論社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)條件

韓榮和

(福建省人民政府僑務(wù)辦公室，福建福州 350003)

“權(quán)利永遠(yuǎn)不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會(huì)文化發(fā)展?！盵1]權(quán)利的實(shí)現(xiàn)受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及其所決定的社會(huì)文化發(fā)展的制約，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)亦能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，兩者相輔相成。然而，經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件對(duì)于權(quán)利實(shí)現(xiàn)的制約作用更加顯著，經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件是社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)性要件和決定性要素。

一、社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)性條件

（一）社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)條件

“權(quán)利作為人的利益和自由的體現(xiàn)，它的存在和發(fā)展必定以特定社會(huì)經(jīng)濟(jì)所提供的物質(zhì)條件為基本前提。”[2]“解決應(yīng)然權(quán)利與實(shí)然權(quán)利、法定權(quán)利與實(shí)然權(quán)利的沖突，根本依賴于經(jīng)濟(jì)的極大發(fā)展，而不是法學(xué)家的一場(chǎng)啟蒙運(yùn)動(dòng)和立法者的一番變法。一部人權(quán)史告訴我們，每一次權(quán)利理論的重大沖突，每一次權(quán)利實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍，無(wú)一不是經(jīng)濟(jì)的巨大進(jìn)步所致?！盵3]權(quán)利的存在、發(fā)展與實(shí)現(xiàn)都以社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為前提，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基本促動(dòng)力。

對(duì)于社會(huì)救助權(quán)來(lái)說(shuō)，穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)支持是社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)與保障?！叭魏紊鐣?huì)救助制度的有效運(yùn)行都必須有相對(duì)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)支持。社會(huì)救助制度作為現(xiàn)代國(guó)家的一項(xiàng)社會(huì)福利制度必須有來(lái)自政府的、或政府可以直接動(dòng)員的物質(zhì)——經(jīng)濟(jì)資源。”[4]一旦缺失了社會(huì)救助權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，社會(huì)救助權(quán)的基本內(nèi)容即物質(zhì)救助權(quán)便無(wú)從實(shí)現(xiàn)，以物質(zhì)救助為基礎(chǔ)的精神救助和能力救助的效果將因物質(zhì)條件的欠缺而趨于減弱，在這種情況下，社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)只能成為口號(hào)或流于形式。因而，經(jīng)濟(jì)支撐或物質(zhì)保障是社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的根基所在。從另一個(gè)角度來(lái)看，社會(huì)救助權(quán)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)性權(quán)利。社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)可以促進(jìn)貧弱者勞動(dòng)力的再生產(chǎn)，進(jìn)而提高貧弱者的消費(fèi)能力，并促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從形式上看，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)是相互聯(lián)系、相互依存的關(guān)系；實(shí)際上，只有在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后，社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)才能具備基本的物質(zhì)條件，只有社會(huì)救助權(quán)較充分的實(shí)現(xiàn)才能從一定意義上促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展①社會(huì)救助除了通過(guò)改變國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的結(jié)構(gòu)比例和流量來(lái)保證貧困人群獲得最基本的收入外，還可以利用互濟(jì)來(lái)調(diào)節(jié)收入差別，使多數(shù)貧困者保持一定的購(gòu)買(mǎi)力和消費(fèi)水平，從而維系了社會(huì)的基本消費(fèi)，穩(wěn)定了市場(chǎng)需求，起到了刺激生產(chǎn)、活躍社會(huì)經(jīng)濟(jì)的作用。參見(jiàn)何平.社會(huì)救助權(quán)研究[D].長(zhǎng)沙：湖南大學(xué)法學(xué)院，2010：52。。因此，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)救助的實(shí)現(xiàn)是一對(duì)循環(huán)反復(fù)的關(guān)系，但以能滿足社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)基本需求的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為邏輯起點(diǎn)。

從微觀層面上看，即從市民社會(huì)的角度出發(fā)，公民或社會(huì)成員的社會(huì)救助權(quán)能否實(shí)現(xiàn)主要取決于他們的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面理解貧弱者的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位。一方面，只有社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位較低，以致基本生活難以維持的公民或社會(huì)成員才具有實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助權(quán)的資格。從理論上說(shuō)，全體公民或社會(huì)成員都應(yīng)當(dāng)享有社會(huì)救助權(quán)，但只有符合具體法律所列明的貧弱條件的貧弱者才能在社會(huì)現(xiàn)實(shí)中實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助權(quán)。另一方面，從權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基本原理出發(fā)，較平等的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位有利于公民一般權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，對(duì)于基本人權(quán)的社會(huì)救助權(quán)來(lái)說(shuō)，較好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件能使貧弱者更好地享有和實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助權(quán)。一個(gè)人能否真正享有公民權(quán)利與其社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位息息相關(guān)，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的不平等主要又系私有財(cái)產(chǎn)積累之先天差異所造成，因此除非以國(guó)家公共權(quán)力對(duì)貧富不均的現(xiàn)況進(jìn)行調(diào)整，否則自由的理想永遠(yuǎn)是空中樓閣[5]。不管是對(duì)基本生存的維持還是對(duì)自由的追求，社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位特別是私有財(cái)產(chǎn)的占有發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。杰爾根·哈貝馬斯也指出，為了使他所開(kāi)列的一系列公民權(quán)利能真正被所有公民平等地運(yùn)用，必須保障公民“生活條件的基本權(quán)利”[6]。換言之，基本生活條件是一切權(quán)利實(shí)現(xiàn)的前提，而社會(huì)救助權(quán)所保障的正是貧弱者的基本生活。從這個(gè)意義上說(shuō)，以保障公民或社會(huì)成員的基本生活為主要目標(biāo)的社會(huì)救助權(quán)的發(fā)展與實(shí)現(xiàn)受制于特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，依此原理，以公民或社會(huì)成員的貧弱的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位為實(shí)現(xiàn)條件的社會(huì)救助權(quán)以提高貧弱者的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位為目標(biāo)。因此，社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)在客觀上以公民或社會(huì)成員較低的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位為基本條件，在主觀方面又要求貧弱者能夠具有較高的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位，實(shí)際上，這兩者之間并不矛盾。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的提高，法律限定“貧弱者”的標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)不斷提高，貧弱者實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助權(quán)的能力也會(huì)不斷增強(qiáng)。

因此，不管從國(guó)家責(zé)任的宏觀視野，還是從公民權(quán)利的微觀視角，經(jīng)濟(jì)資源或社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件都制約著社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)。具體來(lái)說(shuō)，社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)所需的經(jīng)濟(jì)條件可以根據(jù)各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)救助發(fā)展?fàn)顩r區(qū)分為幾種情況：能滿足公民或社會(huì)成員最低生活保障的經(jīng)濟(jì)物質(zhì)條件、能滿足公民或社會(huì)成員有尊嚴(yán)地生存的經(jīng)濟(jì)物質(zhì)水準(zhǔn)、受助者有尊嚴(yán)地生存和提高受助者生存能力所需的經(jīng)濟(jì)物質(zhì)條件等。

（二）社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的社會(huì)條件

任何權(quán)利的實(shí)現(xiàn)都以特定的社會(huì)環(huán)境為背景，受制于特定的社會(huì)條件。應(yīng)然權(quán)利和法定權(quán)利向現(xiàn)實(shí)權(quán)利轉(zhuǎn)換過(guò)程，不但需要經(jīng)濟(jì)條件的物質(zhì)支撐，而且需要社會(huì)條件的人文支持。社會(huì)資本理論與權(quán)利實(shí)現(xiàn)的社會(huì)條件之間具有較強(qiáng)的契合關(guān)系，從社會(huì)資本的角度透析權(quán)利實(shí)現(xiàn)的條件是社會(huì)資本理論與權(quán)利理論共同發(fā)展的領(lǐng)域交叉結(jié)果，亦體現(xiàn)了權(quán)利實(shí)現(xiàn)理論的縱深發(fā)展趨向：在復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系中探尋權(quán)利實(shí)現(xiàn)的影響因素。

法國(guó)學(xué)者皮埃爾·布迪厄 1970年代首次提出了社會(huì)資本的概念之后，對(duì)社會(huì)資本的內(nèi)涵和特征做出全面闡述的是英國(guó)學(xué)者肯尼斯·紐頓，他認(rèn)為，首先，社會(huì)資本主要是公民的，主要是由與互惠、合作和信任有關(guān)的一系列態(tài)度和價(jià)值觀構(gòu)成的，其關(guān)鍵在于使人們傾向于相互合作，信任、理解、同情主觀世界觀所具有的特征；其次，社會(huì)資本的這些特征是那些將朋友、家庭、社區(qū)工作以及公私生活聯(lián)系起來(lái)的人格網(wǎng)絡(luò)；第三，社會(huì)資本是社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系的有助于推動(dòng)社會(huì)行動(dòng)和實(shí)現(xiàn)行動(dòng)目標(biāo)的特性[7]?！案鶕?jù)社會(huì)資本以上的種種特點(diǎn)，我們可以知道它作為一種社會(huì)性交換資源對(duì)一部分人群來(lái)說(shuō)能起到一定的‘增權(quán)’的作用，從而有助于他們利用這種嵌入性的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)使他們可以利用一些他們本來(lái)不擁有的社會(huì)資源，最后達(dá)到維護(hù)權(quán)利的目的?！雹偕鐣?huì)資本是一種以非正式的形式表現(xiàn)出來(lái)的資源，它的產(chǎn)生和聚集可能源于財(cái)富、權(quán)力或者聲望，它鑲嵌在我們的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，溝通人情，連接資源相異、權(quán)力不等的個(gè)體，通過(guò)長(zhǎng)期互惠和面子機(jī)制，完成沒(méi)有正式規(guī)范約束下的社會(huì)性交換。參見(jiàn)邵華.社會(huì)資本的作用與權(quán)利救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)[J].學(xué)術(shù)界，2006（4）：84。簡(jiǎn)言之，社會(huì)資本即為社會(huì)網(wǎng)絡(luò)或社會(huì)資源，其為權(quán)利的實(shí)現(xiàn)奠定了人文基礎(chǔ)。

社會(huì)救助權(quán)是以社會(huì)正義為內(nèi)核的社會(huì)保障權(quán)，它的實(shí)現(xiàn)更依賴于充足的社會(huì)資本。首先，社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)在主觀方面需要強(qiáng)烈的社會(huì)心理認(rèn)同。“一項(xiàng)權(quán)利的生成與存在需具備兩個(gè)核心要件：一是權(quán)利主體必須提出權(quán)利的要求與主張；二是這種主張必須得到社會(huì)的認(rèn)同?！盵8]而作為調(diào)節(jié)貧富差距利器的社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)受到了既得利益群體等力量的阻撓，從而具有較大的社會(huì)障礙。這些障礙的消除實(shí)際上就是社會(huì)資本的積累過(guò)程。從應(yīng)然角度上看，全體公民或社會(huì)成員都享有社會(huì)救助權(quán)，而實(shí)然層面上的強(qiáng)勢(shì)群體不具有實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助權(quán)的資格，然而，強(qiáng)勢(shì)群體可能由于經(jīng)濟(jì)地位下降等原因而轉(zhuǎn)化為弱勢(shì)群體，這便構(gòu)成了社會(huì)資本積累的基礎(chǔ)。弱勢(shì)群體與強(qiáng)勢(shì)群體在相互合作、信任和理解的社會(huì)意識(shí)引導(dǎo)下，通過(guò)朋友關(guān)系、家庭交流、社區(qū)工作等紐帶聯(lián)系并形成社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而形成取向一致的社會(huì)意識(shí)：對(duì)社會(huì)救助權(quán)產(chǎn)生趨于一致的社會(huì)心理認(rèn)同。其次，社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)在客觀上需要社會(huì)組織或團(tuán)體力量的支撐。“基于孤立的個(gè)人物力對(duì)抗外界侵害的考慮，因而個(gè)人即組織形成以堅(jiān)定的團(tuán)體以此作為保護(hù)自己的屏障，獨(dú)立的個(gè)人之所以集結(jié)起來(lái)組成社會(huì)團(tuán)體是因?yàn)樗麄兙哂泄餐婊蚬餐繕?biāo)的驅(qū)動(dòng)。社會(huì)團(tuán)體能夠更好地將其成員的利益整合形成系統(tǒng)的愿望、要求，并進(jìn)而達(dá)到利益代表機(jī)制?！盵9]在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)或社會(huì)資源的形成和發(fā)展過(guò)程中，社會(huì)弱勢(shì)群體和強(qiáng)勢(shì)群體在共同利益或共同目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，將逐漸混同并整合成社會(huì)組織或社會(huì)團(tuán)體，它們的產(chǎn)生不但與社會(huì)救助權(quán)之“社會(huì)性”不斷增強(qiáng)的趨勢(shì)相吻合，而且為社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)途徑的多樣化提供組織保障。

二、我國(guó)社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)性條件準(zhǔn)備不足

社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)性條件即為上文討論的社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件構(gòu)成了我國(guó)社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，這是影響權(quán)利實(shí)現(xiàn)的客觀因素。在實(shí)然層面上，我國(guó)社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)條件匱乏，社會(huì)條件亦準(zhǔn)備不足，這些是我國(guó)當(dāng)前應(yīng)當(dāng)重視并著重予以解決的問(wèn)題。

（一）我國(guó)社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)條件匱乏

我國(guó)社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)條件匱乏主要表現(xiàn)為我國(guó)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)太低，與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)。在我國(guó)參照貧困線確定社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的背景下，貧困線的考察也顯得尤為重要，我國(guó)所確立的貧困線屬于生存型的貧困線，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和物價(jià)不斷上漲，增速緩慢的貧困線可能導(dǎo)致某些貧困線上的居民無(wú)法維持基本的生活。我國(guó)確立的貧困線太低，只停留在生存線水平，并且貧困線的調(diào)整力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。貧困線標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展的滯后在一定程度上成為了社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)提高的障礙，因?yàn)樵谏鐣?huì)救助實(shí)踐中，我國(guó)社會(huì)救助制度以保障公民或社會(huì)成員的基本生存為主要目標(biāo)，貧困線理當(dāng)成為了社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的重要參照對(duì)象，在我國(guó)的某些地區(qū)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)甚至低于貧困線。根據(jù)我國(guó)學(xué)者的調(diào)查研究顯示，我國(guó)很多地區(qū)的城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)要比當(dāng)?shù)氐膶?shí)際貧困線低，一般只占實(shí)際貧困線的79%，有的地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)僅占實(shí)際貧困線的54%[10]。相對(duì)其他國(guó)家而言，我國(guó)貧困線標(biāo)準(zhǔn)已明顯偏低，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)甚至可能比貧困線還低，其與我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更加不相適應(yīng)。就是說(shuō)，貧困線標(biāo)準(zhǔn)低意味著絕對(duì)貧困的產(chǎn)生，無(wú)法消除絕對(duì)貧困的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是不符合社會(huì)救助實(shí)踐需求的低級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。

以最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為例，從最低生活保障的平均標(biāo)準(zhǔn)與城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的對(duì)比中可以看出，我國(guó)城鎮(zhèn)居民的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)很低，貧弱群體無(wú)法擺脫貧困的境況，甚至無(wú)法保障基本的生存。根據(jù)民政部和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)測(cè)算，2015年，全國(guó)城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)451.1元/月①該數(shù)據(jù)可參見(jiàn)民政部門(mén)戶網(wǎng)站.2015年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].[2017-02-01].http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201607/20160700001136.shtml。，只占當(dāng)年全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入（2 599.6元/月）的17.3%。從研究的角度看，享受這種水平的救助并沒(méi)有改變救助對(duì)象的貧困地位。因?yàn)樯鐣?huì)人均收入30%以下的人口一般都被看作貧困人口，甚至有人認(rèn)為社會(huì)平均收入 50%以下的人口都是貧困人口②整體上講，目前社會(huì)救助只能給予救助對(duì)象很低水平的需求滿足，甚至可以說(shuō)，在一些地區(qū)還不能有效滿足貧困居民的基本生活需求。參見(jiàn)：洪大用.社會(huì)救助的目標(biāo)與我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)救助的評(píng)估[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2007（4）：159。。實(shí)際上，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的對(duì)比就是相對(duì)貧困的認(rèn)定方法之一，以社會(huì)人均收入為社會(huì)一般收入水平，低于該水平的收入者都可以納入相對(duì)貧困者行列，更不用說(shuō)當(dāng)前我國(guó)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)只占該水平的五分之一以下，從這個(gè)意義上說(shuō)，我國(guó)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)在對(duì)比的視角下亦明顯低于社會(huì)一般收入水平，從而低于一般社會(huì)成員的生活需求。

不管從絕對(duì)貧困的角度還是從相對(duì)貧困的角度出發(fā)，我國(guó)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)都明顯低于現(xiàn)實(shí)的需求，并與我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不匹配。究其原因，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)偏低不僅與我國(guó)社會(huì)救助發(fā)展所處階段緊密相關(guān)，而且與社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的制定方法不無(wú)關(guān)系。在實(shí)際的社會(huì)救助工作中，許多地方的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)制定是不太科學(xué)的，甚至是很隨意的。有些地方甚至是在原先特困戶救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，參照當(dāng)?shù)厣钏胶拓?cái)政負(fù)擔(dān)制定的，“以錢(qián)定人”的情況比較普遍，導(dǎo)致有些地區(qū)的救助標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低[11]。

我國(guó)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)奇低的后果是“貧困陷阱”的產(chǎn)生。有學(xué)者③我國(guó)城鎮(zhèn)貧困陷阱的存在，意味著我國(guó)城鎮(zhèn)存在收入的不穩(wěn)定的低水平均衡點(diǎn)，一旦受到收入沖擊，其收入水平會(huì)迅速下降。這些家庭一旦落入“貧困陷阱”，就會(huì)長(zhǎng)期處于貧困的惡性循環(huán)中而無(wú)法自拔。參見(jiàn)：鄧新華，袁倫渠.中國(guó)城鎮(zhèn)貧困陷阱問(wèn)題研究[J].北京交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2007（4）：94。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，通過(guò)對(duì)我國(guó) 5%的最低收入的城鎮(zhèn)居民實(shí)際人均可支配收入進(jìn)行考察發(fā)現(xiàn)，部分省份城鎮(zhèn)居民的最低收入階層，一旦收入受到?jīng)_擊，幾乎很難恢復(fù)到原來(lái)的水平。從而得出結(jié)論：我國(guó)城鎮(zhèn)存在貧困陷阱。處于最低收入階層的貧弱群體在社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低的情形下，要么不能消除絕對(duì)貧困而陷入生存危機(jī)，要么在相對(duì)貧困的境遇下不能獲得足夠的物質(zhì)、精神和能力上的幫助而發(fā)展自我；不管是哪種情況，貧弱群體繼續(xù)處于貧困狀態(tài)中或再生產(chǎn)出貧困，從而進(jìn)入貧困的惡性循環(huán)中。

（二）我國(guó)社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的社會(huì)條件準(zhǔn)備不足

在我國(guó)社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的實(shí)踐中，社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)所需的社會(huì)條件準(zhǔn)備不足，不僅表現(xiàn)為社會(huì)成員特別是貧弱群體對(duì)社會(huì)救助權(quán)及其實(shí)現(xiàn)的社會(huì)認(rèn)同感尚未形成，而且表現(xiàn)為由社會(huì)成員組成的能夠促進(jìn)社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的社會(huì)組織或社會(huì)團(tuán)體的保障力度不夠。

首先，我國(guó)不具備弱勢(shì)群體對(duì)社會(huì)救助權(quán)及其實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生社會(huì)認(rèn)同的基礎(chǔ)。弱勢(shì)群體缺乏參與制定游戲規(guī)則的權(quán)利，社會(huì)認(rèn)同的危機(jī)日益明顯。由于長(zhǎng)期無(wú)法參與有關(guān)游戲規(guī)則的制訂，越來(lái)越多的城市貧民出現(xiàn)了對(duì)主流社會(huì)的認(rèn)同危機(jī)，尤其是對(duì)權(quán)力資本集團(tuán)和權(quán)力資本經(jīng)濟(jì)充滿對(duì)立與敵意①權(quán)力資本集團(tuán)的腐敗和尋租，是弱勢(shì)群體出現(xiàn)認(rèn)同危機(jī)的直接根源。轉(zhuǎn)引自：洪朝輝.論中國(guó)城市社會(huì)權(quán)利的貧困[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2003（2）：19。。居于貧弱群體參與制定游戲規(guī)則的缺失，與其他社會(huì)權(quán)利相類(lèi)似，社會(huì)救助權(quán)在我國(guó)的創(chuàng)設(shè)也缺乏弱勢(shì)群體的參與，其結(jié)果是弱勢(shì)群體無(wú)法對(duì)社會(huì)救助權(quán)及其實(shí)現(xiàn)給予足夠的認(rèn)同與肯定，即弱勢(shì)群體與強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)社會(huì)救助權(quán)的產(chǎn)生與實(shí)現(xiàn)不能取得趨于一致的社會(huì)認(rèn)同。也就是說(shuō)，社會(huì)救助權(quán)只是通過(guò)強(qiáng)勢(shì)群體制定相關(guān)的規(guī)則而產(chǎn)生，作為社會(huì)救助權(quán)之權(quán)利主體的貧弱群體并未參與該權(quán)利的創(chuàng)設(shè)過(guò)程，那么，貧弱群體的人性尊嚴(yán)無(wú)法在社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中受到足夠的尊重，貧弱群體的主體性也無(wú)法得以充分地體現(xiàn)，因而我國(guó)缺乏貧弱群體對(duì)社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的社會(huì)認(rèn)同基礎(chǔ)。

其次，我國(guó)社會(huì)團(tuán)體或社會(huì)組織在社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中并未發(fā)揮應(yīng)有的作用。根據(jù)社會(huì)排斥理論，貧困的個(gè)人權(quán)利最容易受到傷害，個(gè)體的窮人只有成立自己的團(tuán)體，才能形成一種集體力量，有效保護(hù)自身的權(quán)益[12]。從我國(guó)社會(huì)團(tuán)體或社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，由社會(huì)成員組成的社會(huì)團(tuán)體或社會(huì)組織的形成機(jī)制建設(shè)不足，并且舊的民間組織在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中大量消失?！坝捎谏鐣?huì)組織的激烈改組，舊的民間組織被大量取締，非政府組織在社會(huì)保護(hù)中的作用也大大削弱了?！盵13]因而，我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)團(tuán)體或社會(huì)組織的數(shù)量不足，在社會(huì)保護(hù)或社會(huì)救助實(shí)現(xiàn)過(guò)程中發(fā)揮的作用處于被弱化的狀態(tài)。

三、優(yōu)化我國(guó)社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境

（一）塑造利于社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境

從權(quán)利實(shí)現(xiàn)所需的經(jīng)濟(jì)條件的角度上看，“權(quán)利是昂貴的，因?yàn)榫葷?jì)是昂貴的。實(shí)施權(quán)利是費(fèi)錢(qián)的，特別是統(tǒng)一而公平地實(shí)施；到了法律權(quán)利還沒(méi)被實(shí)施的程度，那它就是空有其名?！盵14]也就是說(shuō)，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)以特定的經(jīng)濟(jì)條件為基礎(chǔ)，并受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。從上文的分析可知，我國(guó)社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)只處于初級(jí)階段，以消除絕對(duì)貧困為目標(biāo)，隨著經(jīng)濟(jì)條件的發(fā)展，我國(guó)社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)將向更高階段發(fā)展。為了促進(jìn)社會(huì)救助權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)，必須提高相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)條件，塑造利于社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

首先，提高我國(guó)的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，促使我國(guó)的貧困線由生存型向溫飽型轉(zhuǎn)換。貧困線標(biāo)準(zhǔn)的確定對(duì)我國(guó)具有特殊的意義，其不僅決定了我國(guó)貧困人口的規(guī)模，進(jìn)而影響了相應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)政策的制定與實(shí)施；而且對(duì)于參照貧困線確立社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的我國(guó)來(lái)說(shuō)，貧困線標(biāo)準(zhǔn)的高低間接影響了社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的程度。普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)當(dāng)前貧困線標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)迫在眉睫。我國(guó)的貧困線標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際平均水平，只能滿足貧困人口的基本生存所需，在我國(guó)一些物價(jià)水平較高的城市甚至無(wú)法維持貧困人口的基本生活。從這個(gè)意義上說(shuō)，我國(guó)的貧困線標(biāo)準(zhǔn)尚未達(dá)到完全意義上生存型貧困線的水準(zhǔn)，因而，我國(guó)貧困線標(biāo)準(zhǔn)存在著較大的提升空間，從保障大部分貧困人口的基本生存到保障全部貧困人口的基本生存，再發(fā)展為滿足貧困人口的溫飽需求。當(dāng)前，我國(guó)處于全面建設(shè)小康社會(huì)時(shí)期，全面解決貧困人口的溫飽問(wèn)題是建設(shè)小康社會(huì)的基本要求。因此，我國(guó)貧困線標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向溫飽型貧困線方向發(fā)展。

其次，提高社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，避免貧困人口落入貧困陷阱。依照當(dāng)前我國(guó)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的確立邏輯，貧困線標(biāo)準(zhǔn)的提高意味著社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的提高，溫飽型貧困線所確立的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)可以逐漸向社會(huì)成員的人均可支配收入靠攏。除了貧困線標(biāo)準(zhǔn)之外，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的參照對(duì)象還可以是居民人均可支配收入，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)出發(fā)，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)可以與城鄉(xiāng)居民的年人均可支配收入持平，即達(dá)到消除相對(duì)貧困的目標(biāo)；從我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際出發(fā)，應(yīng)當(dāng)分步驟，逐漸提高社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)在城鄉(xiāng)居民的年人均可支配收入中的比例。從短期目標(biāo)出發(fā)，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是與基本生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)變動(dòng)情況相適應(yīng)的動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。《國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)定消費(fèi)價(jià)格總水平保障群眾基本生活的通知》（國(guó)發(fā)[2010]40號(hào)）明確提出了盡快建立社會(huì)救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，逐步提高基本養(yǎng)老金、失業(yè)保險(xiǎn)金和最低工資標(biāo)準(zhǔn)。運(yùn)用不同的思路提高社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)是避免貧困人口落入貧困陷阱的直接措施，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)低下是貧困陷阱出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)原因；而根本上說(shuō)，提高貧困人口的脫貧能力才是避免或消除貧困陷阱的根本途徑。為了避免城鎮(zhèn)居民落入貧困陷阱、或是使已經(jīng)陷入赤貧的城市居民擺脫貧困陷阱，在政策上應(yīng)該使極度貧困的城鎮(zhèn)家庭能夠在滿足其生存需要的基礎(chǔ)上，保障其一定的“發(fā)展權(quán)”[15]。具體來(lái)說(shuō)，從我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際出發(fā)，“經(jīng)濟(jì)上具有可行性的政策選擇可能是：中國(guó)政府選擇安全網(wǎng)的策略，把對(duì)最困難的社會(huì)群體進(jìn)行救助和提供服務(wù)的責(zé)任充分承擔(dān)起來(lái)，兼顧收入安全和社會(huì)公平的政策目標(biāo)，讓能夠自立的社會(huì)群體最大限度地自立，從而達(dá)到利用最低的經(jīng)濟(jì)成本保障社會(huì)安定的社會(huì)福利和社會(huì)保障政策，以確保實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心目標(biāo)?！盵16]因此，提高社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)并通過(guò)能力救助提高貧困人口的脫貧能力，才能較好地解決貧困陷阱問(wèn)題。

（二）建構(gòu)和實(shí)施以權(quán)利為導(dǎo)向的社會(huì)政策體系

建構(gòu)和實(shí)施以權(quán)利為導(dǎo)向的社會(huì)政策體系，尊重和保障社會(huì)組織和個(gè)人的權(quán)利和自由，不但是社會(huì)管理創(chuàng)新的基本內(nèi)容，而且是社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的基本社會(huì)條件。主要原因在于，我國(guó)當(dāng)前的歷史條件決定了社會(huì)政策的繁榮發(fā)展，并以保護(hù)弱勢(shì)群體、追求社會(huì)公正的社會(huì)政策為主。以權(quán)利為導(dǎo)向的社會(huì)政策包括兩方面的內(nèi)容：以社會(huì)成員的利益和權(quán)利訴求為中心，以社會(huì)組織的力量支撐為保障。

以權(quán)利為導(dǎo)向的社會(huì)政策是我國(guó)特點(diǎn)歷史時(shí)期的產(chǎn)物。“我國(guó)當(dāng)前正處在黃金發(fā)展期和矛盾凸顯并存的時(shí)期，‘矛盾凸顯期’表明對(duì)于社會(huì)政策有巨大的需求，‘黃金發(fā)展期’又意味著這種社會(huì)政策需要對(duì)發(fā)展具有支持作用。也即，我們正處于一個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展并重的時(shí)期——這是我們考慮中國(guó)社會(huì)政策的基本出發(fā)點(diǎn)?！盵17]從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展前景的角度來(lái)看，或許可以說(shuō)我們正面臨著一個(gè)社會(huì)政策時(shí)期的到來(lái)?！斑@一時(shí)期的特點(diǎn)是：社會(huì)公正成為政府和社會(huì)的重要的價(jià)值觀念，保護(hù)弱勢(shì)群體的社會(huì)政策大量出臺(tái)，政策制定和執(zhí)行者能夠切實(shí)從人道的、以弱勢(shì)群體為本的角度去理解和實(shí)施政策，社會(huì)中形成了保護(hù)弱勢(shì)群體利益的多元化的組織體系。”①王思斌先生認(rèn)為，社會(huì)政策時(shí)期是一個(gè)政府和社會(huì)以社會(huì)公平為理念，平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，制定內(nèi)部協(xié)調(diào)的社會(huì)政策體系的時(shí)期。參見(jiàn)：王思斌.改革中弱勢(shì)群體的政策支持[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2003（6）：88。該時(shí)期的特點(diǎn)與權(quán)利導(dǎo)向的社會(huì)政策的內(nèi)容恰好吻合，在社會(huì)公正理念的指引下保護(hù)社會(huì)成員的權(quán)益即是對(duì)貧弱群體的傾斜保護(hù)，而作為該社會(huì)政策組織保障的社會(huì)組織則以保護(hù)貧弱群體利益為宗旨。簡(jiǎn)言之，以權(quán)利為導(dǎo)向的社會(huì)政策就是傾斜保護(hù)弱勢(shì)群體的社會(huì)保護(hù)政策。

建構(gòu)和實(shí)施以權(quán)利為導(dǎo)向的社會(huì)政策體系可以彌補(bǔ)社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的社會(huì)條件準(zhǔn)備不足。第一，社會(huì)保護(hù)政策的實(shí)施有利于促進(jìn)弱勢(shì)群體的社會(huì)認(rèn)同感的產(chǎn)生。從社會(huì)政策或法律產(chǎn)生的過(guò)程來(lái)看，貧弱群體參與制定相關(guān)規(guī)則的可能性很小甚或不可能；而從社會(huì)政策實(shí)施效果上看，社會(huì)政策是比法律更具體的、更具可操作性的，并以保護(hù)弱勢(shì)群體為主要目標(biāo)的規(guī)范，社會(huì)政策更貼近于弱勢(shì)群體的現(xiàn)實(shí)生活，因而社會(huì)政策更容易獲得社會(huì)認(rèn)同，作為社會(huì)保護(hù)政策實(shí)施之重要內(nèi)容的社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)亦獲得了社會(huì)認(rèn)同的基礎(chǔ)。第二，在社會(huì)管理創(chuàng)新觀念的推動(dòng)下，社會(huì)組織的創(chuàng)新是社會(huì)保護(hù)政策實(shí)施的重要組織保障。換言之，社會(huì)組織的發(fā)展是實(shí)施社會(huì)保護(hù)政策的必然要求。洪大用先生認(rèn)為，中國(guó)社會(huì)救助制度改革正在經(jīng)歷從制度創(chuàng)新到組織創(chuàng)新的重要轉(zhuǎn)變。大力發(fā)展和利用民間組織，就是在救助資源傳遞過(guò)程中進(jìn)行組織創(chuàng)新的一個(gè)重要方面，這對(duì)進(jìn)一步完善中國(guó)社會(huì)救助體系有著重要意義[18]。因而，在社會(huì)政策時(shí)期，社會(huì)團(tuán)體或社會(huì)組織不但在保護(hù)弱勢(shì)群體方面發(fā)揮越來(lái)越大的作用，且在社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中將扮演越來(lái)越重要的角色。

值得注意的是，隨著以權(quán)利為導(dǎo)向的社會(huì)政策體系的形成與完善，該體系并非只有對(duì)弱勢(shì)群體“社會(huì)保護(hù)”的單方面政策，也包括以弱勢(shì)群體承擔(dān)一定“社會(huì)責(zé)任”為前提條件的社會(huì)政策，如“重視工作”的社會(huì)政策?！爸匾暪ぷ鳌钡纳鐣?huì)政策是基于福利依賴人員認(rèn)為沒(méi)有自己合適的工作可以做而制定的。該項(xiàng)政策是指享受低保福利、有勞動(dòng)能力的對(duì)象，通過(guò)“規(guī)范學(xué)習(xí)”獲得一定的職業(yè)技能以后，政府和機(jī)構(gòu)提供符合社會(huì)勞動(dòng)工資標(biāo)準(zhǔn)的、與自己職業(yè)技能相關(guān)的工作機(jī)會(huì)時(shí)，必須自覺(jué)接受這項(xiàng)工作①“重視工作”社會(huì)政策的目的是體現(xiàn)“不勞動(dòng)者不得食”、“勞動(dòng)是美德”的工作倫理，主張向社會(huì)提供勞動(dòng)來(lái)獲取收入，體現(xiàn)社會(huì)公平，既有助于促進(jìn)低保對(duì)象放棄福利依賴觀念，同時(shí)又能提升低保勞動(dòng)者的自尊。參見(jiàn)：鄧蓉，周昌祥.當(dāng)前中國(guó)社會(huì)福利依賴現(xiàn)象與反福利依賴社會(huì)政策的介入[J].貴州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2006（6）：84-85。。該政策與社會(huì)救助權(quán)的發(fā)展趨勢(shì)是一致的，即社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)以承擔(dān)一定的社會(huì)義務(wù)為前提。在該類(lèi)型的社會(huì)政策不斷發(fā)展的情境下，社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的社會(huì)條件也在發(fā)生著變化。將這兩種變化結(jié)合我國(guó)的貧困治理，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)貧困治理的重點(diǎn)與社會(huì)保護(hù)政策的發(fā)展節(jié)奏不一致?！懊绹?guó)治理貧困的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，城市貧困的發(fā)展階段、表現(xiàn)方式和基本原因一般有四種，一是物質(zhì)不足；二是能力不足；三是權(quán)利不足；四是動(dòng)力不足。目前，中國(guó)治理貧困的重點(diǎn)還是局限于解決貧民的物質(zhì)不足，兼顧貧民的能力不足?！盵19]中國(guó)貧困治理并沒(méi)有借鑒社會(huì)保護(hù)政策發(fā)展的成果，并遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會(huì)保護(hù)政策的發(fā)展。從實(shí)質(zhì)上分析，當(dāng)前我國(guó)貧困治理的核心問(wèn)題在于社會(huì)權(quán)利的不足，特別是社會(huì)救助權(quán)的不足。“重視工作”社會(huì)政策的實(shí)施和社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)不但可以解決能力不足和權(quán)利不足，而且可以在一定程度上通過(guò)增加社會(huì)責(zé)任緩解脫貧動(dòng)力的不足。

四、余 論

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，階層群體沖突增加，特別是強(qiáng)勢(shì)群體與貧弱群體之間的矛盾不斷加劇，作為利益協(xié)調(diào)機(jī)制和矛盾調(diào)處機(jī)制的社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)通過(guò)保障貧弱群體的基本生存權(quán)并以促進(jìn)貧弱群體進(jìn)一步發(fā)展為目標(biāo)，強(qiáng)勢(shì)群體和貧弱群體之間的社會(huì)矛盾將逐漸得以緩解。因此，社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)在社會(huì)矛盾化解和社會(huì)管理創(chuàng)新的時(shí)代主題下顯得尤為重要。保障社會(huì)救助權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)，完善的法律制度保障不可或缺[20]。結(jié)合我國(guó)社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)狀，《社會(huì)救助暫行辦法》于2014年5月開(kāi)始實(shí)施，社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)性條件在不斷地集聚與發(fā)展，不斷變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件影響著社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的客觀環(huán)境，只有完善的法律制度保障，社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)才能與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，社會(huì)管理的創(chuàng)新才能具備法律的土壤。