地方郵政立法若干疑難問題研究
——以N市郵政立法為例

王甜莉

(南京師范大學法學院，江蘇 南京 210046)

一、地方郵政立法所遇之矛盾

就當前N市的客觀實際情況來看，對“投遞到戶”的理解存在分歧、罰則的設(shè)立受限、保護個人信息的力度不足、實踐的豐富亟待對上位法進行解釋等問題的出現(xiàn)，使現(xiàn)有的地方立法難以適應(yīng)豐富的地方郵政實踐，制約了郵政通信的發(fā)展。

(一)對“投遞到戶”的理解存在分歧

《中華人民共和國郵政法》第三十二條規(guī)定，我國郵政企業(yè)采取按址投遞、用戶領(lǐng)取或者與用戶協(xié)商的其他方式投遞郵件。以此來看，通過法律規(guī)定的方式將貨物投遞到用戶手中，即為投遞到戶。其中，按址投遞是最常見的投遞方式，其涵義是快遞員按照快遞單上所填寫的地址信息，將貨物送至該地址。從立法的初衷出發(fā)，只要快遞員能夠?qū)⒇浳锿哆f到用戶手中即符合該法律的規(guī)定。但社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展及電子商務(wù)的興起和繁榮，要求法律不斷更新以引導并保障郵政業(yè)的健康發(fā)展。[1]主要因為，一方面，在網(wǎng)購帶來的快件數(shù)量激增的背景下，投遞到戶一方面加重了快遞員的投遞負擔，增加了快遞行業(yè)運營成本；另一方面，用戶委托他人代領(lǐng)或委托快遞營業(yè)點先行簽收的行為已經(jīng)屢見不鮮，與此相關(guān)的糾紛數(shù)量也呈現(xiàn)上升趨勢。郵政業(yè)的具體實踐倒逼郵政地方性法規(guī)對上位法進行細化解釋，將投遞到戶擴大解釋為投遞到用戶可控制的范圍內(nèi)方為實踐之需。這就要求地方性法規(guī)要具有地方特色、先行性、創(chuàng)造性，以此來彌補上位法的滯后性。

(二)罰則的設(shè)立受限

從罰則的設(shè)立來說，地方立法權(quán)限有限與郵政實踐的需要之間存在矛盾?，F(xiàn)代國家權(quán)力來源的基本理論認為，沒有憲法的授權(quán)，政府的權(quán)力就是無根之萍。[2]若郵政企業(yè)、快遞企業(yè)及其從業(yè)人員違反法律規(guī)定，實施危害郵政管理秩序的行為及人民利益的行為，則需對其實施相應(yīng)的處罰以維護現(xiàn)有的秩序。而隨著我國地方郵政實踐的豐富和發(fā)展，地方郵政企業(yè)、快遞企業(yè)及其從業(yè)人員、用戶因寄遞事宜發(fā)生糾紛的數(shù)量及影響范圍均呈上升、擴大趨勢。雖然郵政企業(yè)與郵政用戶之間在平等互利、友好協(xié)商基礎(chǔ)上發(fā)生的以郵政服務(wù)為內(nèi)容的法律關(guān)系屬于私法層面的郵政法律關(guān)系。[3]但若涉及公共利益層面，侵害公共利益的郵政違法行為則需要明確相關(guān)罰則。上位法對地方郵政立法規(guī)定罰則的限制，使地方郵政立法無法對具體的郵政違法行為進行處罰。所以，地方郵政立法如何解釋和適用上位法以應(yīng)對紛繁復(fù)雜的郵政實踐，是我們亟待解決的問題。

(三)保護個人信息的力度不足

就對個人信息的保護來說，我國《郵政法》第三條規(guī)定對公民的通信自由及通信秘密進行保護，并在第七十六條規(guī)定對違法提供用戶信息的行為進行處罰。郵政企業(yè)付出大量的人力、物力來保障郵政普遍服務(wù)職能的落實及用戶權(quán)利的保護。[4]但這些法律規(guī)定對個人信息權(quán)利的保護并不全面。首先，《郵政法》對“個人信息”的范圍未做明確規(guī)定，實踐中遇到糾紛只能參考其他部門法對“個人信息”的界定。其次，在郵政實踐中，用戶個人信息在收寄、分揀、運輸、投遞等各個環(huán)節(jié)都有被泄露的風險，而法律法規(guī)對各個環(huán)節(jié)如何防止個人信息被泄露以及泄露之后如何補救等均未做出明確的規(guī)定。最后，法律法規(guī)涉及個人信息權(quán)保護的條款較少且大部分屬于宣示性條款，在個人信息權(quán)被侵犯后如何對侵權(quán)行為進行處罰亟待地方性法規(guī)進行解釋和補充。這就要求地方性法規(guī)在不抵觸原則和可操作性原則之間合理定位，協(xié)調(diào)上位法的穩(wěn)定性與實踐多樣性之間的矛盾，以保障用戶的個人信息權(quán)利不受侵犯。

(四)實踐的豐富亟待對上位法進行解釋

《中華人民共和國郵政法》從2009年10月1日起施行，到2017年10月1日已將近8年，很多新事物的出現(xiàn)要求法律予以規(guī)范。比如，電子商務(wù)的興起則對郵政和快遞行業(yè)提出了更高的要求，郵政的實踐要求法律對網(wǎng)上購物寄遞過程中雙方的權(quán)利、義務(wù)、行為進行規(guī)定并細化。再如，個人信息權(quán)被寫入刑法和民法，相應(yīng)的，地方郵政法規(guī)則需根據(jù)本地區(qū)的具體情況進行細化，以保護用戶的個人信息權(quán)?？捎捎诘胤洁]政實踐的復(fù)雜性，不同學者及不同地區(qū)的地方性法規(guī)對下位法與上位法的“抵觸”存在不同的理解，有學者認為除了不能與法律、行政法規(guī)明文規(guī)定相沖突、相矛盾外，還不能與法律的精神相抵觸，另有學者則認為必須以法律為根據(jù)，否則就是“抵觸”。[5]對于該爭論，學界目前尚未形成統(tǒng)一的意見。

二、地方郵政立法矛盾解決之標準

如何解決上述四對矛盾，改變現(xiàn)有地方立法難以適應(yīng)豐富的地方郵政實踐的現(xiàn)狀，總的來說，要遵循三個標準，即不抵觸標準[6]，地方特色標準[7]和可操作性標準。

(一)堅持“不抵觸標準”

不抵觸標準即地方立法不得與現(xiàn)行的法律法規(guī)相抵觸，此處的法律法規(guī)指憲法、法律、行政法規(guī)。[8]有學者把此處的“不抵觸”理解為兩種情況：不得直接抵觸、不得間接抵觸。前者指不得與現(xiàn)行法律法規(guī)條文的內(nèi)容相違背，后者指不得與現(xiàn)行法律法規(guī)的基本原則和精神實質(zhì)相違背。[9]從立法本意和現(xiàn)實需要來說，后者更加可取，地方立法的目的是為解決實踐中已發(fā)生且亟待解決而中央立法無法及時作出回應(yīng)這一矛盾，相比來說，地方立法能更加靈活和及時地反映實踐中的問題，并提出應(yīng)對策略。若將不抵觸標準理解為前者，那么地方立法將會受到很大的限制，難以適應(yīng)復(fù)雜多樣的地方實踐。結(jié)合N市郵政條例的立法情況來看，其堅持“不抵觸標準”既遵守現(xiàn)行的法律法規(guī)，又結(jié)合本地區(qū)的實際情況，體現(xiàn)了地方立法的自主性和特色性。

(二)突顯“地方特色標準”

地方特色標準的法律依據(jù)是《立法法》第七十三條第一款的規(guī)定，依據(jù)該規(guī)定進行的立法被稱為實施性立法。通俗來講，實施性立法即是地方立法機關(guān)以上位法為指導，結(jié)合本地區(qū)的實際情況，制定具體的實施細則。憲法也明確規(guī)定地方應(yīng)“根據(jù)本行政區(qū)的具體情況和實際需要”制定地方性法規(guī)。[10]基于此，我們可以認為，地方人民政府及其立法機關(guān)在結(jié)合本地區(qū)具體情況的基礎(chǔ)上制定的具體實施細則的行為即屬于此種立法行為。比如，本文所談到的N郵政條例即屬于依據(jù)地方特色標準進行的立法。

(三)遵從“可操作性標準”

可操作性標準最終反映在法律效果的實現(xiàn)上。[11]從立法的實踐來看，地方性法規(guī)確實存在著可操作性與不可操作、難操作與易操作的問題。因此，在地方性立法的過程中，對地方性法規(guī)進行成本效益分析，從而找到適合本地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的制度，實現(xiàn)成本最小化和效益最大化才是地方性法規(guī)得以存在和完善的動力所在。

總而言之，不抵觸標準是維護法治體系完整性的必然要求，地方特色標準是地方性法規(guī)得以存在的基礎(chǔ)，可操作性標準則是我國地方性法規(guī)存在的應(yīng)有之義。[12]由此，各地區(qū)進行相關(guān)立法要結(jié)合本地區(qū)的客觀實際，遵循不抵觸、地方特色、可操作性這三個標準，用立法和法律解釋的方式解決以上四對矛盾，以確保郵政通信生產(chǎn)和建設(shè)的順利進行。