“營(yíng)改增”后對(duì)完善地方稅制的探討

丁夢(mèng)寒

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233030）

1 完善地方稅制的必要性與迫切性

“營(yíng)改增”的初衷是為了解決我國(guó)營(yíng)業(yè)稅帶來(lái)的重復(fù)征稅問(wèn)題，而建立的維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的稅收制度.同時(shí)也是自1994年分稅制改革以來(lái)，規(guī)模最大、范圍最廣、影響最深的一次稅制改革，在推行的過(guò)程中對(duì)地方稅制產(chǎn)生了一定的影響：首先是營(yíng)改增導(dǎo)致地方稅失去了主體稅種.其次是嚴(yán)重加劇了地方財(cái)政收入與支出不匹配的程度.中央與地方的支出責(zé)任本來(lái)就為劃分明確，加上營(yíng)改增后增值稅和營(yíng)業(yè)稅的稅收收入分配方式的不確定，進(jìn)而導(dǎo)致地方稅收收入遠(yuǎn)低于地方財(cái)政支出，不利于地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展.綜上所述，營(yíng)改增后完善地方的稅收制度迫在眉睫，成為當(dāng)前需要深入探討的話題.

2 地方稅制現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

2.1 地方稅制現(xiàn)狀

2.1.1 地方稅包含的稅種.自1994年分稅制改革以來(lái)，地方稅的稅種不斷變化，但是大體上沒(méi)有太大幅度的變動(dòng)，直到2016年的“營(yíng)改增”之后，營(yíng)業(yè)稅徹底消失，目前我國(guó)實(shí)行17個(gè)稅種，完全由中央征收的只有4個(gè)，其他能看作地方稅的有13個(gè)，地方稅由13個(gè)稅種所組成.

2.1.2 地方稅收收入分析.據(jù)表1所示，近7年來(lái)，地方稅收在地方財(cái)政總收入的占比在74%-80%之間上下浮動(dòng).但是，占國(guó)家稅收的比例基本不到50%，地方稅收和地方政府的支出負(fù)擔(dān)相比仍然較小.

表1 2009-2015年地方稅各種收入占比

由于地方稅收的規(guī)模小，地方政府要過(guò)分依賴(lài)中央轉(zhuǎn)移.有了這種依賴(lài)性，地方政府各方面事務(wù)的積極性會(huì)大幅度降低，同時(shí)也無(wú)法發(fā)揮稅收杠桿作用調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì).更會(huì)造成地方政府懶政怠政，更多的關(guān)注如何爭(zhēng)取更多的中央轉(zhuǎn)移資金，導(dǎo)致出租和貪污腐敗的權(quán)力.營(yíng)改增后我國(guó)地方稅的增值稅占比最大，以間接稅為主.直接稅涉及的稅種雖多，但是比重都偏小，起不了決定性的作用.

2.2“營(yíng)改增”后地方稅出現(xiàn)的問(wèn)題

2.2.1 地方稅缺乏主體稅種.分稅制后，地方稅收收入主要來(lái)自:中央與地方共享稅和純粹的地方稅部分，也包括具備共享性的地方稅.此前因?yàn)闋I(yíng)業(yè)稅稅基較大且穩(wěn)固,所以始終擔(dān)任著地方稅主體稅種的角色.近些年，地方稅收收入占比較大的是營(yíng)業(yè)稅與分成后的增值稅和所得稅，總體占比為75%一85%，也反映出其他稅種的籌資能力不足，無(wú)法作為地方主體稅種.實(shí)施“營(yíng)改增”后,地方政府失去了主體稅種,地方稅收收入大幅度減少，這無(wú)疑給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)重創(chuàng).

正如我們所知，“營(yíng)改增”之前地方政府征收的稅種包含營(yíng)業(yè)稅、所得稅、資源稅、印花稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等13項(xiàng).地方稅收收入的最大來(lái)源是營(yíng)業(yè)稅.1995年，稅收收入2832.77億元，其中營(yíng)業(yè)稅828.24億元，占比達(dá)29.24%，2002年之后，營(yíng)業(yè)稅在地方稅收的占比不斷上漲，2004年達(dá)最高34.71%.隨后一貫保持在30%以上.

2.2.2 地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)失衡.中央與地方政府在事權(quán)劃分上的矛盾主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

首先是地方政府承擔(dān)中央政府應(yīng)該做的很多事務(wù).如：優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，維護(hù)和統(tǒng)一全國(guó)市場(chǎng)，盡管中央具有實(shí)權(quán)的調(diào)控手段，但地方承擔(dān)更多的支出責(zé)任.在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃中，我們可以發(fā)現(xiàn)與國(guó)家總體規(guī)劃有很多共同之處，但具體責(zé)任的界限劃分地并不清晰.另外，屬于中央承擔(dān)的居民健康安全、社會(huì)福利公平、養(yǎng)老保險(xiǎn)、嚴(yán)重刑事案件和政府官員腐敗等方面的責(zé)任，仍處于分散式管理的混亂狀態(tài).

其次是雙方共同承擔(dān)的交叉事務(wù)較多，特別是體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障和公共安全等方面.中央政府主要是通過(guò)給予地方一定的補(bǔ)助和資金，從而形成間接性地于地方共同承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任.雖然地方支出在項(xiàng)目支出總額中占比較多，中央還是存在部分支出成分，避免不了的出現(xiàn)共同承擔(dān)局面.

最后是中央同樣也承擔(dān)了一些地方政府事務(wù).如建設(shè)重要的地方基礎(chǔ)設(shè)施，針對(duì)不同層次的地方經(jīng)濟(jì)區(qū)域，中央給予的資金援助會(huì)有所差別，極易造成不公平的局面.

其實(shí)不難發(fā)現(xiàn)，地方政府的事務(wù)基本是套用中央政府的事務(wù)，只不過(guò)是在中央事務(wù)基礎(chǔ)上加以細(xì)化區(qū)分.這種事權(quán)劃分不明確的直接結(jié)果是極大削弱地方政府管理事務(wù)的積極性，另外資金方面存在自我衡量，沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，滋生地方政府的腐敗.[1]

2.2.3 地方稅制體系建設(shè)層次較低.我國(guó)地方稅收制度體系一直以來(lái)很單薄，而且稅收法制的建設(shè)層次普遍較低.首先，對(duì)比世界各國(guó)來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家都有稅收基本法或稅法通則，而我國(guó)目前只有現(xiàn)行稅法，稅收基本法嚴(yán)重缺位，導(dǎo)致很多稅收法律存在盲點(diǎn)；其次，我國(guó)目前大部分是稅收暫行條例，相對(duì)于國(guó)家法律權(quán)威性大打折扣，致使有些職能部門(mén)與稅務(wù)部門(mén)之間在征管方面信息不對(duì)稱(chēng)；最后，我國(guó)地方稅種部分暫行條例還是20世紀(jì)80年代出臺(tái)的行政規(guī)章，未及時(shí)做出修訂和更新，致使在實(shí)際征管中用途不大，形同虛設(shè)，遏制了稅收征管的效率.

2.2.4 地方稅制結(jié)構(gòu)嚴(yán)重老化，地方稅功能弱化.首先，有些范疇的地方稅種缺位，未及時(shí)開(kāi)征一些順應(yīng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的新稅種.比如物業(yè)稅、遺產(chǎn)稅、社會(huì)保障稅等；其次，稅種設(shè)置不合理.就房地產(chǎn)稅類(lèi)來(lái)看，主要包含房產(chǎn)稅、契稅、土地增值稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅五個(gè)稅種，同時(shí)還涉及增值稅、城建稅和所得稅，導(dǎo)致存在嚴(yán)重的重復(fù)征稅問(wèn)題；最后，地位不突出.

3 “營(yíng)改增”后完善地方稅制的基本思路

從地方稅制本身來(lái)看，由于我國(guó)的特定情況，增值稅是我國(guó)現(xiàn)行稅制中的第一大稅種，應(yīng)盡快確定增值稅共同主體稅種以及財(cái)產(chǎn)稅的地方次主體稅種地位.同時(shí)，結(jié)合地方輔助稅種達(dá)到最優(yōu)配置；增值稅也需要從暫行條例轉(zhuǎn)為法律，建設(shè)我國(guó)特有的增值稅法制；最后，完善中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分機(jī)制，從而更有效地對(duì)地方稅制進(jìn)行宏觀調(diào)控，提高地方政府的效率，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展.

3.1 推進(jìn)地方主體稅種建設(shè)

3.1.1 明確增值稅共同主體稅地位，調(diào)整中央與地方分配比例.由國(guó)稅部門(mén)征管的增值稅收入，中央占四分之三，地方僅占四分之一.“營(yíng)改增”前的營(yíng)業(yè)稅收入，中央?yún)⑴c不分成，而是全部由省、市、縣三級(jí)地方政府來(lái)征收與分配.如前文所述，“營(yíng)改增”后產(chǎn)生了一系列對(duì)于財(cái)政收入的分配效應(yīng).目前，為保證改革的順利實(shí)施，原有的稅收預(yù)算分配比例并未變動(dòng)，從而導(dǎo)致地方承擔(dān)了大部分由于“營(yíng)改增”帶來(lái)的地方稅收減少的負(fù)擔(dān).考慮到地方缺失主體稅帶來(lái)的巨大稅收損失，為了填補(bǔ)地方稅收窟窿，應(yīng)當(dāng)重新確定中央與地方的增值稅分配比例，短期內(nèi)可以將比例調(diào)整到各自50%，使得部分增值稅收入下移到地方政府，從而減少地方稅收大量流失的不利影響，有助于地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展.

3.1.2 整合房地產(chǎn)稅費(fèi)，構(gòu)建財(cái)產(chǎn)稅地方次主體稅體系.從理論上來(lái)說(shuō)，財(cái)產(chǎn)稅應(yīng)該是作為地方稅主體稅種的最佳選擇，因?yàn)槠浠痉狭说胤蕉惖乃刑卣?，比如說(shuō)稅基具有穩(wěn)定性，稅源充足等.可以說(shuō)，當(dāng)下我國(guó)房地產(chǎn)稅制改革已逐漸達(dá)成共識(shí)，可以作為地方重要稅種之一.應(yīng)該將現(xiàn)行的房地產(chǎn)領(lǐng)域的稅費(fèi)整合成一個(gè)系統(tǒng)的房地產(chǎn)稅.改革后的房地產(chǎn)稅制，征稅范圍擴(kuò)大至居民擁有的住房，計(jì)稅依據(jù)參考房屋的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值.根據(jù)稅收公平、效率和量能負(fù)擔(dān)的原則制定稅率，其中對(duì)限定面積的家庭住房實(shí)行免稅的優(yōu)惠政策，以此來(lái)確立房地產(chǎn)稅作為財(cái)產(chǎn)稅的主體稅.

3.2 優(yōu)化地方輔助稅種的稅收制度

3.2.1優(yōu)化資源稅制度.（1）適當(dāng)擴(kuò)大征稅范圍.當(dāng)前資源稅的征稅范圍僅僅涵蓋煤炭、原油、天然氣等資源.為了進(jìn)一步提高資源的使用效率，應(yīng)當(dāng)逐漸增加資源稅的課稅對(duì)象，比如水資源、森林資源、灘涂資源等.（2）轉(zhuǎn)換資源稅計(jì)征方式.資源稅現(xiàn)為從量稅，應(yīng)該改為從價(jià)稅，將開(kāi)采資源的部分外部成本內(nèi)部化，從而抑制資源的過(guò)度消耗，還能增加地方稅收收入.（3）適當(dāng)提高稅率.不僅可以增加納稅人的采礦成本，從而限制使用，減少浪費(fèi)，而且還能填補(bǔ)“營(yíng)改增”帶來(lái)的地方政府財(cái)力缺口.

3.2.2推進(jìn)城建稅的改革.（1）計(jì)稅依據(jù)方面.將以流轉(zhuǎn)稅稅額為計(jì)稅依據(jù)改成以銷(xiāo)售收入或營(yíng)業(yè)收入為計(jì)稅依據(jù).（2）征稅環(huán)節(jié)方面.城建稅因增值稅的道道征稅也與之相同，建議選其中一環(huán)節(jié)征稅.既可以節(jié)約征稅成本，也可以避免重復(fù)征稅的問(wèn)題.（3）稅率方面.將三檔差異化稅率改為統(tǒng)一稅率5%，從而保證企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，提高地方政府的征管效率.[2]

3.2.3 逐步完善印花稅制度.基于推進(jìn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督管理工作，印花稅的征收范圍可新增新合同或者具備合同性質(zhì)的相關(guān)憑證.如目前網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的快速發(fā)展，越來(lái)越多的人選擇互聯(lián)網(wǎng)交易，伴隨而來(lái)的是新出現(xiàn)的電子商務(wù)合同或相關(guān)憑證.另外，在日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，逐漸出現(xiàn)了像許可證、權(quán)屬證和執(zhí)業(yè)證這樣新的憑證.印花稅的征稅范圍也需要順應(yīng)時(shí)代進(jìn)步而逐步擴(kuò)大，進(jìn)而印花稅制度也可以不斷完善，作為地方稅制的重要一部分，印花稅范圍的擴(kuò)大也可為地方政府提供新的稅收來(lái)源.

3.3 完善中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分標(biāo)準(zhǔn)

中央的事權(quán)由中央政府承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，地方也一樣.對(duì)于中央與地方共同財(cái)政事權(quán)方面.由于基本公共服務(wù)的特征，充分體現(xiàn)公民的權(quán)利，而且也是統(tǒng)一市場(chǎng)和要素自由流動(dòng)的重要手段，如養(yǎng)老保險(xiǎn)、公共衛(wèi)生、義務(wù)教育等，建議制定出統(tǒng)一的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，并由中央與地方按比例承擔(dān)，或者中央占主導(dǎo)承擔(dān)支出責(zé)任；對(duì)范圍較廣、規(guī)模較大的財(cái)政事權(quán)，如跨省區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、江河湖海的保護(hù)和治理、公共文化與遺產(chǎn)等，按照外在性的影響程度，由中央和地方按相應(yīng)比例承擔(dān)，或者中央提供一定補(bǔ)助資金的形式承擔(dān)；最后，對(duì)中央進(jìn)行制定出臺(tái)、監(jiān)督實(shí)施，地方相應(yīng)執(zhí)行的財(cái)政事權(quán)，中央與地方只需各自承擔(dān)即可.

〔1〕郭慶旺，呂冰洋.地方稅系建設(shè)論綱：兼論零售稅的開(kāi)征[J].稅務(wù)研究，2013(11).

〔2〕高培勇.論完善稅收制度新階段[J].經(jīng)濟(jì)研究，2015(2).