司法改革背景下基層檢察院辦案部門負(fù)責(zé)人監(jiān)督管理職責(zé)之重構(gòu)

劉 來(lái) 艷

(山東省青州市人民檢察院，山東 青州 262500)

公所周知，檢察機(jī)關(guān)80%的人員在基層，80%的案件也在基層。因此，在檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制中，基層檢察院辦案部門負(fù)責(zé)人是其中重要的一環(huán)，起著承上啟下的作用。在傳統(tǒng)的“檢察人員承辦，辦案部門負(fù)責(zé)人審核，檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定”的三級(jí)審批模式下[1]，部門負(fù)責(zé)人通過(guò)對(duì)個(gè)案審批行使監(jiān)督管理責(zé)任，把控案件質(zhì)量，為檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)正確決定提供保障。在司法改革過(guò)程中，隨著司法責(zé)任制的全面推進(jìn)，部門負(fù)責(zé)人不再擁有案件審批權(quán)，減少審批環(huán)節(jié)是為去行政化，但取消個(gè)案審批權(quán)不等于放棄監(jiān)督管理責(zé)任。因此，如何在新的檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制中找準(zhǔn)和把握基層院辦案部門負(fù)責(zé)人監(jiān)督管理職能定位，是目前迫切需要探討的一個(gè)課題。

一、當(dāng)前基層院辦案部門負(fù)責(zé)人監(jiān)督管理職責(zé)存在的問(wèn)題

(一)職能定位不清晰。在司法實(shí)踐中，就檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部而言，檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的主體主要包括四類：檢察官、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)。其中，檢察官、檢察委員會(huì)委員、檢察長(zhǎng)屬于法律職務(wù)。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，檢察院檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察官均由人大或人大常委會(huì)選舉或任免，而作為擁有案件審批權(quán)的檢察院內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人而言，其任免程序遵循的是由檢察院報(bào)組織部門批準(zhǔn)的產(chǎn)生方式，這顯然并不符合檢察機(jī)關(guān)的司法屬性，且在法律層面也缺乏必要的支撐。與此同時(shí)，同樣作為司法機(jī)關(guān)的法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、法官都是通過(guò)人大或人大常委會(huì)選舉或任免方式產(chǎn)生。另外，檢察官法和法官法分別對(duì)行使檢察權(quán)、審判權(quán)的主體范圍作了規(guī)定，檢察官法第2條規(guī)定：檢察官是依法行使國(guó)家檢察權(quán)的檢察人員，包括最高人民檢察院、地方各級(jí)人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院的檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察員和助理檢察員；法官法第2條規(guī)定：法官是依法行使國(guó)家審判權(quán)的審判人員，包括最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專門人民法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判員和助理審判員。也就是說(shuō)，法院庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)是法律職務(wù)，是依法行使審判權(quán)的主體，但是按照《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的廳、處、科長(zhǎng)不是法律職務(wù)，而是行政職務(wù)，其本身不應(yīng)當(dāng)是檢察權(quán)的行使主體(作為檢察官可以是檢察權(quán)的行使主體)，缺乏行使案件審批權(quán)的法律依據(jù)，當(dāng)然可以從監(jiān)督管理工作的需要出發(fā)，賦予其辦案知情權(quán)[2]，這就使得檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的地位顯得頗為尷尬。各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人并不直接從事檢察活動(dòng)，制度規(guī)范也沒(méi)有賦予其特定的職權(quán)，卻要指揮或者分派普通檢察官的執(zhí)法活動(dòng)，對(duì)普通檢察官辦理的案件或者其他事項(xiàng)進(jìn)行審查[3]162。由此可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人從其產(chǎn)生的本源意義上看，就存在職能定位不清的先天性不足。

(二)職能發(fā)揮效能不足。在檢察權(quán)運(yùn)行程序鏈條中，作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部?jī)纱鬀Q策機(jī)構(gòu)的檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)對(duì)推動(dòng)和保障檢察權(quán)運(yùn)行發(fā)揮著主導(dǎo)性作用，檢察官是檢察權(quán)運(yùn)行的基本單元，也是推動(dòng)檢察權(quán)運(yùn)行的基礎(chǔ)性要素；而內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在檢察權(quán)微觀運(yùn)行中發(fā)揮著承上啟下(上傳下達(dá))的效能[4]。司法權(quán)是一種具有判斷性和裁量性的權(quán)力，其本質(zhì)特征體現(xiàn)為親歷性、獨(dú)立性和中立性。但長(zhǎng)期以來(lái)，在傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)決策模式下，三級(jí)審批制使得檢察權(quán)運(yùn)行呈現(xiàn)出“親歷者不決定，決定者無(wú)親歷”的特有現(xiàn)象，是一種典型的行政化管理模式，這也導(dǎo)致了辦案責(zé)任承擔(dān)的分散性和模糊性，成為一些冤錯(cuò)案件中遭人詬病的焦點(diǎn)之一。由于辦案活動(dòng)主要是通過(guò)位于檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制兩端的檢察長(zhǎng)和普通檢察官來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而位于該機(jī)制中間的部門負(fù)責(zé)人更多的是發(fā)揮聯(lián)接和橋梁作用，將普通檢察官辦案中獲取的事實(shí)和證據(jù)材料遞交到檢察長(zhǎng)(分管副檢察長(zhǎng))手中，供檢察長(zhǎng)決策，并將檢察長(zhǎng)關(guān)于案件辦理的指示和決策傳遞給普通檢察官落實(shí)[3]164。而這種橋梁作用發(fā)揮的效能受制于下面幾個(gè)因素：一是脫離具體的辦案崗位；二是需要承擔(dān)大量繁瑣的日常行政事務(wù)；三是審批案件數(shù)量龐大(尤其是偵監(jiān)、公訴部門)。在上述因素的共同作用下，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的監(jiān)督職能發(fā)揮往往缺乏支撐而導(dǎo)致效能不足。

(三)監(jiān)督管理制度不完善。在本輪司法改革中，隨著以“去行政化”為目的的司法責(zé)任制改革的全面落地，廢除了傳統(tǒng)辦案體制中的三級(jí)審批制，部門負(fù)責(zé)人對(duì)個(gè)案的審批權(quán)也隨之被取消，凸顯了檢察官辦案主體地位，使檢察權(quán)回歸司法權(quán)的本質(zhì)屬性和運(yùn)行規(guī)律。但作為被革掉案件審批權(quán)的基層檢察院辦案部門負(fù)責(zé)人如何繼續(xù)發(fā)揮業(yè)務(wù)監(jiān)督管理職責(zé)，不但于法無(wú)據(jù)，僅從目前制度層面的建設(shè)來(lái)看也缺乏具體性和可操作性。

司法改革之前，辦案部門負(fù)責(zé)人雖然對(duì)案件擁有審核權(quán)，但其依據(jù)主要是刑事訴訟規(guī)則、民事訴訟監(jiān)督規(guī)則等規(guī)范性文件的規(guī)定，檢察官法和人民檢察院組織法對(duì)此并沒(méi)有涉及。2015年9月28日最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》)，為檢察系統(tǒng)司法責(zé)任制改革提供了基本依據(jù)?！度舾梢庖?jiàn)》第19條規(guī)定：業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人除作為檢察官承辦案件外，還應(yīng)當(dāng)履行以下職責(zé)：(一)組織研究涉及本部門業(yè)務(wù)的法律政策問(wèn)題；(二)組織對(duì)下級(jí)人民檢察院相關(guān)業(yè)務(wù)部門辦案工作的指導(dǎo)；(三)召集檢察官聯(lián)席會(huì)議，對(duì)重大、疑難、復(fù)雜案件進(jìn)行討論，為承辦案件的檢察官或檢察官辦案組提供參考意見(jiàn)；(四)負(fù)責(zé)本部門司法行政管理工作；(五)應(yīng)當(dāng)由業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人履行的其他職責(zé)。《山東省基層人民檢察院檢察官辦案職權(quán)指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《山東意見(jiàn)》)第14條規(guī)定：業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人對(duì)以下事項(xiàng)履行職責(zé)：(一)對(duì)本部門案件提出分案調(diào)整建議；(二)協(xié)調(diào)、督促檢察官按時(shí)限要求辦理案件；(三)組織研究涉及本部門業(yè)務(wù)的法律適用問(wèn)題；(四)更換辦案組成員；(五)召集部門檢察官聯(lián)席會(huì)議；(六)負(fù)責(zé)本部門司法行政管理工作；(七)應(yīng)當(dāng)由業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人履行的其他職責(zé)。根據(jù)上述兩個(gè)文件規(guī)定，作為基層檢察院業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人，除了依法履行司法辦案職責(zé)外，還承擔(dān)著一定的業(yè)務(wù)管理監(jiān)督責(zé)任。

同時(shí)，取消業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人案件審批權(quán)后，根據(jù)山東省三級(jí)檢察官權(quán)力清單規(guī)定，保留了省級(jí)院和地市級(jí)院業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的案件審核權(quán)，基層院業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人不再對(duì)案件擁有審核權(quán)，這樣規(guī)定契合司法責(zé)任制改革精神，也符合2017年3月28日最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)的規(guī)定。該《指導(dǎo)意見(jiàn)》第8條規(guī)定，省級(jí)人民檢察院可以根據(jù)人民檢察院層級(jí)及案件類型，在檢察官權(quán)力清單中明確業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人是否審核檢察官職權(quán)范圍內(nèi)作出的決定。基層人民檢察院業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的審核權(quán)原則上應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制并逐步取消。省級(jí)人民檢察院和地(市)級(jí)人民檢察院業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的審核權(quán)可以根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)保留。業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人審核案件，承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督管理責(zé)任。另外，《若干意見(jiàn)》第36條規(guī)定，負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的檢察人員因故意或重大過(guò)失怠于行使或不當(dāng)行使監(jiān)督管理權(quán)，導(dǎo)致司法辦案工作出現(xiàn)嚴(yán)重錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的司法責(zé)任。從上述規(guī)定看出，似乎是只有擁有案件審核權(quán)的省級(jí)院和地市級(jí)院業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人才承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督管理責(zé)任和司法責(zé)任，而基層院業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人雖然也享有諸如“提出分案調(diào)整建議、協(xié)調(diào)督促檢察官按時(shí)限要求辦理案件、更換辦案組成員”等監(jiān)督管理權(quán)，但缺少承擔(dān)司法責(zé)任的依據(jù)。

總之，上述意見(jiàn)只是對(duì)部門負(fù)責(zé)人的業(yè)務(wù)監(jiān)督管理權(quán)作了簡(jiǎn)單的概括性規(guī)定，但是應(yīng)當(dāng)看到，目前這些制度設(shè)計(jì)所體現(xiàn)的規(guī)則體系缺乏明確具體且有可操作性的程序和方法，需要對(duì)其進(jìn)一步細(xì)化。主要表現(xiàn)為：沒(méi)有對(duì)部門負(fù)責(zé)人的監(jiān)督管理權(quán)限予以明確界定，部門負(fù)責(zé)人實(shí)施業(yè)務(wù)監(jiān)督的具體程序未作出規(guī)定，缺乏具體可行的方法和步驟，比如：部門負(fù)責(zé)人在何種情形之下實(shí)施監(jiān)督權(quán)？以何種方式介入案件審查辦理活動(dòng)？實(shí)施業(yè)務(wù)監(jiān)督的具體步驟是怎樣的？如何對(duì)部門負(fù)責(zé)人的監(jiān)督行為實(shí)施監(jiān)管，才能做到監(jiān)督全程“留痕”？這些問(wèn)題如不能妥善解決，將會(huì)影響部門負(fù)責(zé)人業(yè)務(wù)監(jiān)督管理職責(zé)的充分發(fā)揮，從而對(duì)案件質(zhì)量產(chǎn)生不利影響。

二、構(gòu)建辦案部門負(fù)責(zé)人監(jiān)督管理機(jī)制應(yīng)當(dāng)遵循的基本要求

司法改革背景下，在充分放權(quán)的情況下如何進(jìn)行有效監(jiān)督是我們必須面對(duì)的問(wèn)題。在整個(gè)司法監(jiān)督體系中，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督是不可或缺的組成部分，而強(qiáng)化部門負(fù)責(zé)人的業(yè)務(wù)監(jiān)督則是內(nèi)部監(jiān)督的重要一環(huán)，是位于內(nèi)部監(jiān)督鏈條上最前端、最直接、最有效的監(jiān)督環(huán)節(jié)。關(guān)鍵是如何把握監(jiān)督過(guò)程的“度”，做到既能保證檢察官獨(dú)立辦案的權(quán)力，又能使部門負(fù)責(zé)人充分發(fā)揮監(jiān)督管理職責(zé)，確保案件質(zhì)量經(jīng)得起檢驗(yàn)。要做到這一點(diǎn)兒，必須遵循以下要求。

(一)增強(qiáng)部門負(fù)責(zé)人監(jiān)督管理的責(zé)任意識(shí)。司法責(zé)任制改革后，基層院業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人被取消了案件審批權(quán)，也不擁有案件審核權(quán)，難免存在失落和抱怨情緒，導(dǎo)致工作積極性不高。在實(shí)踐中表現(xiàn)出兩個(gè)極端：一方面，有的部門負(fù)責(zé)人以保證案件質(zhì)量為借口，雖然從全國(guó)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)上看已經(jīng)不再對(duì)案件進(jìn)行審批，但實(shí)踐中仍然通過(guò)口頭命令等形式把控案件決定權(quán)，造成與部門內(nèi)其他員額檢察官的矛盾，有違司法責(zé)任制改革的初衷。另一方面，有的部門負(fù)責(zé)人，以“誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”為由當(dāng)起了甩手掌柜，對(duì)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理職責(zé)的行使產(chǎn)生了消極和懈怠心理。因此，為完善部門負(fù)責(zé)人的監(jiān)督責(zé)任，需從轉(zhuǎn)變其監(jiān)督理念和增強(qiáng)其監(jiān)督管理的責(zé)任意識(shí)入手。原中央政法委書(shū)記孟建柱同志曾經(jīng)在全國(guó)司法體制改革推進(jìn)會(huì)上的講話中指出，實(shí)行司法責(zé)任制，不是不要監(jiān)管，而是對(duì)監(jiān)管內(nèi)容、方法要作改革，從微觀的個(gè)案審批、文書(shū)簽發(fā)向宏觀的全院、全員、全過(guò)程的案件質(zhì)量效率監(jiān)管轉(zhuǎn)變，推動(dòng)從整體上提升司法質(zhì)量和水平。業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人作為檢察院內(nèi)部監(jiān)督的重要一環(huán)，對(duì)他們而言，監(jiān)督管理權(quán)就不僅僅是一種職權(quán)，而是具有更多的職責(zé)屬性，因此，必須依法行使，不能隨意放棄，否則就意味著失職，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任。

(二)堅(jiān)持依規(guī)有限監(jiān)督管理的原則。所謂依規(guī)監(jiān)督，是指部門負(fù)責(zé)人監(jiān)督管理職權(quán)的行使要有制度依據(jù)和明確規(guī)定，不能超過(guò)權(quán)限監(jiān)督。有限監(jiān)督強(qiáng)調(diào)的是管理內(nèi)容的限定性，尤其是在介入重點(diǎn)、特殊案件監(jiān)管時(shí)，監(jiān)督管理職權(quán)的行使要充分尊重檢察官在案件辦理中的主體地位，即部門負(fù)責(zé)人在業(yè)務(wù)監(jiān)督管理過(guò)程中不能代替檢察官做出決定，只能在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)司法活動(dòng)進(jìn)行必要的監(jiān)督、指導(dǎo)和制約，監(jiān)督管理應(yīng)當(dāng)從“直接”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴g接”模式。這就要求部門負(fù)責(zé)人的監(jiān)督管理職責(zé)內(nèi)容應(yīng)該是明確的、有限的，確保符合管控合度、合規(guī)、審慎原則。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立監(jiān)督管理權(quán)的“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”制度，將部門負(fù)責(zé)人的管理和監(jiān)督活動(dòng)嚴(yán)格控制在職責(zé)和權(quán)限范圍內(nèi)。

(三)摒棄業(yè)務(wù)管理中的行政化思維。實(shí)踐中，部門負(fù)責(zé)人的監(jiān)督管理職責(zé)比較寬泛，既有行政管理內(nèi)容，也有業(yè)務(wù)管理職責(zé)。而這是兩種迥然不同的思維模式，可能會(huì)造成不同權(quán)力之間的相互干擾，比如，行政性、事務(wù)性管理職責(zé)對(duì)業(yè)務(wù)監(jiān)督職責(zé)的影響和深透。實(shí)踐中，確實(shí)存在部門負(fù)責(zé)人在進(jìn)行人事管理、司法政務(wù)管理當(dāng)中所產(chǎn)生的行政化傾向和行政化思維，在業(yè)務(wù)監(jiān)督管理當(dāng)中有著較深的影響。這一點(diǎn)在傳統(tǒng)的案件三級(jí)審批制監(jiān)督模式當(dāng)中表現(xiàn)得非常明顯。在當(dāng)前的司法實(shí)務(wù)中，過(guò)多的事務(wù)性管理工作，仍然或多或少地影響到了部門負(fù)責(zé)人的業(yè)務(wù)監(jiān)督管理職責(zé)的行使，使得部門負(fù)責(zé)人在行使業(yè)務(wù)監(jiān)督職責(zé)時(shí)，仍有自上而下的命令與服從傾向的影子存在，同時(shí)監(jiān)督管理的程序公開(kāi)性不足、隨意性較強(qiáng)。這一方面是對(duì)檢察官主體地位的不尊重，將其僅僅視為被管理者，忽視了檢察官的職業(yè)特點(diǎn)，另一方面也不符合司法改革精神。因此，應(yīng)當(dāng)將業(yè)務(wù)管理與其他事務(wù)性管理工作區(qū)別開(kāi)來(lái)，以符合司法工作思維和特點(diǎn)的管理方式與方法，實(shí)施業(yè)務(wù)監(jiān)督管理。此次司法責(zé)任制改革的重要目標(biāo)之一，即是實(shí)現(xiàn)以符合司法權(quán)運(yùn)行規(guī)律的方式、方法來(lái)完善司法工作監(jiān)督與管理，且摒棄其中根深蒂固的行政化傾向和行政化思維。在檢察業(yè)務(wù)監(jiān)督管理職權(quán)的行使過(guò)程中，要求組織結(jié)構(gòu)更趨扁平化和網(wǎng)絡(luò)化，壓平層級(jí)制度，精減中間環(huán)節(jié)，提升組織成員獨(dú)立處理問(wèn)題的能力，從而激發(fā)其創(chuàng)造性和責(zé)任意識(shí)。因此，在部門負(fù)責(zé)人的業(yè)務(wù)監(jiān)督管理中采取符合司法規(guī)律的管理方式，摒棄“上命下從”的行政管理模式，且以尊重、信任、建議替換命令、決定、強(qiáng)制的管理模式，在效果上也會(huì)更加持久有效。

三、重構(gòu)辦案部門負(fù)責(zé)人監(jiān)督管理機(jī)制的對(duì)策建議

在司法改革背景下，部門負(fù)責(zé)人原有的監(jiān)督管理模式已經(jīng)被打破，必須盡快構(gòu)建符合司法權(quán)運(yùn)行規(guī)律的新型監(jiān)督管理機(jī)制。當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)當(dāng)以高檢院《若干意見(jiàn)》和《指導(dǎo)意見(jiàn)》為參考，由高檢院或省級(jí)院牽頭制定關(guān)于業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人監(jiān)督管理職責(zé)的相關(guān)制度規(guī)范，促進(jìn)管理監(jiān)督科學(xué)化、程序化、公開(kāi)化，才能確保管理監(jiān)督不缺位、權(quán)力行使必留痕、失職瀆職要擔(dān)責(zé)。具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：

(一)制定業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人監(jiān)督管理權(quán)力清單和責(zé)任清單，明確“管什么”。無(wú)論是在推行司法責(zé)任制改革之前還是之后，法院系統(tǒng)自上而下制定了關(guān)于院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督職責(zé)的規(guī)定，以規(guī)范和強(qiáng)化監(jiān)督，而檢察系統(tǒng)缺少這方面的相關(guān)制度建設(shè)。本輪司法改革的關(guān)鍵就是抓好放權(quán)與監(jiān)督的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)完善部門負(fù)責(zé)人業(yè)務(wù)監(jiān)督機(jī)制。比如，可以規(guī)定部門負(fù)責(zé)人有權(quán)對(duì)涉及群體性糾紛，可能影響社會(huì)穩(wěn)定的案件，疑難、復(fù)雜且在社會(huì)上有重大影響的案件，有關(guān)單位或者個(gè)人反映檢察官有違法辦案行為的案件，要求獨(dú)任檢察官或者檢察官辦案組報(bào)告案件進(jìn)展和審查結(jié)果，決定將上述案件提交檢察官聯(lián)席會(huì)議、檢察委員會(huì)進(jìn)行討論。這樣一方面使監(jiān)督案件的范圍大大縮小，避免大量案件繼續(xù)走三級(jí)審批制的老路，有利于推進(jìn)司法責(zé)任制的落實(shí)；另一方面也是改革初期平穩(wěn)放權(quán)的需要，使部門負(fù)責(zé)人能夠突出重點(diǎn)，既能充分發(fā)揮對(duì)本部門辦案工作的宏觀管理能力，又能具備及時(shí)矯正個(gè)別性司法行為偏差的能力，從而保障辦案質(zhì)效。在當(dāng)前司法體制和環(huán)境下，特別是改革初期部分入額檢察官能力素質(zhì)與司法責(zé)任制要求還不能完全適應(yīng)的情況下，不能過(guò)度依賴于事后的監(jiān)督和追責(zé)，保持適度的事前事中案件質(zhì)量管控還是必要的；當(dāng)然，絕大多數(shù)案件的決定權(quán)必須要讓獨(dú)任檢察官和檢察官辦案組來(lái)行使，使其在案件處理中發(fā)揮主體作用，這樣才能既不違背司改精神，又可以兼顧中國(guó)國(guó)情。

(二)細(xì)化履行監(jiān)督職責(zé)方法和步驟，明確“怎么管”。制定更具有操作性的部門負(fù)責(zé)人監(jiān)督管理工作規(guī)程，應(yīng)從兩個(gè)方面著手：一是設(shè)定部門負(fù)責(zé)人行使監(jiān)督管理權(quán)的具體方法和步驟。部門負(fù)責(zé)人可以根據(jù)職責(zé)權(quán)限，對(duì)辦案流程運(yùn)行情況進(jìn)行查看、操作和監(jiān)控，分析辦案運(yùn)行態(tài)勢(shì)，提示糾正不當(dāng)行為，督促案件辦理進(jìn)度，統(tǒng)籌安排整改措施。并規(guī)定行使監(jiān)督管理職責(zé)的時(shí)間、內(nèi)容、節(jié)點(diǎn)、處理結(jié)果等，應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)上全程留痕、永久保存。二是設(shè)定部門負(fù)責(zé)人行使監(jiān)督管理權(quán)所使用的法律文書(shū)。應(yīng)當(dāng)將部門負(fù)責(zé)人指導(dǎo)和監(jiān)督檢察官辦案的每一個(gè)環(huán)節(jié)與步驟，制定設(shè)計(jì)成相應(yīng)的工作規(guī)范，并制發(fā)相應(yīng)的法律文書(shū)。比如：部門負(fù)責(zé)人對(duì)于本部門辦理類案時(shí)提出的宏觀指導(dǎo)意見(jiàn)，應(yīng)以書(shū)面方式作出，并作為檔案留存。同時(shí)，不管是隨機(jī)分案還是指定分案后，如因特殊情況需要調(diào)整分案時(shí)，均應(yīng)當(dāng)采用書(shū)面指令，并注明調(diào)整理由。再比如，部門負(fù)責(zé)人對(duì)于本部門案件質(zhì)量的監(jiān)督，也應(yīng)當(dāng)摒棄此前的口頭方式，而是應(yīng)當(dāng)以書(shū)面方式作出。這樣不僅保證了部門負(fù)責(zé)人監(jiān)督權(quán)的行使，還使監(jiān)督全程“留痕”。

(三)明晰部門負(fù)責(zé)人監(jiān)督職責(zé)的權(quán)限定位。這里涉及幾個(gè)概念：決定權(quán)、審批權(quán)、審核權(quán)、核閱權(quán)。司法責(zé)任制改革后，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，檢察官承辦案件的辦案事項(xiàng)決定權(quán)由檢察長(zhǎng)行使的，檢察官提出處理意見(jiàn)供檢察長(zhǎng)參考，由檢察長(zhǎng)(分管副檢察長(zhǎng))作出決定并負(fù)責(zé)。檢察官職權(quán)范圍內(nèi)的決定事項(xiàng)由其獨(dú)立作出決定，檢察長(zhǎng)(分管副檢察長(zhǎng))、地市級(jí)以上部門負(fù)責(zé)人由行使審批權(quán)改為審核權(quán)，但基層院部門負(fù)責(zé)人不再行使審核權(quán)。在這里，檢察長(zhǎng)(分管副檢察長(zhǎng))行使審核權(quán)的結(jié)果有兩個(gè)：其一是干預(yù)辦案流程，即可要求檢察官?gòu)?fù)核或提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論決定；其二是實(shí)體處理權(quán)，即可通過(guò)轉(zhuǎn)移案件直接作出決定。而地市級(jí)以上部門負(fù)責(zé)人被保留的審核權(quán)行使的結(jié)果是不能直接改變檢察官意見(jiàn)或者要求檢察官改變意見(jiàn)，即這種審核沒(méi)有實(shí)體處理權(quán)，只能要求檢察官?gòu)?fù)核、啟動(dòng)檢察官聯(lián)席會(huì)議討論程序，或報(bào)檢察長(zhǎng)(分管副檢察長(zhǎng))審查或決定。也就是說(shuō)，案件或者辦案事項(xiàng)要么由檢察官?zèng)Q定，要么由檢察長(zhǎng)(分管副檢察長(zhǎng))決定，不再存在審批權(quán)這個(gè)概念，因此，那種認(rèn)為司法責(zé)任制改革由三級(jí)審批制變?yōu)槎?jí)審批制的說(shuō)法欠準(zhǔn)確。而關(guān)于核閱權(quán)，最早見(jiàn)諸于深圳仲裁委員會(huì)建立的案件核閱制度，即仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)仲裁庭作出的裁決草稿，在格式、文字、審理程序、事實(shí)認(rèn)定、法律適用等環(huán)節(jié)，認(rèn)為其與法律、仲裁規(guī)則、仲裁機(jī)構(gòu)的文書(shū)格式要求相抵觸，提出修改的意見(jiàn)，與仲裁庭協(xié)商，要求其修改完善。在檢察系統(tǒng)，作為全國(guó)司法責(zé)任制改革最早試點(diǎn)省份之一的海南省檢察機(jī)關(guān)探索建立了司法辦案核閱制度，但是對(duì)基層院而言，如果檢察官辦理的所有案件均要經(jīng)過(guò)部門負(fù)責(zé)人核閱，不僅沒(méi)有必要，而且會(huì)讓部門負(fù)責(zé)人重新陷入疲于核閱的怪圈，而沒(méi)有更多精力帶頭辦理重大、疑難、復(fù)雜案件，反而與司法改革精神不符。因此，基層院業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人對(duì)某些特殊案件進(jìn)行“過(guò)問(wèn)”即可，這實(shí)際上就是對(duì)檢察官職權(quán)范圍內(nèi)部分案件的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的一種監(jiān)督把關(guān)機(jī)制，是一種建議權(quán)和指導(dǎo)權(quán)，與“三級(jí)審批制”有本質(zhì)區(qū)別,因?yàn)楸O(jiān)督的結(jié)果并不能改變檢察官的意見(jiàn)，只能通過(guò)啟動(dòng)將案件提交檢察官聯(lián)席會(huì)議或報(bào)檢察長(zhǎng)(分管檢察長(zhǎng))審查或決定，來(lái)行使監(jiān)督管理職責(zé)。因此，部門負(fù)責(zé)人的業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)實(shí)際上僅是一種程序啟動(dòng)權(quán)，并非實(shí)體處分權(quán)，最終決定案件的是檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)。

(四)強(qiáng)化業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人職權(quán)的司法屬性。如前所述，同樣是作為司法機(jī)關(guān)，法院業(yè)務(wù)庭庭長(zhǎng)由人大常委會(huì)任免，具有很強(qiáng)的司法屬性，而檢察院業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人報(bào)組織部門任免，具有強(qiáng)烈的行政色彩。本輪司法改革的目的是去行政化，使檢察權(quán)的運(yùn)行更加符合司法規(guī)律，而業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人職務(wù)的行政化定位，使得其在行使業(yè)務(wù)監(jiān)督管理權(quán)時(shí)難免缺乏權(quán)威性和嚴(yán)肅性。因此，完善部門負(fù)責(zé)人的業(yè)務(wù)監(jiān)督管理機(jī)制，應(yīng)當(dāng)從立法環(huán)節(jié)入手，以此次司法改革為契機(jī)，建議最高人民檢察院在合適的時(shí)候推動(dòng)《人民檢察院組織法》《檢察官法》的修訂，規(guī)定檢察院業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人由人大常委會(huì)任免，同時(shí)明確規(guī)定業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人除了履行司法辦案職責(zé)外，還應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)的業(yè)務(wù)監(jiān)管管理職責(zé)。這樣做一方面符合司法改革去行政化的要求，提升其身份保障和責(zé)任意識(shí)，另一方面保持法院、檢察院作為司法機(jī)關(guān)的同一性，為檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人履行業(yè)務(wù)監(jiān)督管理責(zé)任掃清法律障礙。