如何全面深化城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革

秦森+白玉光

黨的十八屆三中全會(huì)提出建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出要完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。黨中央把全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系作為全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一，建立職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是加快推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系建設(shè)、確保實(shí)現(xiàn)第一個(gè)“一百年”目標(biāo)的重大舉措。為確保以上目標(biāo)的完成，我們應(yīng)堅(jiān)持四項(xiàng)原則，以保障退休人員基本生活為主要目標(biāo)，全面深化城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。

一、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持的四項(xiàng)原則

我國(guó)在堅(jiān)持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的方針下，建立了覆蓋全體就業(yè)人員的中國(guó)特色職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。為進(jìn)一步改革和完善制度，黨的十八屆三中全會(huì)指出：“堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，完善個(gè)人賬戶制度，健全多繳多得激勵(lì)機(jī)制，確保參保人權(quán)益，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，堅(jiān)持精算平衡原則。推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革?！鄙鲜霰硎鰹樯罨母锫毠せ攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度指明了方向。結(jié)合以上內(nèi)容，改革和完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)堅(jiān)持以下四項(xiàng)原則：

一是堅(jiān)持公平和效率相結(jié)合原則。我國(guó)建立職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度始終堅(jiān)持公平原則。首先是堅(jiān)持權(quán)利公平，職工均應(yīng)享有參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利。其次是堅(jiān)持機(jī)會(huì)公平，對(duì)不穩(wěn)定就業(yè)人員創(chuàng)造條件納入覆蓋范圍。再次是堅(jiān)持規(guī)則公平，在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)“六統(tǒng)一”，即統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和政策、統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)和比例、統(tǒng)一養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法和統(tǒng)籌項(xiàng)目、統(tǒng)一管理和調(diào)度使用基金、統(tǒng)一編制和實(shí)施基金預(yù)算、統(tǒng)一經(jīng)辦業(yè)務(wù)規(guī)程。最后是堅(jiān)持分配公平，通過實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌制度確保統(tǒng)籌部分分配公平正義，合法、合理分配統(tǒng)籌資金，力求退休人員待遇調(diào)整方法公平、科學(xué)。

在建設(shè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，應(yīng)結(jié)合效率原則。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度既要體現(xiàn)社會(huì)公平，又要體現(xiàn)個(gè)體之間的差別，在維護(hù)社會(huì)公平的同時(shí)，要強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)于促進(jìn)效率的作用。使養(yǎng)老金水平與繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)掛鉤，重點(diǎn)建立“多繳多得、長(zhǎng)繳多得”的繳費(fèi)激勵(lì)約束機(jī)制。一方面，在繳費(fèi)端通過建立個(gè)人賬戶制度，將職工個(gè)人繳費(fèi)及權(quán)益顯現(xiàn)化。多繳費(fèi)、長(zhǎng)繳費(fèi)的人員，個(gè)人賬戶存儲(chǔ)額會(huì)多于少繳費(fèi)、短繳費(fèi)人員，以此激勵(lì)職工足額繳費(fèi)、監(jiān)督單位按時(shí)繳費(fèi)。另一方面，在領(lǐng)取待遇端，以個(gè)人賬戶存儲(chǔ)額作為個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)基礎(chǔ)，以繳費(fèi)基數(shù)作為計(jì)算繳費(fèi)指數(shù)，以及每多繳一年基礎(chǔ)養(yǎng)老金增加1%等制度設(shè)計(jì)，也是多繳多得、長(zhǎng)繳多得機(jī)制的具體體現(xiàn)。

二是堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)對(duì)等原則。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中實(shí)行權(quán)利與義務(wù)對(duì)等原則，要求參保人員只有履行規(guī)定的義務(wù)，才能按規(guī)定享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。參保人員的義務(wù)主要包括：依法參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，依法足額繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)等。參保人員的權(quán)利包括：享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的權(quán)利。當(dāng)繳費(fèi)個(gè)人依法履行了繳費(fèi)義務(wù)且達(dá)到規(guī)定的繳費(fèi)年限時(shí)，其退休后可以依法享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的各項(xiàng)待遇。參保人員還享受知情權(quán)、監(jiān)督舉報(bào)權(quán)，以及申請(qǐng)仲裁、行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利。除此之外，權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等還體現(xiàn)在待遇水平與繳費(fèi)的強(qiáng)關(guān)聯(lián)上，即強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制的制度設(shè)計(jì)，使得多繳費(fèi)、長(zhǎng)繳費(fèi)的參保人員能領(lǐng)取相對(duì)較高的養(yǎng)老金。

三是堅(jiān)持保障基本生活、共享發(fā)展成果原則。職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基金和財(cái)政等各方面承受能力，堅(jiān)持基本保障水平合理，兼顧企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的在職人員工資水平、退休人員基本養(yǎng)老金水平統(tǒng)籌提高保障標(biāo)準(zhǔn)，使人民群眾切實(shí)分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)的目的是對(duì)勞動(dòng)者退出勞動(dòng)領(lǐng)域后的基本生活予以保障。職工基本養(yǎng)老金保障水平以目前執(zhí)行的《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國(guó)發(fā)〔2005〕38號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱決定）為例，其設(shè)計(jì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目標(biāo)替代率為59.2%，即以社會(huì)平均工資水平繳納35年男性退休第一年本人替代率（退休第一年待遇水平占本人最后一年繳費(fèi)工資的比）為59.2%，作為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，保障總體水平是較合理和充足的。低收入群體退休時(shí)，如果同樣達(dá)到35年，其本人替代率還高于該水平。同時(shí)，為保障退休人員生活水平，使其共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，根據(jù)在崗職工工資變化情況、物價(jià)水平及基金收支情況適當(dāng)調(diào)整退休人員基本養(yǎng)老金水平，自2005年至今已連續(xù)調(diào)整13次，目前企業(yè)退休人員養(yǎng)老金水平2373元，基本達(dá)到了制度設(shè)計(jì)目標(biāo)，保障了退休人員基本生活，確保其共享社會(huì)發(fā)展成果。

四是堅(jiān)持精算平衡原則。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也進(jìn)入了新的時(shí)期，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)理論也有了新發(fā)展。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出堅(jiān)持精算平衡原則，首次將堅(jiān)持精算平衡原則列入對(duì)制度建設(shè)的要求中。精算平衡具體有兩個(gè)層次體現(xiàn)：一是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金要精算平衡。在制度設(shè)計(jì)、政策制定和完善、基金運(yùn)行和預(yù)警等方面，通過精算技術(shù)，統(tǒng)籌考慮人口結(jié)構(gòu)、預(yù)期壽命、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、制度覆蓋、繳費(fèi)情況、待遇水平等多方面因素，對(duì)基金收支情況進(jìn)行精算評(píng)估預(yù)測(cè)，并根據(jù)預(yù)測(cè)結(jié)果提前調(diào)整政策、完善制度，確保基金收支平衡、基金資產(chǎn)負(fù)債能夠匹配。二是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要精算平衡。在制度建設(shè)時(shí)，基于參保在職人員的繳費(fèi)水平和繳費(fèi)能力，并考慮財(cái)政可承受的負(fù)擔(dān)，精算設(shè)計(jì)待遇水平和費(fèi)率，結(jié)合預(yù)期壽命變化和投資收益水平，統(tǒng)籌考慮繳費(fèi)周期和領(lǐng)取待遇周期的資產(chǎn)負(fù)債匹配，并在推進(jìn)中重點(diǎn)關(guān)注制度內(nèi)撫養(yǎng)比變化，確保參保在職人員與退休人員的比例、提供的待遇水平、繳費(fèi)費(fèi)率及繳費(fèi)情況的精算平衡關(guān)系。

總的來說，精算平衡必須要參考社會(huì)平均工資的增長(zhǎng)水平、投資收益率、期望壽命、人口增長(zhǎng)率、老齡化速度，定期調(diào)整繳費(fèi)率、給付率、最低的繳費(fèi)年限和退休年齡，并健全多繳多得的激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)在全國(guó)統(tǒng)一基礎(chǔ)上可持續(xù)的代際平衡。

二、我國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展面臨的形勢(shì)

2016年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入35058 億元，比上年增長(zhǎng)19.5%，其中征繳收入26768 億元，比上年增長(zhǎng)16.3%。各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金6511億元。全年基金總支出31854億元，比上年增長(zhǎng)23.4%。年末城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存38580 億元。截至2016年末全國(guó)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為37930 萬人，比上年末增加2569 萬人。其中，參保職工27826 萬人，參保離退休人員10103 萬人，分別比上年末增加1607 萬人和962萬人?？傮w來看，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支、參保在職和退休人數(shù)仍處于增長(zhǎng)狀態(tài)，但也面臨著新的形勢(shì)：endprint

1.未來人口老齡化程度嚴(yán)重，基金儲(chǔ)備要未雨綢繆。根據(jù)民政部《2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2016年我國(guó)60歲以上人口占總?cè)丝?6.7%，65歲以上人口占總?cè)丝?0.8%?；诂F(xiàn)有人口結(jié)構(gòu)，并適當(dāng)考慮二胎政策，我們預(yù)測(cè)到2050年左右60歲以上人口占比將達(dá)到1/3，65歲以上人口占比將超過1/4，我國(guó)在本世紀(jì)中葉將成為深度老齡化國(guó)家，老齡化趨勢(shì)比想象中的更加嚴(yán)峻。我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)保障方式主要通過現(xiàn)收現(xiàn)付制的代際供養(yǎng)和個(gè)人賬戶積累制的代內(nèi)供養(yǎng)等方式實(shí)現(xiàn)，通過對(duì)在職人員征收基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，記錄繳費(fèi)權(quán)益，將其中相當(dāng)一部分以基礎(chǔ)養(yǎng)老金形式發(fā)放給退休人員，并積累一部分（譬如：統(tǒng)籌基金結(jié)余、部分做實(shí)個(gè)人賬戶基金以及財(cái)政補(bǔ)助資金等）以全國(guó)社會(huì)保障基金管理或代為投資運(yùn)營(yíng)的形式作為應(yīng)對(duì)人口老齡化的儲(chǔ)備基金，而到本世紀(jì)中葉，在深度老齡化程度下，通過現(xiàn)收現(xiàn)付制，按照現(xiàn)有費(fèi)率和待遇水平，無法確保基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入與支出的平衡，這時(shí)就需要?jiǎng)佑脙?chǔ)備基金，而儲(chǔ)備基金是否充足，是否能滿足更長(zhǎng)發(fā)展周期的需求，這些都是我們面對(duì)新形勢(shì)需要解決的重要問題。

2.經(jīng)濟(jì)增速處于換檔期，基金收支應(yīng)適應(yīng)新常態(tài)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從高速增長(zhǎng)階段進(jìn)入到了中高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新常態(tài)，這種新常態(tài)有著明顯的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。過去的人口紅利、廉價(jià)勞動(dòng)力、低成本土地等生產(chǎn)要素規(guī)模發(fā)展以及低環(huán)保成本等畸形市場(chǎng)環(huán)境已成為過去式，產(chǎn)業(yè)政策下的工業(yè)化發(fā)展、全球大繁榮帶來的需求等積極因素逐步結(jié)束，取而代之的是以經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展等基于生產(chǎn)效率和人力質(zhì)量的提升成為新一輪發(fā)展的引擎。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性的調(diào)整引起增速放慢，與經(jīng)濟(jì)增速緊密相連并涉及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的有參保和繳費(fèi)人數(shù)、在崗職工平均工資增長(zhǎng)率、繳費(fèi)工資增長(zhǎng)率、基金征繳率、累計(jì)繳費(fèi)年限等因素。這些因素直接影響基金的征收情況，如何在經(jīng)濟(jì)增速處于換檔期的情況下做好基金征收和管理工作，是我們當(dāng)前面對(duì)的主要問題。

3.基金支付壓力越來越大，需防范部分地區(qū)基金風(fēng)險(xiǎn)。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力越來越大。根據(jù)人力資源社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告 2016》，2016年企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入28693億元，比上年增加2079億元，增長(zhǎng)7.8%；比2011年增加13208億元，年平均增長(zhǎng)13.1%?；鹂傊С?5865億元，比上年增加2724億元，增長(zhǎng)11.8%；比2011年增加14439億元，年平均增長(zhǎng)17.8%。累計(jì)結(jié)余36970億元，比上年增加2855億元，增長(zhǎng)8.4%；比2011年增加18362億元，年平均增長(zhǎng)14.7%?；鹗杖朐鏊偌吹陀?年平均增速5.3%，也低于基金支出增速4.0%，基金收入增幅明顯放緩，基金收支差距拉大，基金支付壓力越來越大。從區(qū)域分布看，2016年企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)期收不抵支的有7個(gè)省份，這些省份對(duì)應(yīng)的基金支撐能力也弱。由此可見，部分基金當(dāng)期收不抵支省份應(yīng)重點(diǎn)防范其出現(xiàn)基金風(fēng)險(xiǎn)。

4.制度保險(xiǎn)屬性有待加強(qiáng)，減少出現(xiàn)制度設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度擁有保險(xiǎn)屬性，應(yīng)堅(jiān)持精算平衡，遵循大數(shù)法則。大數(shù)法則是分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)的最佳方法，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在支付段最大的風(fēng)險(xiǎn)為長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)，大數(shù)法則在長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)最直接的體現(xiàn)是編制生命表，評(píng)估預(yù)期壽命。根據(jù)預(yù)期壽命合理設(shè)置待遇水平和領(lǐng)取待遇年限，在政府適當(dāng)投入的前提下，在可預(yù)期的時(shí)間內(nèi)既能確?；攫B(yǎng)老金水平，又能確?；鹂傮w平衡。

三、完善我國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建議

針對(duì)我國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目前形勢(shì)，建議按照四項(xiàng)原則和《決定》制定的發(fā)展方向，從以下幾個(gè)方面完善制度：

一是依據(jù)保障基本生活原則，應(yīng)對(duì)人口老齡化壓力。依據(jù)基金運(yùn)行情況階段性動(dòng)態(tài)調(diào)整費(fèi)率、結(jié)合延遲退休政策調(diào)整領(lǐng)取基本養(yǎng)老金最低繳費(fèi)年限，合理確定退休人員待遇水平；劃撥部分國(guó)有資本充實(shí)社?；?，制定積極投資戰(zhàn)略努力提高基金收益；做好基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金權(quán)責(zé)發(fā)生制的資產(chǎn)、負(fù)債及準(zhǔn)備金的評(píng)估工作。

二是堅(jiān)持公平和效率相結(jié)合原則，完善和落實(shí)政策以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。持續(xù)推進(jìn)完善企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌政策，確保區(qū)域間轉(zhuǎn)移有序、區(qū)域內(nèi)征收和管理體制順暢。另外，在基金收入方面應(yīng)加強(qiáng)基金征收，開展形式多樣的征收方法，加強(qiáng)稽核和審計(jì)力度，努力夯實(shí)繳費(fèi)基數(shù)，確保應(yīng)保盡保。對(duì)困難企業(yè)通過簽訂緩繳協(xié)議留出緩繳時(shí)間，確保其按期繳費(fèi)，做到顆粒歸倉。在基金支出方面重點(diǎn)關(guān)注待遇調(diào)整，應(yīng)建立正常待遇調(diào)整機(jī)制，結(jié)合經(jīng)濟(jì)增速變化、物價(jià)指數(shù)變化、基金收支情況合理確定調(diào)整水平。

三是按照精算平衡原則，實(shí)施基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌。逐步提高統(tǒng)籌層次，通過基金調(diào)劑方式均衡基金收支情況，防范基金風(fēng)險(xiǎn)。加快評(píng)估全國(guó)及各省基金收支情況，依據(jù)各地結(jié)余及缺口，合理調(diào)動(dòng)基金，加強(qiáng)基金預(yù)警，未雨綢繆，開展劃撥部分國(guó)有資本充實(shí)社?；鸸ぷ?。合理劃分基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中央與地方各級(jí)政府之間事權(quán)，建立有效的多級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼投入機(jī)制，逐步降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金隱性負(fù)債，確?；鹂沙掷m(xù)。

四是堅(jiān)持精算平衡原則和權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則，強(qiáng)化制度保險(xiǎn)屬性。根據(jù)人口結(jié)構(gòu)、制度內(nèi)供養(yǎng)比、繳費(fèi)費(fèi)率、繳費(fèi)水平、財(cái)力投入、投資收益等因素的預(yù)期，合理設(shè)計(jì)退休待遇水平。并根據(jù)預(yù)期壽命和利率變化適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整個(gè)人賬戶計(jì)發(fā)月數(shù)。堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)對(duì)等原則，堅(jiān)持公平和效率相結(jié)合，強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制，依靠建立制度調(diào)動(dòng)參保人的積極性，強(qiáng)化單位和個(gè)人責(zé)任，建立在合理的政府投入下實(shí)現(xiàn)精算平衡的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

（作者：河南省社會(huì)保障局精算處副處長(zhǎng)；北京市通州區(qū)衛(wèi)生計(jì)生委黨工委書記）

責(zé)任編輯：狄英娜endprint