(chuàng)設(shè)的“私人檢察總長”理論和“環(huán)境公共信托”理論成為世界各國環(huán)境公益訴訟的理論支撐。1970年《清潔空氣法》對(duì)環(huán)境公益訴訟的原告資格作出規(guī)定，“公民訴訟”條款規(guī)定任何人可以對(duì)包括美國政府、行政機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會(huì)組織以及個(gè)人的環(huán)境損害行為提起訴訟。1972年的《清潔水法》規(guī)定環(huán)境公益訴訟的原告必須是其利益正在受到不法侵害，或者有受到不法侵害的可能性的。也就是說公民之訴的原告應(yīng)當(dāng)與案件具有利益相關(guān)性。

英國的《污染控制法》中規(guī)定，任何人都可以對(duì)侵害環(huán)境公益的行為提起訴訟?！皺z舉人制度”是英國環(huán)境公益訴訟的特色。檢舉人訴訟，是以公名義保護(hù)私權(quán)利的行政訴訟，檢察總長有權(quán)為了阻止侵害公益的行政行為，請(qǐng)求對(duì)該行為進(jìn)行司法審查，公民沒有直接提起公益訴訟的權(quán)利，檢察總長可以幫助無起訴資格的公民申請(qǐng)司法審查，條件是行政行為不正當(dāng)，已經(jīng)直接使公共利益受損或有受損的高可能性，這時(shí)公民可以請(qǐng)求檢察總長授權(quán)其監(jiān)督訴訟，該訴訟檢察總長是案件名義上的原告，而公民是實(shí)際上的原告，通過訴訟進(jìn)行監(jiān)督。

印度是第一個(gè)確立公益訴訟制度的發(fā)展中國家，1986年印度在其《環(huán)境保護(hù)法》中設(shè)立了公民訴訟條款，賦予公民環(huán)境公益訴訟的原告資格。公民和法律規(guī)定的環(huán)保組織可以采取起訴狀或者書信的方式提起訴訟，無需與案件存在相關(guān)利益關(guān)系，公益訴訟人資格范圍較廣。與我國不同的是，印度的環(huán)境公益訴訟中自然人不能作被告，只有國家機(jī)構(gòu)才可以作被告，自然人準(zhǔn)許以共同被告的身份加入到公益訴訟中。

1.2 大陸法系國家自然人環(huán)境公益訴訟制度

在德國，檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和行政監(jiān)督部門具有提起環(huán)境公益訴訟的主體資格。當(dāng)已經(jīng)生效的法律文書與憲法規(guī)定的個(gè)人權(quán)利相沖突時(shí)，即使該項(xiàng)法律沒有產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性損害，自然人也具有民事公益訴訟的資格。同時(shí)，憲法賦予自然人提起違憲訴訟審查的資格，為自然人作為民事公益訴訟原告提供了憲法基礎(chǔ)。

在法國，檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體具有民事公益訴訟的原告資格，自然人不可以單獨(dú)作為原告進(jìn)行民事公益訴訟。法國《民事訴訟法》規(guī)定當(dāng)出現(xiàn)妨害公共管理的違法行為時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以代表公眾提起公益訴訟。

2 我國自然人環(huán)境公益訴訟立法和司法實(shí)踐現(xiàn)狀

2.1 我國自然人環(huán)境公益訴訟立法現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行法律規(guī)范對(duì)于原告資格采用傳統(tǒng)的“直接利害關(guān)系”說?！睹袷略V訟法》第一百一十九條要求公民、法人和其他組織作為原告必須與本案有直接利害關(guān)系。《行政訴訟法》的第二條要求啟動(dòng)訴訟程序的當(dāng)事人必須是合法權(quán)益受到損害的直接當(dāng)事人。從傳統(tǒng)訴訟法來看，“直接利害關(guān)系說”意味著原告必須被侵害實(shí)體性權(quán)利，且這種權(quán)利對(duì)于被告而言具有專屬性或排他性。但是對(duì)于環(huán)境權(quán)利而言，這屬于一種公共利益，任何單位和個(gè)人對(duì)環(huán)境都不具有排他性的權(quán)利，這也就阻礙了公民對(duì)侵害環(huán)境權(quán)益的行為進(jìn)行訴訟。

在環(huán)境立法中，《環(huán)境保護(hù)法》第五十七條規(guī)定公民對(duì)于污染環(huán)境的行為可以向環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門舉報(bào)。《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條第二款規(guī)定了海洋監(jiān)督管理部門可以代表國家對(duì)環(huán)境損害行為人提出損害賠償請(qǐng)求。從有關(guān)環(huán)境立法的規(guī)定中可以看出其賦予了公民檢舉、監(jiān)督的權(quán)利，但沒有將自然人列入原告資格范圍內(nèi)，直接利害關(guān)系說是否定自然人作為環(huán)境公益訴訟原告的立法依據(jù)，也是阻礙自然人進(jìn)行救濟(jì)的最根本因素。

2.2 我國自然人環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐現(xiàn)狀

近年來，在我國的司法審判中有不少公民以個(gè)人名義對(duì)污染環(huán)境的行為提起環(huán)境公益訴訟。

2005年的“松花江污染事件”中北大教授、學(xué)生以自己和松花江、鱘鰉魚、太陽島為共同原告提起環(huán)境公益訴訟，法院以“本案與你們無關(guān),且不屬于人民法院受案范圍以及一切聽從國務(wù)院決定”為由使該起案件沒有進(jìn)入訴訟程序。2011年,律師賈方義針對(duì)渤海溢油事故以個(gè)人名義將中國海洋石油公司和康菲石油中國有限公司告上法庭,訴請(qǐng)兩被告向中國公眾通報(bào)污染情況和補(bǔ)救措施的進(jìn)展情況,并要求設(shè)立100億元賠償基金,法院以不屬于管轄范圍為由拒絕受理。

從上述案例中可以看出，公民維護(hù)環(huán)境和社會(huì)公共利益的意識(shí)逐漸增強(qiáng)，盡管法院在受理案件時(shí)仍然以直接利害關(guān)系說為依據(jù)，但是部分司法審判中并沒有將直接利害關(guān)系說作為駁回的依據(jù)，可見自然人的環(huán)境公益起訴權(quán)和“無直接利害關(guān)系”己逐漸得到了隱形認(rèn)可。

3 賦予自然人環(huán)境公益訴訟原告資格的依據(jù)和意義

3.1 賦予自然人環(huán)境公益訴訟原告資格的依據(jù)

3.1.1 法律依據(jù)

《憲法》第二條規(guī)定人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。當(dāng)今社會(huì)，政治文明不斷發(fā)展，保護(hù)生態(tài)環(huán)境作為公共利益不僅需要公權(quán)力的控制，也需要公民個(gè)人的參與和管理，自然人為保護(hù)環(huán)境公共利益提起環(huán)境公益訴訟，是公民參與國家事務(wù)管理，行使憲法賦予權(quán)利的一種外在表現(xiàn)形式。

《民事訴訟法》第一百一十九條規(guī)定原告須與案件有直接利害關(guān)系，但《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定公共利益損害行為中，法定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。從第五十五條的規(guī)定中可以看出其已經(jīng)突破了直接利害關(guān)系說，反映了立法者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到環(huán)境問題上堅(jiān)持直接利害關(guān)系說并不能起到良好的司法效果。

3.1.2 理論依據(jù)

從訴權(quán)的角度講，在環(huán)境公益訴訟中，自然人的起訴權(quán)沒有理由被剝奪，對(duì)公民起訴權(quán)的限制是對(duì)人權(quán)的一種侵犯。訴權(quán)具有平等性，如果公民在環(huán)境公益訴訟中不具有原告權(quán)利，但公民可以作為環(huán)境公益訴訟的被告，這對(duì)于公民訴權(quán)而言是不平衡、不對(duì)等的。

從環(huán)境利益的角度講，環(huán)境利益是屬于全體公民，并不具有專有性，專屬于某個(gè)機(jī)關(guān)或組織，按照直接利害關(guān)系說進(jìn)行推定，任何個(gè)人、組織和機(jī)關(guān)都不具備代表公民提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，而且環(huán)境利益受到損害的某些情況下，并不能找到直接的損害對(duì)象，據(jù)此推理，公共利益就沒有合適的原告對(duì)其提起訴訟。如果將直接利害關(guān)系說用到公益訴訟中，必將會(huì)使環(huán)境污染問題得不到根本解決。

3.2 賦予自然人環(huán)境公益訴訟原告資格的意義

3.2.1 彌補(bǔ)公力救濟(jì)的不足

司法權(quán)具有被動(dòng)性，法院不能自己提起環(huán)境公益訴訟，機(jī)關(guān)和官方指定的社會(huì)團(tuán)體提起的訴訟難免會(huì)受到行政利益和他方利益的影響。而檢察機(jī)關(guān)作為其中最常見的環(huán)境公益訴訟原告，需要起訴的案件比較多，資源有限，環(huán)境公益訴訟又耗費(fèi)時(shí)間長、專業(yè)性強(qiáng)，檢察機(jī)關(guān)以自身力量難以應(yīng)對(duì)。自然人受行政機(jī)關(guān)的影響比較小，與環(huán)境利益密切相關(guān)，如果自然人可以提起訴訟，向法院提出以法定程序處理違法行為，可以有利于彌補(bǔ)公力救濟(jì)的不足，充分發(fā)揮社會(huì)的監(jiān)督作用。

3.2.2 降低訴訟成本，提高訴訟效率

機(jī)關(guān)和組織作為環(huán)境公益訴訟的原告，在證明利益損失和提供證據(jù)時(shí)，將會(huì)增加訴訟的時(shí)間、成本和難度，如果行政機(jī)關(guān)再進(jìn)行介入，會(huì)使得訴訟過程受到行政機(jī)關(guān)的影響，缺乏公平性。若自然人作為環(huán)境公益訴訟的主體，就意味著污染企業(yè)的職員、合作伙伴等這些有機(jī)會(huì)知道污染信息的人也有資格起訴，自然人取證相比較機(jī)關(guān)和社會(huì)組織而言，目標(biāo)較小，取證難度低，采集信息的渠道更多，可以很好的解決環(huán)境公益訴訟取證困難的難題。

3.2.3 有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)文明下市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)業(yè)主要以粗放型、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主，用高污染、低產(chǎn)能的代價(jià)換得社會(huì)發(fā)展。十八大以后，逐漸樹立了尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，將生態(tài)和環(huán)境作為國家發(fā)展過程中的治理重點(diǎn)。在環(huán)境保護(hù)政策的引導(dǎo)下，給予自然人提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，將企業(yè)行為置于社會(huì)公眾的監(jiān)督下，有利于企業(yè)向高產(chǎn)能、低能耗的方向發(fā)展，可促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，積極響應(yīng)國家建立生態(tài)文明的方針政策。

4 建立我國自然人環(huán)境公益訴訟原告資格的對(duì)策建議

4.1 在法律規(guī)范中確立自然人的環(huán)境公益訴訟原告資格

首先應(yīng)從法律上賦予自然人原告資格，這是自然人可以行使訴權(quán)的根本依據(jù)。環(huán)境權(quán)自1960年提出，作為第三代人權(quán)理論已經(jīng)在國際上被普遍接受，目前世界上許多國家都將環(huán)境權(quán)作為基本人權(quán)寫入憲法。我國《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》并未對(duì)環(huán)境權(quán)進(jìn)行規(guī)定，只有將環(huán)境權(quán)納入《憲法》中，才能對(duì)自然人的環(huán)境公益訴訟提供有力的制度保障。自然人擁有環(huán)境權(quán)之后，下一步可以將自然人納入《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》中的環(huán)境公益訴訟的原告資格范圍之內(nèi)。

4.2 設(shè)立環(huán)境公益訴訟基金

環(huán)境公益訴訟的高成本是阻礙自然人啟動(dòng)訴訟程序的重要經(jīng)濟(jì)原因。環(huán)境公益訴訟作為一種公益行為，可以建立環(huán)境公益訴訟基金。環(huán)境公益訴訟基金除了政府劃撥、社會(huì)捐贈(zèng)以外，還可以將對(duì)環(huán)境公益侵權(quán)人的懲罰性賠償金提留一定的比例作為環(huán)境公益訴訟的基金。設(shè)立環(huán)境公益訴訟基金后，若自然人提起環(huán)境公益訴訟,可以向環(huán)境公益訴訟基金組織提出訴訟費(fèi)用請(qǐng)求,經(jīng)審查符合要求的,應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)，這樣可以解決訴訟費(fèi)用高昂?jiǎn)栴}，減輕公民的負(fù)擔(dān)和顧慮。

4.3 設(shè)立行政前置程序

司法是權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線，其訴訟程序復(fù)雜，耗費(fèi)的人力和資源較大，處理公共利益問題上不如行政機(jī)關(guān)快捷、高效。司法救濟(jì)應(yīng)該是在已經(jīng)窮盡其他公益救濟(jì)手段尤其是行政救濟(jì)手段之后才介入環(huán)境公共利益中。因此，可以在司法救濟(jì)之前設(shè)立行政前置程序，自然人在提起環(huán)境公益訴訟之前先申請(qǐng)行政保護(hù),只有當(dāng)行政救濟(jì)無法實(shí)現(xiàn)公共利益保護(hù)時(shí),再進(jìn)入司法救濟(jì)程序，這樣不僅提高救濟(jì)效率，而且在一定程度上可以防止司法濫訴。

4.4 設(shè)立聯(lián)合合作機(jī)制

在司法實(shí)踐中，環(huán)境公益訴訟的原告大多是檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織，但社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)和自然人其實(shí)都難以完成環(huán)境公共訴訟每個(gè)環(huán)節(jié)的任務(wù)。因此，可以將三者的優(yōu)點(diǎn)結(jié)合起來，發(fā)揮三者各自的長處。社會(huì)組織資源多，可以解決聘請(qǐng)律師、進(jìn)行鑒定，起訴等環(huán)節(jié)的阻礙；自然人具有信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，取證的目標(biāo)小，難度低，因此可以申請(qǐng)環(huán)境公益資金為其取證提供資金支持；根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)性，可以由檢察機(jī)關(guān)支持起訴,這既彌補(bǔ)了個(gè)人訴訟能力的不足,又令檢察機(jī)關(guān)對(duì)起訴人的監(jiān)督起到限制訴權(quán)濫用的目的。

5 結(jié)論

當(dāng)今社會(huì)生態(tài)環(huán)境日益惡化，環(huán)境污染問題已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路的嚴(yán)峻阻礙，在法律領(lǐng)域內(nèi)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境權(quán)的救濟(jì)，是建設(shè)生態(tài)文明的法律趨勢(shì)。環(huán)境利益是社會(huì)公共利益，與每個(gè)人的生活息息相關(guān)，自然人理應(yīng)具備環(huán)境公益訴訟的原告資格，只有從法律制度上對(duì)自然人的原告資格進(jìn)行保障，才能充分發(fā)揮社會(huì)公眾對(duì)于環(huán)境的監(jiān)督作用，對(duì)環(huán)境起到根本性的預(yù)防和保護(hù)。

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