“準許成本加合理收益”原則對云南省天然氣管輸企業(yè)的影響

左 果 羅浩杰 林 冉

（云南省天然氣有限公司，云南 昆明 650200）

0 引言

依照中共十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定精神，2015年10月國務(wù)院制定的《關(guān)于推進價格機制改革的若干意見（中發(fā)〔2015〕28號）》提出，加快放開天然氣上游氣源和終端銷售價格，按照“準許成本加合理收益”原則，合理制定天然氣管網(wǎng)輸配價。2016年10月國家發(fā)改委緊跟出臺了發(fā)改價格規(guī)〔2016〕2142號文，要求在跨省天然氣長輸領(lǐng)域試行《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法（試行）》（以下簡稱“兩個辦法”），兩個辦法自2017年1月1日起施行，有效期為5年。兩個辦法的提出符合天然氣行業(yè)未來發(fā)展關(guān)于“管住中間、放開兩頭”的總體思路，同時也加快刺激了能源領(lǐng)域在“十三五”期間的供給側(cè)改革。

1 我國天然氣管輸定價辦法探索歷程

隨著社會經(jīng)濟發(fā)展及需求和供給的相對平衡要求，我國對天然氣管輸定價辦法的探索力度和成效不斷增大。自1964年開始，我國天然氣管輸定價先后經(jīng)歷了統(tǒng)一運價、一線一價、兩部制定價、標桿定價，然而以往的定價辦法均存在一定的局限性，即缺乏合理的價格形成機制及成本監(jiān)審辦法［1-2］。

1984年前國內(nèi)天然氣管輸價參照鐵路貨運費率，按照管輸長度劃分統(tǒng)一運價，該辦法沒有考慮管道建設(shè)運營成本和合理利潤，基于的是配額計劃調(diào)撥機制；1984年國家實行“撥改貸”“利改稅”政策，從根本上放棄了計劃管輸價，采用了基于項目經(jīng)濟評價法的新線新價、一線一價定價標準，該辦法兼顧了管道建設(shè)成本與企業(yè)適當收益，但卻不能實現(xiàn)用戶與管輸企業(yè)對管輸成本的平等分攤；2004-2005年，國家發(fā)改委先后以忠武線、陜京線為對象，參照當時國際上較為流行的“兩部制”收費模式核定了其管道容量費和管道使用費，雖然此法考慮了不同用戶的需求差異，然而也沒能從根本上解決供需之間權(quán)利與義務(wù)的對等問題；2014年國家發(fā)改委下發(fā)了針對5種不同管徑范圍的標桿收費征求意見稿，此標桿定價方案雖有力地約束了管道的建設(shè)成本和造價，提高了管道利用率和管輸價格對外的透明度，但忽略了同一管徑不同地區(qū)的建設(shè)成本差異與不同地區(qū)管輸負荷差異所導(dǎo)致的運行成本差異問題，這樣一來就會對管輸企業(yè)有失公允。

2 兩個辦法的核心要點

2.1 管輸企業(yè)成為管輸價格監(jiān)管對象

新天然氣管輸價格管理辦法第七條規(guī)定“管道運輸價格管理原則以管道運輸企業(yè)法人單位為管理對象”，并以企業(yè)的管輸業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)相分離為前提，暫不能實現(xiàn)業(yè)務(wù)分離的，應(yīng)實現(xiàn)管輸業(yè)務(wù)財務(wù)核算獨立。

2.2 以“準許成本加合理收益”原則制定管輸價格

新天然氣管輸價格管理辦法第八條至第十一條規(guī)定，國務(wù)院價格主管部門通過監(jiān)審管道運輸企業(yè)的準許成本（包括折舊及攤銷、運行維護費），監(jiān)管有效資產(chǎn)與8%的準許收益率，考慮稅收因素確定企業(yè)年度準許總收入，并按照企業(yè)年度準許總收入除以年度總周轉(zhuǎn)量的方法確定該企業(yè)的管道運價率（元／m3·103km）。管道運價率原則每3年校核調(diào)整一次，如管輸企業(yè)內(nèi)部有效資產(chǎn)、輸氣量、成本等發(fā)生重大變化時可提前校對。

管輸企業(yè)根據(jù)本企業(yè)現(xiàn)行管輸運價率，以及天然氣入口與出口（以城市為單位）的運輸距離，測算本企業(yè)各條管道的具體運輸價格。此外，對于無運營管道的新成立企業(yè)新建管道的，其管輸價依照項目財務(wù)評價法制定，待新建管道達到可研設(shè)計的達產(chǎn)期后，管輸價格重新按照新管輸價格管理辦法核定；對于管道運輸負荷率低于75%的，按75%負荷率對應(yīng)的輸氣量計算管輸運價率。

2.3 嚴格核定管輸定價成本

新天然氣管輸定價成本監(jiān)審辦法規(guī)定管輸定價成本由折舊及攤銷費、運行維護費構(gòu)成，同時給出了以上各項成本的具體核定辦法，并就8類不得計入定價成本的費用進行了明確界定。各項定價成本中，相對可控的運行維護費成為了監(jiān)審的重中之重，其中值得注意的是年修理費最高不超過管道固定資產(chǎn)原值的2.5%，年損耗氣量最高不超過輸氣量的0.2%，這對管輸企業(yè)（特別是老管輸企業(yè)）而言，對于管道運行安全、科學(xué)計量及節(jié)能降耗都提出了更高要求。

2.4 公開監(jiān)管過程信息

新天然氣管輸價格管理辦法第二十條、二十一條規(guī)定，國務(wù)院價格主管部門制定和調(diào)整管道運價率時，應(yīng)通過官網(wǎng)公開價格定調(diào)程序和依據(jù)；企業(yè)需每年6月1日前通過企業(yè)門戶網(wǎng)站或指定平臺對外公開收入、成本、管道運輸具體價格表等相關(guān)信息。管輸成本及價格信息的公開促使價格監(jiān)管更加科學(xué)、有效、合理與透明。

3 云南省現(xiàn)行天然氣銷售定價現(xiàn)狀及新建管道效益評價方法

云南省相對于全國是新增用氣省份，2014年6月才開通使用上中緬管道氣，當前省內(nèi)輸氣支線及城市配氣管網(wǎng)尚處于可研或施工階段，還沒有形成成熟的用氣市場，加之管網(wǎng)投建主體較為多元化，各條支線建設(shè)成本差異較大，尚不具備開展用氣價格及管輸成本調(diào)查的條件，故暫不能出臺正式的天然氣銷售價格。為此云南省政府依照《國家發(fā)改委關(guān)于降低非居民用天然氣基準門站價格的通知》（發(fā)改價格規(guī)〔2017〕1582號）要求，考慮省內(nèi)各類用戶用氣需求及價格承受能力及天然氣增值稅率調(diào)整因素，參考周邊省區(qū)天然氣價格水平，按照“兼顧建設(shè)成本與促進天然氣消費”的原則，暫定形成了云南省管輸氣臨時銷售價格（表1）。

目前云南省管輸企業(yè)新建輸氣支線，采用服務(wù)于“一線一價”的項目評價法，基于省物價局制定的全省統(tǒng)一管輸價0.35元／m3、項目建設(shè)投資、目標市場預(yù)測用氣量及運營成本，按照項目評價期內(nèi)（建設(shè)期加運營期30年）稅后財務(wù)內(nèi)部收益率不低于8%的要求來評價新建管道的經(jīng)濟可行性。此評價辦法雖保證了管輸企業(yè)能擁有較高收益，但卻忽略了管輸企業(yè)對輸氣成本進行合理均攤的義務(wù)，長遠看來，這將不利于下游市場的開發(fā)及天然氣在一次能源消耗中比例的提高。

表1 云南省現(xiàn)行管輸氣臨時銷售價格表 元／m3

基于以上來看，云南省天然氣銷售價格改革及配套出臺新的管輸定價辦法已成必然，同時也是符合市場發(fā)展的內(nèi)在需要。另外，按照新天然氣管輸價格管理辦法要求，“省級價格主管部門可以參照本辦法對本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）內(nèi)短途管輸價格進行管理，或參照本辦法，結(jié)合自身實際情況，制定本省（自治區(qū)、直轄市）短途管輸價格管理辦法”。同時，按照云南省“五網(wǎng)”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)五年大會戰(zhàn)總體要求，統(tǒng)籌實施“氣化云南”的戰(zhàn)略目標，云南省內(nèi)有著成立新天然氣管輸企業(yè)（其中以云南省天然氣有限公司為代表）及大力修建省內(nèi)輸氣支線形成可靠供氣管網(wǎng)的迫切需要。因此，有必要基于“準許成本加合理收益”的管輸定價原則即新天然氣管輸定價辦法，來分析、探討其對云南省天然氣管輸企業(yè)的影響。

4 新管輸定價原則對云南省管輸企業(yè)的影響

4.1 新管輸定價原則將促使新管輸企業(yè)加大市場開發(fā)力度

按照新天然氣管輸價格管理辦法規(guī)定，為了使被監(jiān)管企業(yè)在整個經(jīng)營期內(nèi)取得合理回報，對于新管輸企業(yè)新建管道的，在項目達到可研設(shè)計的達產(chǎn)期前，采用項目評價原理確定管輸價，達產(chǎn)期后按照“準許成本加合理收益”原則核定管輸價。由于新成立企業(yè)新建管道投產(chǎn)初期的有效資產(chǎn)及單位管輸成本一般都會比現(xiàn)企業(yè)在役管道高，同時又沒有老管道低管輸成本的交叉補貼，往往導(dǎo)致其在投產(chǎn)初期核定前后的管輸價均高于同省其他區(qū)域市場的老管道，這將使得新企業(yè)在新建管道沿線區(qū)域開拓下游市場時的用戶價格接受度降低。

4.2 新建及在役管道無法實現(xiàn)項目建設(shè)初期確定的內(nèi)部收益率

目前云南省內(nèi)新建及在役管道均按照評價期內(nèi)稅后財務(wù)內(nèi)部收益率不低于8%來作為建設(shè)的可行性依據(jù)。從可研報告中的項目評價法來看，稅后財務(wù)內(nèi)部收益率8%的目標是以犧牲管道投產(chǎn)初期有效資產(chǎn)收益率不足8%來作為代價，后期憑借有效資產(chǎn)收益率高于8%來進行彌補實現(xiàn)的。在新管輸定價原則下，對于新建管道，當達到可研設(shè)計的達產(chǎn)期后，應(yīng)對其重新核定管輸價，并控制其有效資產(chǎn)收益率在8%，隨著新建管道的有效資產(chǎn)逐年降低，管輸價也將隨之降低，且經(jīng)營期內(nèi)的平均管輸價低于項目評價法確定的管輸價［3-4］；對于在役管道，其剩余經(jīng)營期內(nèi)的有效資產(chǎn)只能穩(wěn)定在8%，無法填補初期有效資產(chǎn)低于8%的代價。如此看來，按照新管輸定價原則，云南省新建及在役管道均無法實現(xiàn)項目建設(shè)初期確定的內(nèi)部收益率。

4.3 新管輸定價原則下在役管道管輸價的增降不能一概而論

為便于理論分析，不考慮新老管道成本交叉補貼等因素，假設(shè)云南省某現(xiàn)管輸企業(yè)只擁有一條在運營管道。按照云南省內(nèi)0.35元／m3的天然氣固定管輸費，該管道若采用評價期內(nèi)財務(wù)內(nèi)部收益率為8%作為前期建設(shè)依據(jù)，在該管道達產(chǎn)期后輸量不變的情況下，其有效資產(chǎn)收益率將逐年提高（最后將遠高于8%）。而在實行新管輸定價原則后，該管道在剩余運營期內(nèi)的有效資產(chǎn)收益率將控制在8%，其管輸價在每次核價后將由高走低。由此推論，該條管道運營期內(nèi)采用固定管輸費0.35元／m3與新管輸定價原則下的動態(tài)下調(diào)管輸費之間必然存在一個交點，筆者將此交點所對應(yīng)的管道投產(chǎn)年限稱為臨界投產(chǎn)年限。因此，當在役管道實行新管輸定價原則時的投產(chǎn)年限小于此臨界年限時，該年的新管輸價將高于0.35元／m3，反之將低于0.35元／m3。關(guān)于臨界投產(chǎn)年限，趙連增等人［2］在管道理想建設(shè)投運條件下，分析得出為管道投產(chǎn)后的第8年。

4.4 新管輸定價原則下現(xiàn)企業(yè)新建管道收益分析

按照新管輸定價原則，現(xiàn)企業(yè)新建管道投產(chǎn)后，其運營成本、有效資產(chǎn)及有關(guān)稅收將并入該企業(yè)在役管道一并重新核定企業(yè)管輸運價率。針對現(xiàn)企業(yè)的此綜合定價機制使得企業(yè)內(nèi)的新老管道之間必定存在管輸成本的交叉補貼關(guān)系，新管道的單位管輸成本必然高于老管道；同時現(xiàn)企業(yè)的有效資產(chǎn)必然也通過新建管道得到提升，而企業(yè)的年度準許收益（凈利潤）按企業(yè)總有效資產(chǎn)乘以8%的準許收益率確定。因此，在執(zhí)行現(xiàn)企業(yè)綜合定價機制后，其整體管輸運價率將較原來有所增加，從而各條老管道的具體運輸價格也將得到提升，這就使得其實際有效資產(chǎn)收益率將高于8%，而新建管道的實際有效資產(chǎn)收益率必定低于8%，這樣才能實現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部總體有效資產(chǎn)收益率為8%的預(yù)期目標。現(xiàn)企業(yè)新建管道的實際有效資產(chǎn)收益率低于8%，必將導(dǎo)致其凈利潤低于新企業(yè)在相同地區(qū)新建同等規(guī)模的輸氣管道，從而使得其財務(wù)內(nèi)部收益率也相比之低；但另一方面，老管道的凈利潤及財務(wù)內(nèi)部收益率較新建管道投產(chǎn)前均有所提高。

4.5 給管輸企業(yè)所屬公司的績效管理帶來新的要求

云南省管輸企業(yè)對于下級管道運營單位進行績效管理，通常以運營單位年初簽訂的經(jīng)營考核目標為依據(jù)，其中以投資與盈利為考核重點，而盈利即管輸單位通過管輸收入扣除成本和稅收后的凈利潤，而利潤水平高低直接影響該單位當年年底績效考核。新管輸定價原則實行“一企一率”機制，這就使得管輸運價率只體現(xiàn)了管輸企業(yè)所屬管道的平均投資和成本，通過交叉互補實現(xiàn)企業(yè)整體收益，從而沒有兼顧到下級單位在建設(shè)投資和運營成本方面的差異性。因此，新管輸定價原則給云南省管輸企業(yè)的績效管理帶來了新的要求，管輸企業(yè)必須在績效管理機制方面有所創(chuàng)新，從而避免對于不同地區(qū)的下級管輸單位有失公允。

5 結(jié)論與建議

基于“準許成本加合理收益”的管輸定價原則，分別從管輸收益、管輸定價及績效管理等方面探討分析了其對云南省管輸企業(yè)的影響，并基于此影響提出以下幾點建議。

1）為促進云南省新管輸企業(yè)的管網(wǎng)建設(shè)投資（含社會資本與民營資本的進入）積極性，加快管網(wǎng)建設(shè)進程，云南省價格主管部門在出臺新管輸定價辦法后，各相關(guān)部門應(yīng)盡早配合完善并配套出臺地方天然氣利用推廣政策。

2）針對新管輸定價原則下管道項目收益影響分析，省內(nèi)管輸企業(yè)在新建管道項目前應(yīng)作足市場調(diào)研，科學(xué)評估項目設(shè)計達產(chǎn)年限，同時保障建設(shè)資金與參加隊伍質(zhì)量，把控好項目建設(shè)期。

3）云南省新管輸定價辦法出臺后，省內(nèi)現(xiàn)有管輸企業(yè)在新建管道決策期所進行的項目經(jīng)濟評價應(yīng)針對企業(yè)內(nèi)部整體實施，而不能以新建管道為對象進行單獨評價。

4）云南省管輸企業(yè)應(yīng)重視兩個辦法及在國內(nèi)跨省天然氣管道上的試行效果，提早有針對地研究并擬稿相應(yīng)的內(nèi)部項目建設(shè)管理辦法，以減少省內(nèi)新管輸定價辦法出臺后所引發(fā)的現(xiàn)行項目建設(shè)管理過程的不適應(yīng)。

5）云南省管輸企業(yè)需學(xué)習借鑒目前國內(nèi)跨省天然氣管道運營公司的績效管理經(jīng)驗，結(jié)合所屬管道建設(shè)實際與區(qū)域市場特性，優(yōu)化目前只針對投資與盈利為考核重點的績效管理機制，可考慮引入有效投資、運行成本等考核因素。

［1］劉滿平.天然氣價格市場化邁大步：對《天然氣管道運輸價格管理辦法》的解讀［J］.中國石化，2016（9）：64-67.

［2］趙連增，杜敏，芮旭濤.中國天然氣管道運輸價格管理新機制解讀：《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》剖析之一［J］. 國際石油經(jīng)濟，2017，25（2）：16-22.

［3］張墨翰.輸氣管第三方準入關(guān)鍵要素解析［J］.天然氣技術(shù)與經(jīng)濟，2017，11（4）：63-64.

［4］趙連增，杜敏，芮旭濤.新機制下新建天然氣管道運價和效益分析：《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》剖析之二［J］. 國際石油經(jīng)濟，2017，25（3）：34-42.