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    新形勢(shì)下浙江省耕地占補(bǔ)平衡政策展望

    2018-03-06 06:16:15浙江省土地勘測(cè)規(guī)劃院梁邦利
    浙江國(guó)土資源 2018年2期
    關(guān)鍵詞:后備耕地浙江省

    □ 浙江省土地勘測(cè)規(guī)劃院 梁邦利 姚 勇

    一、引言

    1997年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》(中發(fā)〔1997〕11號(hào)), 首次提出了耕地占補(bǔ)平衡的要求。20年來,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的深入推進(jìn),不可避免地要占用一定數(shù)量的耕地,同時(shí),由于我國(guó)的耕地質(zhì)量總體不高,局部退化,導(dǎo)致現(xiàn)有耕地不能滿足糧食和農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)需求,耕地保護(hù)面臨著數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)等多重壓力。為了適應(yīng)新形勢(shì)、新要求,正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的關(guān)系,妥善解決耕地保護(hù)工作中的困難與問題,中共中央、國(guó)務(wù)院于2017年印發(fā)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》(中發(fā)〔2017〕4號(hào))。中央及時(shí)出臺(tái)的關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)的文件,既強(qiáng)調(diào)了堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度不動(dòng)搖,同時(shí)也從統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局出發(fā),提出加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡的總體要求、目標(biāo)任務(wù)和政策措施。

    本文通過對(duì)占補(bǔ)平衡政策由來、演變和作用的分析和評(píng)估,結(jié)合“占補(bǔ)平衡”政策在浙江省的實(shí)施情況,在中央4號(hào)文件背景下,為解決困擾國(guó)土資源管理的最大難題,提出如何拓展思路實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地和保障發(fā)展雙贏,從而保障全省供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進(jìn)。

    二、20年來浙江省耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施情況

    (一)政策的演變

    1997年4月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》(中發(fā)〔1997〕11號(hào)),首次提出了各省(市)要保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的要求,這意味著耕地占補(bǔ)平衡制度正式拉開帷幕。1998年,“占用耕地補(bǔ)償制度”正式寫入《中華人民共和國(guó)土地管理法》,首次從法律層面提出了“耕地占補(bǔ)平衡”這一概念。1999年,為了解決耕地占補(bǔ)平衡過程中各地耕地后備資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展及資金空間不匹配的問題,浙江省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)易地墾造耕地管理工作的通知》,并對(duì)易地墾造耕地的內(nèi)涵及相關(guān)政策進(jìn)行了明確和說明。同年,原浙江省土地管理局發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地整理折抵指標(biāo)使用管理的通知》,對(duì)異地補(bǔ)充耕地的后續(xù)管理與保護(hù)辦法進(jìn)行了說明。2002年,浙江省國(guó)土資源廳印發(fā)《關(guān)于土地整理新增耕地面積折抵后剩余部分用于耕地占補(bǔ)平衡的通知》,作為土地整理折抵指標(biāo)使用管理辦法的補(bǔ)充政策,對(duì)土地整理新增耕地面積折抵后剩余部分可以用于省追加規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標(biāo)項(xiàng)目的耕地占補(bǔ)平衡進(jìn)行了明確。為了緩解浙江省土地供需矛盾,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,2005年至2006年,浙江省人民政府先后發(fā)布了《關(guān)于科學(xué)開發(fā)利用灘涂資源的通知》《關(guān)于推進(jìn)低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作的通知》和《浙江省灘涂資源開發(fā)利用實(shí)施意見》等文件,與此同時(shí),為了更好地落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡,有效組織開展墾造耕地工作,浙江省國(guó)土資源廳印發(fā)《關(guān)于開展建立全省墾造耕地項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)工作的通知》,并通過建立墾造耕地項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù),查清全省耕地后備資源狀況。

    圖1 浙江省1996-2015年耕地面積

    圖2 浙江省1996-2015年建設(shè)用地規(guī)模

    2008年后,隨著浙江省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,耕地保護(hù)形勢(shì)日益嚴(yán)峻,為了確保區(qū)域糧食安全,在國(guó)土資源部印發(fā)《國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強(qiáng)占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》的基礎(chǔ)上,浙江省又根據(jù)本省實(shí)際情況先后出臺(tái)了一系列關(guān)于耕地保護(hù)與占補(bǔ)平衡的政策。2009年《關(guān)于實(shí)施“百萬”造地保障工程的通知》提出:通過大力推進(jìn)低丘緩坡開發(fā)、灘涂圍墾造地、農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾、土地整理等造地工程,拓展用地空間,增加耕地面積,實(shí)現(xiàn)全省耕地占補(bǔ)平衡,保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的合理用地需求,促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。2011年《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)墾造耕地工作的通知》指出,要嚴(yán)格管理,加強(qiáng)和改進(jìn)墾造耕地質(zhì)量管理,建立監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲機(jī)制,不斷提升墾造耕地工作水平。2013年《關(guān)于印發(fā)全省“812”土地整治工程實(shí)施方案的通知》提出,通過“812”土地整治工程的實(shí)施,實(shí)現(xiàn)全省耕地總量不減少、耕地質(zhì)量和產(chǎn)能進(jìn)一步提高。2014年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡管理的通知》要求,各地要強(qiáng)化耕地占補(bǔ)平衡法定責(zé)任,按照“先補(bǔ)后占”“占多少、墾多少”和“質(zhì)量相當(dāng)”的原則,加大耕地墾造工作力度,充實(shí)補(bǔ)充耕地指標(biāo)儲(chǔ)備庫(kù),保證域內(nèi)耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低。2015年《關(guān)于做好建設(shè)項(xiàng)目“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》和《關(guān)于貫徹落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”耕地占補(bǔ)平衡工作的補(bǔ)充通知》要求,嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地規(guī)模,強(qiáng)化耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量占補(bǔ)平衡,全面落實(shí)“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”制度。2016年《關(guān)于貫徹落實(shí)〈國(guó)土資源部關(guān)于補(bǔ)足耕地?cái)?shù)量與提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實(shí)占補(bǔ)平衡的指導(dǎo)意見〉的通知》提出,實(shí)施耕地提質(zhì)改造,以補(bǔ)改結(jié)合方式落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡,以保證全省耕地“占一補(bǔ)一”“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”“占水田補(bǔ)水田”制度的順利實(shí)施。

    耕地占補(bǔ)平衡制度制度自1997年實(shí)施至今,歷經(jīng)“單純的數(shù)量平衡”—“數(shù)量質(zhì)量雙平衡”—“數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)綜合平衡”三個(gè)階段,逐步形成了一套更加成熟完善的政策體系——從橫向上由若干具體政策構(gòu)成,從縱向上有國(guó)家政策、省級(jí)政策和地方政策之分。

    (二)占補(bǔ)平衡政策實(shí)施20年來取得的積極成效

    1.有效地遏制了耕地急速減少的勢(shì)頭

    從總體上看,耕地占補(bǔ)平衡制度在浙江省實(shí)施情況良好。嚴(yán)格的耕地占補(bǔ)平衡制度,有效減緩了農(nóng)用地非農(nóng)化速度,在一定程度上遏制了耕地急速減少的勢(shì)頭,尤其是2009年以來,全省耕地面積保持穩(wěn)定(圖1)。

    2.控制了建設(shè)規(guī)模的急劇擴(kuò)大

    耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施是耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地和增加有效耕地面積的土地類型雙向變化過程,這一動(dòng)態(tài)過程不僅在一定程度上保障了全省科學(xué)用地,促進(jìn)了工業(yè)迅速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn),還促使全省建設(shè)用地規(guī)模的合理增長(zhǎng),有效控制了建設(shè)規(guī)模的急劇擴(kuò)大(圖2)。

    3.促進(jìn)了土地節(jié)約集約利用

    20年來隨著全省各地持續(xù)不斷補(bǔ)充耕地,耕地后備資源尤其是優(yōu)質(zhì)后備資源越來越缺乏,補(bǔ)充耕地難度加大。在此情況下,耕地占補(bǔ)平衡制度的約束作用逐漸顯現(xiàn),倒逼城市挖潛利用存量土地,推動(dòng)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā),引導(dǎo)產(chǎn)能過剩行業(yè)和“僵尸企業(yè)”用地退出、轉(zhuǎn)產(chǎn)和兼并重組,促進(jìn)了土地節(jié)約集約利用(圖3)。

    (三)20年政策實(shí)施中出現(xiàn)的主要問題

    1.單純的數(shù)量占補(bǔ)平衡導(dǎo)致占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地

    圖3 浙江省1996-2015年單位GDP耗地量

    一段時(shí)期內(nèi),部分地區(qū)對(duì)耕地占補(bǔ)平衡制度存在錯(cuò)誤的解讀,片面地追求耕地占補(bǔ)中數(shù)量上的平衡。浙江省“七山一水兩分田”的土地資源特點(diǎn),決定了其補(bǔ)充耕地的主要來源為土地開發(fā),而這些通過開發(fā)補(bǔ)充的耕地卻基本上是因產(chǎn)出率較低而被棄耕的土地,或是以前從未進(jìn)行過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地,耕地質(zhì)量較差。一般來講,被建設(shè)占用的耕地大多數(shù)為自然環(huán)境條件好、耕地質(zhì)量高、區(qū)位優(yōu)越的優(yōu)質(zhì)耕地。而在耕地補(bǔ)充方面,即使補(bǔ)充的耕地土壤質(zhì)量高、農(nóng)田水利設(shè)施完善程度好,但由于缺少相應(yīng)的補(bǔ)后管理等制度條例,導(dǎo)致大部分補(bǔ)充耕地因耕種成本高、收益低而被棄耕或長(zhǎng)時(shí)間置于粗放利用狀態(tài),最終以致出現(xiàn)“占優(yōu)補(bǔ)劣”的情況。

    2.過于注重在補(bǔ)上作“文章”,導(dǎo)致出現(xiàn)基本農(nóng)田上山入海、破壞生態(tài)等現(xiàn)象

    部分地區(qū)為了換取建設(shè)用地指標(biāo),片面的追求數(shù)量上的占補(bǔ)平衡,過于注重在補(bǔ)上作“文章”,甚至不惜以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià),針對(duì)山區(qū)林地、灘涂濕地等生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)和保護(hù)區(qū)進(jìn)行盲目、過度的開發(fā),不僅導(dǎo)致出現(xiàn)基本農(nóng)田上山入海、破壞生態(tài)等現(xiàn)象,還會(huì)帶來生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)重破壞,引發(fā)水土流失、地質(zhì)災(zāi)害,加大新開發(fā)耕地面臨數(shù)量和質(zhì)量雙重減少的風(fēng)險(xiǎn)。從表面上看,已實(shí)現(xiàn)了耕地?cái)?shù)量動(dòng)態(tài)平衡的目標(biāo),但它卻未必能滿足耕地質(zhì)量平衡的預(yù)期,更可能帶來水土流失、生態(tài)破壞等負(fù)面效應(yīng)。

    3.耕地補(bǔ)充指標(biāo)交易影響了產(chǎn)業(yè)合理布局和全面發(fā)展

    由于不同區(qū)域在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、耕地后備資源狀況等方面存在差異,導(dǎo)致耕地補(bǔ)充指標(biāo)的富足程度在各地區(qū)之間也存在差別。為了解決各地耕地占補(bǔ)平衡工作中存在的困難,易地購(gòu)買指標(biāo)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的途徑應(yīng)運(yùn)而生。在此過程中,耕地資源多的地區(qū)為了眼前利益賣指標(biāo),限制了今后發(fā)展,而買入地區(qū)開發(fā)強(qiáng)度擴(kuò)大過快,影響了長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

    4.從“占多少補(bǔ)多少”到“補(bǔ)多少占多少”,政策過度使用導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)耕地快速減少

    為了鼓勵(lì)各地區(qū)積極開展土地整理,從而實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量的提供和有效耕地面積的增加,根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》,浙江省人民政府辦公廳于1998年發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)開展農(nóng)村土地整理有關(guān)問題的通知》,通知提出“按實(shí)際增加有效耕地面積的百分之七十下達(dá)建設(shè)用地指標(biāo)”。政策出臺(tái)的目的是鼓勵(lì)各地拓展耕地補(bǔ)充途徑,增加有效耕地面積。但隨著政策實(shí)施的不斷深入,部分地區(qū)為了保障當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)發(fā)展的用地需求,大力推進(jìn)農(nóng)村土地整理,以換取折抵指標(biāo),用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建設(shè)。在此情況下,耕地占補(bǔ)平衡政策就由“占多少補(bǔ)多少”演變?yōu)榱恕把a(bǔ)多少占多少”。

    由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建設(shè)區(qū)域和優(yōu)質(zhì)耕地分布區(qū)域重疊度較高,所以折抵指標(biāo)政策的過度使用,導(dǎo)致了各地優(yōu)質(zhì)耕地資源的快速減少。

    三、耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施中遇到的困難

    (一)耕地后備資源日趨減少,補(bǔ)充耕地難度日益增大

    素有“七山一水兩分田”之稱的浙江省耕地后備資源匱乏且開發(fā)條件差。2015年浙江省未利用土地面積共計(jì)65.93萬公頃,扣除河流、湖泊等水系后,真正未利用的土地面積僅占全省土地總面積的3.2%左右,這其中還包括具有重要生態(tài)涵養(yǎng)功能而不適宜開發(fā)的土地,可用于土地開發(fā)整理的后備資源非常有限。再者,隨著墾造耕地工作的推進(jìn),耕地后備資源日趨減少,后備耕地資源中為數(shù)不多的面積大、條件好、易于開發(fā)利用的地塊也已基本被開發(fā)利用,今后補(bǔ)充耕地的難度將進(jìn)一步加大。

    (二)耕地后備資源分布不均、質(zhì)量不高,很難滿足耕地質(zhì)量平衡的預(yù)期

    從地域分布來看,耕地后備資源與耕地占用不相匹配,建設(shè)占用耕地需求量大的地區(qū),面臨耕地后備資源不足的困境,而耕地后備資源相對(duì)充裕的地區(qū),耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)卻相對(duì)較為輕松。在現(xiàn)行耕地占補(bǔ)平衡政策制度下,為了保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,建設(shè)占用耕地需求量的地區(qū)往往會(huì)通過購(gòu)買補(bǔ)充耕地指標(biāo),在耕地后備資源相對(duì)充裕的浙西南地區(qū)進(jìn)行異地補(bǔ)充。在目前單一的耕地占補(bǔ)平衡目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下,土地開發(fā)因其能夠在短時(shí)間內(nèi)以相對(duì)較低的成本補(bǔ)充足量的耕地而成為各地異地補(bǔ)充保證耕地占補(bǔ)平衡的最常見手段,而土地開發(fā)的對(duì)象又多為質(zhì)量相對(duì)不高的低丘緩坡土地,最終導(dǎo)致耕地質(zhì)量平衡的預(yù)期難以實(shí)現(xiàn)。

    (三)保護(hù)耕地與保障發(fā)展矛盾日益突出

    根據(jù)浙江省土地資源現(xiàn)狀,全省耕地資源主要分布于海拔相對(duì)較低的沿海平原、盆地和河谷平原等地區(qū),這些區(qū)域恰好與環(huán)杭州灣、溫臺(tái)沿海、浙中等三大城市群發(fā)展空間高度重疊。伴隨著城市群的規(guī)劃建設(shè),大量的耕地將會(huì)不可避免地被占用,而在目前耕地后備資源匱乏的情況下,耕地保護(hù)與用地保障的矛盾日漸突出,發(fā)展空間、用地指標(biāo)和補(bǔ)充耕地的壓力將與日俱增,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源環(huán)境制約也將進(jìn)一步凸顯。

    四、新形勢(shì)下耕地占補(bǔ)平衡的對(duì)策與措施

    在保護(hù)耕地和保障發(fā)展的博弈中,天平正在發(fā)生變化,保護(hù)耕地的舉措將會(huì)越來越嚴(yán)厲;中央在保障當(dāng)前發(fā)展和今后長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問題上作出了抉擇,保護(hù)耕地就是為了保障今后可持續(xù)發(fā)展;中央對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略思考作出了判斷,倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等背景下,中央4號(hào)文件應(yīng)運(yùn)而生。基于4號(hào)文件出臺(tái)的背景,浙江應(yīng)該以走在前列的姿態(tài),貫徹好中央文件,并結(jié)合浙江的自然稟賦和經(jīng)濟(jì)狀況,在保護(hù)耕地和保障發(fā)展中走出浙江特色的路子。

    如何在“占”“補(bǔ)”兩方面解決保障發(fā)展和保護(hù)耕地“兩難”問題,實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)質(zhì)量和數(shù)量雙平衡的預(yù)期,將直接關(guān)系到全省供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進(jìn)。一直以來,各地在探索耕地占補(bǔ)平衡的對(duì)策時(shí),重心大多放在如何做好補(bǔ)的工作上,而對(duì)如何控制占的研究不深,在新形勢(shì)下要做好占補(bǔ)平衡的文章,在研究更好地補(bǔ)的同時(shí),必須注重占的研究。中央提出對(duì)永久基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù),什么樣的舉措才是特殊保護(hù),中央的立意在哪里,都值得我們研究。筆者認(rèn)為應(yīng)在以下幾個(gè)方面著手研究。

    (一)第一個(gè)層面,控制項(xiàng)目占用

    1.采取行政手段控制占用

    突出耕地的資源屬性以及稀缺性和戰(zhàn)略地位,在國(guó)家層面規(guī)定可占用耕地項(xiàng)目的基礎(chǔ)上,分別制定符合浙江的可占用永久基本農(nóng)田和一般耕地的項(xiàng)目清單,嚴(yán)格占用耕地項(xiàng)目審批管理。

    2.采用市場(chǎng)手段遏制企業(yè)占用耕地沖動(dòng)

    采用限制占用耕地項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓、改變用途、對(duì)占用耕地項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)估等方法,最大限度限制耕地資產(chǎn)屬性,提高占用耕地門檻,大幅度提高占用成本,使每一個(gè)占用耕地項(xiàng)目都能發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

    3.采用法律手段減少違法占用耕地行為

    加大耕地保護(hù)法規(guī)建設(shè),嚴(yán)格耕地保護(hù)責(zé)任追究制度和閑置、荒蕪耕地行為的處罰制度,強(qiáng)化國(guó)土、農(nóng)業(yè)、法院、檢察、公安、檢察等部門的協(xié)同合作,充分運(yùn)用衛(wèi)星遙感、動(dòng)態(tài)巡查、網(wǎng)絡(luò)信息、群眾舉報(bào)等執(zhí)法手段,建立健全“天上看、地上查、網(wǎng)上管、群眾報(bào)”的違法行為發(fā)現(xiàn)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地保護(hù)的全天候、全覆蓋監(jiān)測(cè)。對(duì)違法占用耕地行為,加大監(jiān)管和處罰力度,采用法律手段減少違法占用耕地的行為。

    (二)第二個(gè)層面,加大保護(hù)現(xiàn)有耕地力度

    1.確保保護(hù)數(shù)量不減少

    通過耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制、建設(shè)占用耕地審批、耕地占補(bǔ)平衡等一系列制度設(shè)計(jì),提高非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的成本,加大對(duì)耕地保護(hù)的補(bǔ)貼力度,引導(dǎo)和促進(jìn)各類建設(shè)節(jié)約集約用地,確保現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量不減少。

    2.提高耕地的糧食生產(chǎn)能力

    增加財(cái)政投入,加大對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和中低產(chǎn)田改造的力度,大力改善和提升耕地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民依據(jù)土地整治規(guī)劃,開展標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè),提高耕地的糧食綜合生產(chǎn)能力。

    3.限制優(yōu)質(zhì)耕地的調(diào)整和位移

    按照空間由近到遠(yuǎn)、耕地質(zhì)量等級(jí)由高到低的順序,將標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合園區(qū)等優(yōu)質(zhì)耕地尤其是交通沿線和城鎮(zhèn)周邊的優(yōu)質(zhì)耕地劃入永久基本農(nóng)田,實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格管理、永久保護(hù)。對(duì)于符合法定條件和供地政策,確需調(diào)整優(yōu)質(zhì)耕地空間位置的,必須報(bào)國(guó)務(wù)院審批,并將同等面積的優(yōu)質(zhì)耕地補(bǔ)劃為永久基本農(nóng)田。嚴(yán)格限制優(yōu)質(zhì)耕地的調(diào)整和位移,確保優(yōu)質(zhì)耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提升。

    (三)第三個(gè)層面,數(shù)質(zhì)并重,做好補(bǔ)充耕地的管理

    1.加大補(bǔ)充耕地力度,確保占一補(bǔ)一,力爭(zhēng)占少補(bǔ)多

    在保護(hù)生態(tài)前提下,結(jié)合各地土地利用特點(diǎn),積極推進(jìn)以土地開發(fā)、農(nóng)村土地綜合整治和補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易相結(jié)合作為實(shí)現(xiàn)一定區(qū)域內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡的主要路徑,并充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的配置作用,鼓勵(lì)引入企業(yè)、個(gè)人參與,通過行政與市場(chǎng)手段相結(jié)合,積極建立更加完善的土地整治工程工作機(jī)制,引導(dǎo)各地探索和實(shí)踐多種多樣的耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施模式,強(qiáng)化耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量占補(bǔ)平衡,確保區(qū)域耕地占一補(bǔ)一,力爭(zhēng)占少補(bǔ)多。

    2.加強(qiáng)補(bǔ)充耕地管理,采用先進(jìn)技術(shù)手段,提高補(bǔ)充耕地的質(zhì)量

    大力實(shí)施“沃土工程”,采取改、培、保、控的技術(shù)路徑,開展退化耕地的改良治理、中低產(chǎn)田的培肥、土壤肥力的保護(hù)提升、污染耕地的阻控修復(fù)等,從而確保補(bǔ)充耕地地力的改良和提升,全面提升耕地質(zhì)量等級(jí)。

    3.積極探索和完善占補(bǔ)分離的管理模式,鼓勵(lì)有序進(jìn)行土地開發(fā)

    探索從機(jī)制體制上改進(jìn)現(xiàn)有土地開發(fā)整理的政策,并以提高糧食生產(chǎn)能力為目標(biāo),以提高耕地等級(jí)、改善耕作條件和水利設(shè)施為主要內(nèi)容,加大農(nóng)村土地整治力度。適時(shí)深化增減掛鉤等一系列制度研究,以適應(yīng)新形勢(shì)下國(guó)土資源管理的要求。

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