試論公共政策決策中的公眾參與

霍雨慧

（濟寧學(xué)院，山東 曲阜 273155）

公共政策是政府實現(xiàn)自身職能的關(guān)鍵，對于整個國家經(jīng)濟社會發(fā)展有著至關(guān)重要的影響。政府合理界定公共政策決策的科學(xué)性與理性維度，將有效完善政府的行政職能。從公共政策決策主體構(gòu)成看，政府的決策包括公眾參與和精英決策兩種基本的模式，就一般公共政策制定的流程來看，絕大多數(shù)國家采用精英決策模式，精英決策是一種自上而下制定政策的模式，掌握著社會公共權(quán)力的政治精英制定公共政策。這種決策方式雖然在效率上相對較高，但是在社會多元利益的現(xiàn)代社會，公眾的參與度相對較低，可能影響公眾對公共政策決策的支持、認(rèn)同、理解和接受，進而影響公共政策決策的執(zhí)行。黨的十八大以來，我國明確提出就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及人民群眾根本利益的問題必須進行廣泛協(xié)商，增強合力。黨的十九大報告指出，“打造共建共治共享的社會治理格局，加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制?！雹僬谶M行公共政策決策時，必須回應(yīng)社會需求，重視公眾參與。

一、基于邊界的公共政策決策中公眾參與價值分析

（一）公共政策決策權(quán)力邊界：公眾參與的基礎(chǔ)

權(quán)力資源在整個社會的發(fā)展中有著重要影響，政府是凌駕于社會之上的公共權(quán)力集合，當(dāng)其需要實現(xiàn)權(quán)力的兌現(xiàn)時，一般采取公共政策決策的方式來進一步推行。公共政策決策權(quán)力是公共權(quán)力重要的一種，它的本源是來自人民的委托，直接來源于法律的授權(quán)，任何公共政策決策的制定和執(zhí)行都必須符合國家法律規(guī)定，也必須得到人民的認(rèn)同、理解和支持。政府實現(xiàn)公共權(quán)力，執(zhí)行和執(zhí)行公共政策決策中，權(quán)力的邊界主要是體現(xiàn)在政府廣泛的介入到公眾人群的生活中，公共體將干預(yù)個人活動的幾乎所有的領(lǐng)域，在這個過程中，公共權(quán)力的產(chǎn)生以及公共權(quán)力對私人生活的廣泛介入，是因為在傳統(tǒng)的社會發(fā)展過程中，個人利益與集體利益之間并不存在比較明顯的邊界與差別。

在氏族公社以及奴隸制社會中，權(quán)力幾乎是不受約束的，凌駕于社會之上的公權(quán)力在實現(xiàn)公共政策決策的過程中，不需要考慮私人領(lǐng)域的各項權(quán)利，可以直接將權(quán)力介入到任何私人空間中。但是這種行政模式是比較落后的，尤其是隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，個人利益的逐步呈現(xiàn)要求公共權(quán)力的擁有者需要考慮個人權(quán)利與公共權(quán)力之間的邊界。這也就是政府在實現(xiàn)公共政策決策的過程中，應(yīng)對權(quán)力的邊界進行界定。由此可見，權(quán)力的邊界實際上是強調(diào)公眾參與的一個重要基礎(chǔ)。

在大多數(shù)現(xiàn)代國家中，對社會公共權(quán)力規(guī)定更為廣泛并且有明確的界限，通常是采取憲法的制定與實施的方式，也就是用憲法去限定政府的公共政策決策范圍。公共政策決策不能夠隨意的介入到私人領(lǐng)域中，公民具備一定的自由空間。因此，從邊界的角度上看，公共政策決策是納入到依法治國的維度中，行政權(quán)力的邊界也就是相關(guān)的法律以及憲法。任何政府在實現(xiàn)公共政策決策時，不得違反憲法和法律的規(guī)定，這也就是依法行政的基本原則，這從權(quán)力的邊界上看，也是公眾參與的基礎(chǔ)。

（二）公眾參與對公共政策決策的價值分析

公眾參與實際上是相對比較推崇的一種決策方式，這主要是基于公眾參與對公共政策決策所形成的價值，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

第一，公眾參與明確了公共政策決策的邊界，由于政府作為公共政策決策的主體，在考慮自身決策的制定與實行的過程中，往往是從自身的利益出發(fā)，包括決策的效率性以及結(jié)果的有效性。因此，在政府主導(dǎo)的公共政策決策行為中，往往會忽略一部分人的個人權(quán)益，或者是以其他的方式要求個人利益在一定條件下進行讓渡。這種模式實際上是可能侵犯到個人權(quán)益的。公眾參與更能夠?qū)Ω黜棛?quán)益進行介入，尤其是針對公共政策決策的主體所出現(xiàn)的問題進行約束，而且對傳統(tǒng)的行政決策過程進行彌補。這能夠最大程度上避免公共政策決策主體和普通的公眾之間產(chǎn)生利益沖突，也能夠保障公眾對于自身利益的訴求與保護。

第二，公眾參與對公共政策決策的彌補機制。這種彌補機制實際上是從決策的科學(xué)性以及決策的有效實行的角度上體現(xiàn)出來的。公共政策決策最終的目的是作用于社會公眾群體，公共參與將有效的提高公眾代表對于公共政策決策的知情權(quán)，而且也能夠讓公眾廣泛的參與到討論過程中，對公共政策決策可能出現(xiàn)的缺陷，尤其是對私人領(lǐng)域的情況，以及要求個人所做出來的權(quán)利讓渡上，能夠?qū)€人權(quán)利進行保障。

第三，公眾參與保障了決策信息互動性，以及公共政策決策的程序完善。公眾參與能夠提高公共政策決策的程序完善性，主要是公眾的知識構(gòu)成豐富，特別是公眾從自身利益或所屬群體利益出發(fā)，可以為政府在實現(xiàn)公共政策決策的過程中提供決策參考。同時，政府在公共政策決策過程中加入公眾參與機制，更降低了公眾在接受公共政策決策過程中的阻力，提高公共政策決策的認(rèn)受程度，將有助于提高公共政策決策施行的效率。

二、公共政策決策中公眾參與的基本影響模式

（一）公共政策決策擬定階段的公眾參與

公眾參與在公共政策的擬定階段主要是發(fā)揮其多元化信息資源供給的作用。由于公共政策在決策的過程中，公眾參與可以對公共政策的決策者擁有更為廣泛的信息資源，從而在決策擬定階段對可能存在的問題進行全面的盤點與分析。在公共政策的決策擬定過程中，決策者往往是反復(fù)進行探索，對公共政策所存在的問題以及不科學(xué)的部分進行調(diào)整，進而提高公共政策的決策精度。政府在公共政策的決策擬定階段，不一定能夠全面發(fā)現(xiàn)問題，這時候的公眾參與就有非常重大的價值，公眾是從自身利益的角度對公共政策決策進行審視，對決策者而言，可以對原有比較局限性的信息進行整合并拓展，從而解決信息不對稱所導(dǎo)致的公共政策導(dǎo)向問題。

在公眾參與與公共政策決策的相互影響中，公共政策決策的制定維度需要公眾參與的積極影響。社會公眾的廣泛參與，能夠最大程度上改變決策群體對信息了解不全面的問題。決策群體在與公眾進行廣泛交流的過程中，可以直接面對各種社會問題，最了解現(xiàn)實的狀況，而且在傳遞的相關(guān)信息上也更加全面和真實。公共政策決策實現(xiàn)公眾的廣泛參與，能夠為政府和決策者的相關(guān)信息提供一條捷徑，在具體的社會問題將成為一項公共政策決策的過程中，首先就是需要公眾參與和討論，才能夠最終進入到正式議程，最終形成政府的決策。其中，公眾的議程實際上就是公眾對于公共政策決策的參與，通過這一種維度上的影響，能夠解決政策不科學(xué)的現(xiàn)實狀況。

（二）公共政策決策執(zhí)行階段的公眾參與

公眾參與可以提高公共政策決策在執(zhí)行階段的有效性。因為公眾參與提高了公共政策決策者在擬定政策的合法性，所以公眾在決策執(zhí)行階段，能夠更全面認(rèn)同和接受公共政策決策的執(zhí)行。社會公眾對于各項公共政策的廣泛支持，最終推動決策的有效實現(xiàn)。在社會公眾的廣泛支持和參與過程中，各種公共政策決策的信息采集范圍也隨之?dāng)U大，決策者也能夠從中協(xié)調(diào)各種社會利益群體所出現(xiàn)的矛盾，進一步拓展公共政策的決策土壤，讓公共政策決策體現(xiàn)出對絕大多數(shù)群體的利益保障，避免公共政策決策在執(zhí)行中可能出現(xiàn)的利益沖突以及矛盾。

從社會公眾的心理機制角度上看，公眾的參與能夠讓公共政策決策迎合社會公眾大多數(shù)的心理需求，特別是社會公眾對于公共政策決策的知情權(quán)，以及公眾參與政治的一種心理需求，增強其政治參與感以及尊嚴(yán)。因此，社會公眾對公共政策決策的參與，能夠讓公共政策決策更容易在執(zhí)行的階段中受到社會公眾的支持和擁護。這種認(rèn)同感以及尊嚴(yán)的實現(xiàn)，能夠讓社會公眾在參與的過程中，對政府給予信任與支持，這樣政府在推動公共政策決策的執(zhí)行過程中，便降低了相應(yīng)的成本需求，即政府不需要耗費大量的社會資源，也能夠推動公共政策決策的實現(xiàn)。而從另外一個角度上看，社會公眾也會對公共政策決策的執(zhí)行效率進一步提升，正是因為公眾參與，讓社會公眾對公共政策決策的合法性沒有過多爭議，對政府的信任度大為提升，所以在公共政策決策的執(zhí)行階段，也會有更加正面和積極的回應(yīng)，大幅度地提高公共政策決策的執(zhí)行效率。

三、公眾參與在公共政策決策的有限性分析

（一）公共政策決策的公眾參與空間有限性分析

其一，在公共政策決策提供給公眾參與的空間上分析，當(dāng)前大多數(shù)政府讓公眾參與到公共政策的決策空間是有限的。中國的公共政策決策群體提供給社會公眾的參與渠道相對較少，公共政策決策機制有待完善，公眾的作用也沒有在公共政策決策的過程中得以充分發(fā)揮。當(dāng)前公共政策在中國的決策過程中，主要還是采取輸出性參與的方式，即政府在實現(xiàn)公眾參與的過程中，主要還是采取公眾參與的機制，對公共政策決策的科學(xué)性進行宣導(dǎo)，但是忽視對公眾所反饋意見的進一步吸收，公眾參與的影響度仍然不高。政府對公眾意見的吸收，以及對各種公眾信息的進一步整合，仍然缺乏有效機制，在公共政策決策的過程中，仍然是呈現(xiàn)出政府與公眾之間的不平衡，在一定程度上對公共政策決策的穩(wěn)定性造成負(fù)面影響。

其二，當(dāng)前公眾參與決策的渠道相對比較少。我國公眾在參與到政府公共政策決策的過程中，主要是有兩個正式的渠道，一個是人民代表大會和政治協(xié)商會議，這是公眾通過選舉人大代表和政協(xié)委員等方式參與到?jīng)Q策的過程中；另一個是通過政府所開設(shè)的來信來訪，以及領(lǐng)導(dǎo)接待等固定的渠道，通過不定期的座談會等，接受公眾對公共政策決策的參與。這兩種模式實際上都能在一定程度上發(fā)揮公眾的參與度，但是前者作為一種主要渠道，普通的公民直接參與的機會相對比較少，而后者作為輔助性的渠道，則主要是黨和政府密切聯(lián)系群眾的機制，而不定期的座談會，也很難克服領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)以及領(lǐng)導(dǎo)者的官僚作風(fēng)。在實現(xiàn)公眾參與到公共政策決策過程中，一旦缺乏穩(wěn)定、有效的長期性機制，公眾的個人訴求以及各種意見，仍然無法及時的得到反饋和回應(yīng)。

（二）公共政策決策的公眾參與邊界界定分析

雖然公眾參與能夠最大程度上提高公共政策決策的科學(xué)性，但是仍有部分公共政策決策是不適宜公眾參與的，這就涉及到公眾參與的邊界界定。不適于公眾參與的公共政策決策主要包括以下幾種類型：

首先是不可替代性的公共政策決策，也就是公共政策決策的問題，解決途徑基本已經(jīng)固定化，也就不需要進一步尋求替代解決方案，因此公眾的參與度也就隨之降低，行政主體采取公眾決策這種民主化的程序形式，主要是對決策程序以及決策內(nèi)容進行完善，而不是對于原有的法律及憲法進行挑戰(zhàn)，對于不可自由裁量的公共政策決策，不需要采取公眾參與的方式。

其次是在緊急條件下的公共政策決策。在緊急條件下的公共政策決策，主要是對事態(tài)進行積極的控制和反應(yīng)，以避免在形勢惡化時出現(xiàn)一些嚴(yán)重的后果，由于公眾參與則可能耗費更多的決策時間，反而得不償失，所以政府在緊急的公共政策決策范圍內(nèi)，往往相對較少考慮公眾的參與。

（三）公共政策決策的公眾參與的民主氛圍影響

不過，公眾參與公共政策決策之間的邊界問題，也需要結(jié)合具體的場景進行考慮，在不同的決策條件下，某一項具體的公共政策決策是否需要公眾參與，在不同的行政主體以及不同的行政場景中是不同的，這種邊界的形成主要是公共政策決策者和公共群體之間進行組合來實現(xiàn)。

因此，考慮公眾對公共政策決策的參與，需要考慮政府的民主程度，以及利益群體自身的利弊權(quán)衡性。政府需要對公眾的政治參與度進行提升，就需要對民眾的習(xí)慣進行培養(yǎng)，如果政治文化長期倡導(dǎo)政治冷漠，缺乏公民意識，那么公眾很難參與到公共政策決策中，即便是開放的渠道，公眾的參與度仍然是不高，公眾參與對公共政策決策的價值也無法體現(xiàn)。公共政策決策對公眾參與的融合，需要公開以及民主的氛圍，鼓勵更多的公眾參與到公共政策決策的過程中，推動公共政策決策的科學(xué)化和有效性。

四、結(jié)束語

在推動公共政策決策中的公眾參與過程中，應(yīng)該慎重考慮公眾參與的邊界，以及公共政策決策的邊界，提高公眾對公共政策決策的參與，這需要社會氛圍的民主化，也需要提高決策參與者的決策水平。在公共政策決策的公眾參與發(fā)展過程中，政府應(yīng)該積極的倡導(dǎo)科學(xué)與民主的精神，并且為公眾參與提供更加廣闊的渠道，在決策的過程中，要秉持科學(xué)決策的觀念，進行全面的調(diào)查和研究，以實事求是的態(tài)度對決策進行整合與評價。此外，公眾應(yīng)該得到更加廣闊的參與渠道，在公共政策決策的過程中，還需要隨著政治現(xiàn)代化以及科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，有更加豐富的參與渠道，創(chuàng)設(shè)新的公眾參與形式。在未來國家的公共政策決策中，需要有更多的公眾參與，才能夠提高決策的科學(xué)性，政府需要平衡行政主體與公眾之間的利益，促進社會各種利益群體對公共政策決策的關(guān)注以及推動，才可以讓公共政策決策在最大范圍內(nèi)得到相應(yīng)支持，實現(xiàn)公共政策決策的長效性和科學(xué)性。

【注 釋】

①習(xí)近平：《決勝全面建設(shè)小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2017年版。