“政治行政二分”思想對(duì)新時(shí)代我國(guó)國(guó)家治理的啟示

郝陳娟

(湖北大學(xué) 政法與公共管理學(xué)院 湖北 武漢：430062)

1 “政治-行政二分”的初步思想

“政治行政二分法”早在法國(guó)和德國(guó)學(xué)者著作中便有體現(xiàn)，較為著名的是馮·斯坦因，他指出，若將國(guó)家看作是在一定社會(huì)秩序下的人格主體，便可分解出意志與活動(dòng)兩部分，亦即憲政與行政。憲政是主體有組織的意志，行政則是主體依據(jù)意志的活動(dòng)，二者之間為分中有合、相輔相成的關(guān)系。即憲政如果離開了行政的幫助，便失去了執(zhí)行和操作能力，將空有權(quán)力、一事無成。行政若離開了憲政的規(guī)范和指引，便難以實(shí)現(xiàn)良好的秩序和極高的效率。

在此思想的激發(fā)下，威爾遜在其《行政學(xué)研究》一書中指出，政治是國(guó)家在重大且普遍的事項(xiàng)進(jìn)行的方向指引，行政則是國(guó)家在個(gè)體和細(xì)小事項(xiàng)方面進(jìn)行的技術(shù)工作[1]。政治是宏觀調(diào)控，行政是技術(shù)優(yōu)化。但政治與行政職能又并不完全是“意志表達(dá)”與“執(zhí)行活動(dòng)”之間的區(qū)別，他們不是像“機(jī)器單純依靠固定模式制造產(chǎn)品”那樣機(jī)械運(yùn)作毫無變通。因?yàn)?，?zhí)行者在完成純粹技術(shù)細(xì)節(jié)方面的事務(wù)時(shí)，不可避免地會(huì)帶上自己的意志思想。威爾遜通過將政治的概念與行政的本質(zhì)進(jìn)行比較，理清政治與行政的微妙關(guān)系，明確政治的適用范圍及行政的運(yùn)行模式，為政治與行政的關(guān)系研究勾畫出一個(gè)初步的框架[2]。

2 古德諾對(duì)“政治行政二分法”的進(jìn)一步闡釋

2.1 政治與行政功能的含義

古德諾認(rèn)為，政治的功能在于國(guó)家意志的表達(dá)，行政的功能在于國(guó)家意志的執(zhí)行，它們分別對(duì)應(yīng)了兩種基礎(chǔ)性的活動(dòng)。盡管人們能夠區(qū)分開政府的兩種主要功能，但卻無法明確規(guī)定由哪些政府機(jī)構(gòu)來行使這些功能。原因在于以執(zhí)行國(guó)家意志為主要職責(zé)的政府機(jī)關(guān)，通常又被賦予表達(dá)國(guó)家意志的細(xì)微事項(xiàng)的職責(zé)，而表達(dá)機(jī)關(guān)通常對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)進(jìn)行某種方式的控制。在各政府機(jī)構(gòu)領(lǐng)地的交界地區(qū)都存在“公地”，每個(gè)政府機(jī)構(gòu)都必須容忍其他機(jī)構(gòu)占用“公地”，所以把每一種功能分派給一個(gè)確定的機(jī)構(gòu)去行使是不可能的。由于政治情況的復(fù)雜，每個(gè)政府機(jī)關(guān)無法把自己完全局限于行使某一種功能，但又在很大程度上以行使某種功能為特征，最后則演變成每一種機(jī)構(gòu)都主要的承擔(dān)一種功能，又次要地承擔(dān)其他的功能?；谶@種現(xiàn)狀，政府意志活動(dòng)的分工便演化出這兩種功能：政治與行政。

2.2 政治功能與行政功能的相融互動(dòng)

(1)政治對(duì)行政的適度控制

國(guó)家意志的表達(dá)與執(zhí)行相互協(xié)調(diào)、融合互動(dòng)，才能滿足實(shí)際政治的需要。政治與行政不僅是相互獨(dú)立的，還是統(tǒng)一并進(jìn)的。為了求得這種統(tǒng)一，只能保證表達(dá)和執(zhí)行國(guó)家意志中機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。因?yàn)楸磉_(dá)機(jī)構(gòu)比執(zhí)行機(jī)構(gòu)更能代表民意，所以民治的政府都要求執(zhí)行機(jī)構(gòu)必須服從表達(dá)機(jī)構(gòu)，即政治必須對(duì)行政有一定的控制，這種控制又分為法外和法內(nèi)兩種形式。在英國(guó)，人民不僅會(huì)通過對(duì)控制議會(huì)來達(dá)到左右國(guó)家意志表達(dá)的目的，他們還會(huì)對(duì)被委以國(guó)家意志執(zhí)行權(quán)的政府機(jī)構(gòu)保持控制，即內(nèi)閣對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，這便是政治通過政府體制對(duì)行政的控制。在美國(guó)，由于憲法規(guī)定了執(zhí)行和行政官員的獨(dú)立性，所以必須在政府體制之外尋找政治對(duì)行政的必要控制。美國(guó)的政黨，以表達(dá)國(guó)家意志為準(zhǔn)則，并負(fù)責(zé)挑選行政和執(zhí)行官員，因此實(shí)現(xiàn)了政治功能和行政功能之間的協(xié)調(diào)。不過，政治對(duì)行政的控制應(yīng)保持在一定的限度內(nèi)，如果控制擴(kuò)展得太厲害，它就會(huì)變成一種實(shí)際上阻礙人民自發(fā)表達(dá)自己意志的手段，導(dǎo)致國(guó)家意志形式上的表達(dá)與國(guó)家意志的真正內(nèi)容相違背。因此，為了保證政府有效地行使行政功能，必須將這種控制限定在所要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的合理范圍內(nèi)。古德諾認(rèn)為，在行政的各個(gè)分支功能中，執(zhí)行功能必須服從政黨的控制，而司法、半司法、半科學(xué)和統(tǒng)計(jì)功能應(yīng)盡量避免政治因素的影響，以保證行政活動(dòng)的公正和高效[3]。同時(shí)，履行執(zhí)行功能的部門首腦，應(yīng)避免長(zhǎng)期任職，而對(duì)其他具體執(zhí)行的事務(wù)部門人員應(yīng)實(shí)行常任機(jī)制以獲得提高行政效率所需的業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。

(2)行政的適度集權(quán)

古德諾看來，協(xié)調(diào)不僅在于政治對(duì)行政的適度控制，而且取決于行政權(quán)力的適度集中。美國(guó)是分權(quán)理論運(yùn)用得較為徹底的國(guó)家，它可以防止因權(quán)力過分集中而使公民權(quán)利遭到侵犯，但在具體實(shí)踐中也帶來了一些弊端，尤其是中央與地方的分權(quán)，不僅破壞了行政力量的統(tǒng)一性，也妨礙了國(guó)家意志的有效執(zhí)行。對(duì)此，古德諾說：“任何國(guó)家意志的表達(dá),在表達(dá)它的機(jī)關(guān)對(duì)它的執(zhí)行沒有控制的情況下都是一句空話?！盵3]當(dāng)國(guó)家將意志執(zhí)行權(quán)委托給一個(gè)不受國(guó)家控制的地方政治共同體時(shí)，地方政治共同體在執(zhí)行過程中，必定會(huì)盡可能的向地方利益靠攏，甚至不惜犧牲國(guó)家的利益。因此，要使地方政治共同體在執(zhí)行過程中秉承國(guó)家利益至上的原則，則不能讓其脫離國(guó)家的必要控制。在中央政府與地方共同體關(guān)系中存在兩種體制，一種是在地方自治體制下，中央通過立法機(jī)構(gòu)對(duì)地方政治共同體進(jìn)行控制，不給地方任何表達(dá)意志的權(quán)利，只令其擁有國(guó)家意志的執(zhí)行權(quán)。但是，實(shí)踐表明，這種體制下的行政執(zhí)行是分散的，地方對(duì)國(guó)家意志的服從極為蒼白無力。

可見，只有在行政集權(quán)體制下，才能讓地方在執(zhí)行意志時(shí)秉承國(guó)家利益至上的原則，齊心助力中央整體發(fā)展，推動(dòng)國(guó)家統(tǒng)一和社會(huì)進(jìn)步。這也正是古德諾“只有行政在一定程度上被集權(quán)化了，才能達(dá)到政治與行政功能之間必要的協(xié)調(diào)[3]”要詮釋的意義，他鼓勵(lì)通過行政權(quán)力的適度集中，達(dá)到提升行政效率及治理能力的目的。

2.3 “政治行政二分法”的借鑒意義

政治與行政功能是彼此聯(lián)系、相互影響的，分開研究是為了強(qiáng)調(diào)二者在國(guó)家意志活動(dòng)上的良性互動(dòng)。同時(shí)，政治對(duì)行政的適度控制，保證了這兩種功能的合理界限，這是政治功能與行政功能協(xié)調(diào)共進(jìn)的關(guān)鍵。雖然《政治與行政》一書發(fā)表距今已一個(gè)多世紀(jì)，但它對(duì)于新時(shí)代中國(guó)國(guó)家治理依然具有極為重要的指導(dǎo)作用。我們應(yīng)該汲取古德諾思想中的有益成分，立足于中國(guó)國(guó)情，更好地指導(dǎo)我們的行政實(shí)踐。

3 “政治行政二分”對(duì)新時(shí)代我國(guó)國(guó)家治理的啟示

政治與行政相互獨(dú)立、不可等同，但二者在國(guó)家意志活動(dòng)上的協(xié)調(diào)互動(dòng)不容忽視。如何尋找政治民主與行政高效之間的最佳平衡點(diǎn)，古德諾二分理論對(duì)于推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理具有重要的指導(dǎo)意義。我國(guó)的政治建設(shè)為改革提供了方向指引，改革為政治科學(xué)發(fā)展提供了持續(xù)動(dòng)力，二者協(xié)同共進(jìn)，厘清二者關(guān)系，對(duì)加快轉(zhuǎn)變政府職能，提升國(guó)家治理能力有重要的積極意義。

3.1 加強(qiáng)政治文明建設(shè)，堅(jiān)實(shí)行政改革基礎(chǔ)

中國(guó)政治發(fā)展是在保障政治環(huán)境穩(wěn)定的前提下，實(shí)現(xiàn)政治民主化和政治一體化。政治系統(tǒng)與行政體系的發(fā)展，不僅涉及政治領(lǐng)域和行政領(lǐng)域，還關(guān)系到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等其他方面的發(fā)展。因此，當(dāng)代中國(guó)的政治建設(shè)，要積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，做好頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)實(shí)改革深化發(fā)展的政治保障。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央不斷推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義政治建設(shè)，形成了當(dāng)代中國(guó)政治建設(shè)的基本方略。中國(guó)特色社會(huì)主義的政治建設(shè)，與經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等其它領(lǐng)域的建設(shè)一樣，都是為了解決中國(guó)行政改革過程中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等方面的問題，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。社會(huì)主義民主政治能否實(shí)現(xiàn)健康有序的發(fā)展是國(guó)家發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的核心要素，也是推進(jìn)行政改革和提升政府治理能力的前提條件[4]。正如有學(xué)者所說，“我們的行政改革與其說是為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)日新月異的發(fā)展情態(tài)，不如說是為了應(yīng)付來自經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的改革呼聲而采取的象征性政治行動(dòng)。”[5]作為政治系統(tǒng)組成部分的行政改革，必須符合政治發(fā)展的方向和特點(diǎn)。與政治建設(shè)分離的行政改革勢(shì)必?zé)o法落實(shí)到位，行政體系將始終無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，所以在進(jìn)行行政改革的過程中，不應(yīng)當(dāng)盲目強(qiáng)調(diào)改革的技術(shù)策略，而割裂了二者之間的內(nèi)在聯(lián)系，失去了改革的政治意義。越是到了改革的“深水區(qū)”，越是需要建立更高層面的領(lǐng)導(dǎo)體制，加強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)和方向指引，打好改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)。

3.2 深化行政體制改革，提升國(guó)家治理能力

政治與行政，相互關(guān)聯(lián)、彼此促進(jìn)。政治建設(shè)發(fā)展的動(dòng)力在于改革，沒有改革，就沒有政治建設(shè)的發(fā)展。新時(shí)代我國(guó)國(guó)家治理面臨的問題是復(fù)雜而多樣的，全面深化改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各領(lǐng)域均衡充分發(fā)展已經(jīng)成為當(dāng)前的重要課題。

全面深化改革是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不能僅僅依靠哪一個(gè)或哪幾個(gè)部門負(fù)責(zé)，需要在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，多部門統(tǒng)籌合作、多措并舉。十九大報(bào)告中明確了全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。行政管理體制改革，是處于全面深化改革的核心位置，是推動(dòng)全面深化改革的關(guān)鍵。無論是經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面的改革，都需要政府的主導(dǎo)、指引與組織實(shí)施。其次，政府不僅要公平高效地調(diào)整社會(huì)的利益格局，同時(shí)政府的部門和人員也處在利益格局的調(diào)整之中，以權(quán)謀私的風(fēng)險(xiǎn)較大，廉潔自律的要求更高。因此，只有政府加強(qiáng)自我改革的意識(shí)和責(zé)任，擔(dān)當(dāng)起行政管理體制改革的責(zé)任和重?fù)?dān)，才能破除和克服改革中的各種思想障礙和其他障礙，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)行政管理體制改革，逐步實(shí)現(xiàn)政府的發(fā)展、治理和服務(wù)職責(zé)的有機(jī)融合，為經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)領(lǐng)域的全面改革提供動(dòng)力和保障，從而堅(jiān)持不斷地提高政府的治理能力，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

3.3 厘清政治行政關(guān)系，準(zhǔn)確定位政府職能

對(duì)“政治行政二分”思想的正確理解對(duì)于實(shí)踐中正確運(yùn)用這一原則，從而開展政府治理至關(guān)重要。行政是政府活動(dòng)的特定領(lǐng)域，雖然它的主要屬性是執(zhí)行性的，但其仍包含決策屬性和政治職能，這一性質(zhì)使其具有在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)及生態(tài)等方面的職能，執(zhí)行著經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等方面大大小小的事務(wù)。

一直以來，政府作為公共治理的主體，履行著國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等各方面的職能，隨著社會(huì)事務(wù)的日益繁雜，政府難免會(huì)出現(xiàn)“越位、錯(cuò)位、缺位”等方面的治理失誤。如今，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展日漸完善，公民的參政意愿與能力日益提升，市場(chǎng)和社會(huì)有能力作為政府治理的好幫手。新時(shí)代的國(guó)家治理，就是要在政府建設(shè)和現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的基礎(chǔ)上，通過政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的分工協(xié)作，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)有效治理、公共利益有力增進(jìn)的活動(dòng)與過程[6]。因此，政府治理應(yīng)密切關(guān)注社會(huì)發(fā)展的需求，理順政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，從以往“無所不能”的全能政府，變?yōu)椤坝兴粸椤钡挠邢拚?。通過權(quán)力下放，將更多的公共服務(wù)轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)和社會(huì)，整合優(yōu)化市場(chǎng)和公民的力量，為社會(huì)提供更優(yōu)良的服務(wù)。進(jìn)入新時(shí)代，為了更好地滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，需建立以政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)與公民廣泛參與的公共治理新格局，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)共治、公共難題共解、公共成果同享的社會(huì)治理機(jī)制，形成多元主體有序參與、良性互動(dòng)的狀態(tài)，提升國(guó)家的治理能力和治理效率。

[1] [美]伍德羅.威爾遜.行政學(xué)研究[M].國(guó)外公共行政理論精選，北京：中共中央黨校出版社，1997.

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